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Proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux

25 janvier 2018 : Développement durable des territoires littoraux ( avis - première lecture )

CHAPITRE III - ENCOURAGER LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES LITTORAUX

Article 9 (art. L. 121-10 du code de l'urbanisme) - Adaptation des règles de construction dans les communes littorales

L'article 9 de la proposition de loi vise à adapter les règles de construction dans les communes littorales pour aménager ces territoires de manière plus équilibrée et faire face au recul du trait de côte.

Il reprend l'article 9 A de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, adopté par le Sénat le 11 janvier 2017 à l'initiative de votre commission et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Dans un esprit d'apaisement, après les controverses suscitées par l'adoption de cette disposition, et pour démontrer la volonté des auteurs de la proposition de loi d'adapter, et non remettre en cause, la loi « littoral », cet article ne reprend pas l'assouplissement des règles d'implantation des zones d'activité économique que le Sénat avait prévu, sur un amendement de séance de notre collègue Jean Bizet.

§ Le principe de l'urbanisation en continuité

En l'état du droit, l'aménagement des côtes est régi par le principe de l'urbanisation en continuité, qui s'applique sur l'ensemble du territoire des communes littorales, sans limite de distance ou de covisibilité avec la mer (article L. 121-8 du code de l'urbanisme).

Des dérogations sont toutefois prévues pour les activités agricoles ou forestières incompatibles avec le voisinage des zones habitées et les éoliennes (articles L. 121-10 et L. 121-12 du même code).

De même, les communes littorales peuvent créer des « hameaux nouveaux » en discontinuité des habitations existantes. Rarement mise en oeuvre, cette possibilité soulève deux difficultés pratiques :

- dans l'imprécision des textes en vigueur, ses conditions d'application demeurent incertaines ;

- la création de « hameaux nouveaux » implique de consommer de nouveaux espaces naturels et agricoles, alors qu'il semble aujourd'hui préférable de densifier les hameaux existants.

S'il a permis de maîtriser l'aménagement des territoires littoraux, le principe de l'urbanisation en continuité s'avère aujourd'hui excessivement rigide, notamment parce qu'il interdit la construction de nouveaux bâtiments en direction de l'arrière-pays et empêche ainsi de faire face au recul du trait de côte.

§ L'adaptation du principe de l'urbanisation en continuité

Dans ce contexte, l'article 9 de la proposition de loi vise à déroger au principe de l'urbanisation en continuité dans quatre hypothèses strictement définies :

- combler les « dents creuses » dans les hameaux existants en autorisant une construction sur une parcelle libre située au milieu de deux terrains construits, ce qui permettrait d'éviter la destruction de nouveaux espaces naturels et agricoles par la création de nouveaux hameaux, qui seule est aujourd'hui permise ;

- autoriser la relocalisation de bâtiments situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART) et menacés par le recul du trait de côte, afin de répondre aux difficultés d'aménagement rencontrées par des communes comme Lacanau (Gironde) ;

- admettre les constructions ou installations liées aux activités agricoles, forestières ou aux cultures marines, même lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec le voisinage de zones habitées. Concrètement, cette dérogation vise à faciliter la construction de bâtiments (serres, hangars, points de vente, bâtiments de stockage, etc.) indispensables au développement de ces activités et donc à la vitalité des territoires littoraux ;

- permettre l'édification d'annexes de taille limitée à proximité d'un bâtiment existant afin d'aligner le droit des espaces littoraux sur celui des territoires de montagne41(*). La taille maximale de ces annexes serait précisée par décret et, selon votre rapporteur pour avis, elle ne saurait dépasser 20 mètres carrés.

§ Un dispositif très encadré

Pour éviter toute urbanisation excessive du littoral français, ces dérogations au principe de l'urbanisation en continuité seraient strictement encadrées par cinq garde-fous.

Premièrement, l'accord du préfet serait nécessaire pour leur mise en oeuvre. Cet accord serait refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. De même, le préfet devrait fixer les modalités de démantèlement et de remise en état des terrains libérés à l'occasion d'un repli stratégique d'activités.

Deuxièmement, l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS) serait sollicité.

Votre rapporteur pour avis rappelle que cette commission est composée de manière pluraliste. Elle comprend quatre collèges (articles R. 341-17 à R. 341-25 du code de l'environnement) : représentants de l'État, représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, personnalités qualifiées en matière de sciences de la nature, de protection des sites ou du cadre de vie (y compris les associations environnementales) et experts des questions traitées (faune sauvage captive, sites et paysages, etc.).

Troisièmement, les règles de protection des espaces les plus sensibles seraient conservées :

- il serait interdit d'édifier des constructions au sein de la bande littorale des cent mètres42(*) ;

- dans les espaces visibles depuis la mer43(*), les constructions seraient autorisées de manière « limitée, justifiée et motivée ».

Quatrièmement, il serait nécessaire de modifier le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) pour combler des « dents creuses » ou relocaliser des activités menacées par le recul du trait de côte.

Dans un objectif de rationalisation de l'action administrative, ces documents d'urbanisme pourraient être révisés à partir des procédures  simplifiées prévues aux articles L. 143-37 à L. 143-39 et L. 153-45 à L. 153-48 du code de l'urbanisme. Dans l'exemple des SCoT, cette procédure de révision simplifiée permet notamment de remplacer l'enquête publique par un mode de consultation du public moins coûteux et plus rapide : la mise à disposition des documents au public et la possibilité pour les citoyens d'adresser directement leurs remarques au maître d'ouvrage.

Cinquièmement, il serait formellement interdit de modifier la destination d'une annexe ou d'une installation liée aux activités agricoles, forestières ou aux cultures marines.

Au regard de ces cinq garanties, votre rapporteur pour avis considère que l'article 9 de la proposition de loi est équilibré et doit permettre un aménagement durable et responsable des territoires littoraux.

Cet article concilie utilement la maîtrise de l'urbanisation sur nos côtes, d'une part, et l'assouplissement du principe de l'urbanisation en continuité, d'autre part, notamment pour s'adapter à la montée des eaux et limiter la consommation d'espaces agricoles et naturels.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 9.

Article 10 (art. L. 121-19 du code de l'urbanisme) - Motifs d'élargissement de la bande littorale

L'article 10 de la proposition de loi vise à étendre les motifs pouvant justifier l'extension de la bande littorale à plus de cent mètres du rivage.

Il reprend l'article 9 B de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, que le Sénat avait adopté en 2017 à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

§ La bande littorale des cent mètres : une zone protégée

Les espaces les plus proches du rivage font l'objet d'une protection particulière : en dehors des espaces urbanisés, toute construction ou installation est interdite dans une bande littorale de cent mètres à partir du rivage (article L. 121-16 du code de l'urbanisme).

Une seule dérogation existe et permet d'édifier dans la bande littorale des cent mètres des « constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau » (article L. 121-17 du même code).

§ Les possibilités d'extension de la bande littorale

Le plan local d'urbanisme (PLU) de chaque commune côtière peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres « lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient » (article L. 121-19 du même code).

Si le critère de l'érosion des côtes ne fait pas débat, celui de la sensibilité des milieux s'avère « juridiquement peu précis », comme l'a souligné notre collègue Michel Vaspart44(*).

Dès lors, l'article 10 de la proposition de loi tend, d'une part, à préciser le critère de la « sensibilité des milieux », en faisant désormais référence à « la protection des équilibres biologiques et écologiques » ainsi qu'à « la préservation des sites et paysages et du patrimoine », et, d'autre part, à ajouter le critère du risque de submersion marine.

Une commune serait ainsi autorisée à élargir sa bande littorale pour « la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion des côtes, la prévention des risques naturels liés à la submersion marine ou la préservation des sites et paysages et du patrimoine ».

Cet article, qui reprend une préconisation de notre ancienne collègue Odette Herviaux et de notre collègue Jean Bizet, permet aux collectivités territoriales de « prendre des mesures spécifiques de prévention »45(*) sur leurs littoraux.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 10.

Article 11 (art. L. 121-32 du code de l'urbanisme) - Coordination relative au régime des enquêtes publiques

L'article 11 de la proposition de loi tend à clarifier le régime juridique des enquêtes publiques préalables à l'établissement d'une servitude de passage longitudinale.

Il reprend l'article 9 C de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, que le Sénat avait adopté en 2017 à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

§ Les différentes catégories d'enquêtes publiques

Avant 2015, il existait deux principales catégories d'enquêtes publiques :

les enquêtes « Bouchardeau » prévues par le code de l'environnement et qui concernent les projets, plans et programmes ayant une incidence sur l'environnement46(*) ;

les enquêtes du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique47(*).

Ce dernier code régissait également les enquêtes publiques qualifiées « d'innomées », prévues par des textes spécifiques et portant sur des sujets aussi divers que les unités touristiques nouvelles, l'aliénation des chemins ruraux ou encore le transfert dans le domaine public de voiries privées ouvertes à la circulation.

Par souci de clarification, le droit applicable aux enquêtes publiques « innomées » est désormais précisé au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration48(*) et non plus par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

§ Les servitudes de passage sur le littoral

Le code de l'urbanisme autorise l'établissement de deux types de servitudes de passage49(*) sur le littoral (articles L. 121-31 à L. 121-37).

En premier lieu, la servitude de passage longitudinale autorise les piétons à marcher au bord du rivage, sur une bande de trois mètres de largeur.

Cette servitude s'applique de manière indifférenciée à l'ensemble du littoral50(*). Le préfet peut la modifier ou la suspendre après avis des communes concernées et au vu des résultats d'une enquête publique innomée « effectuée comme en matière d'expropriation ».

En second lieu, la servitude de passage transversale vise à relier la voirie publique, d'une part, et le rivage ou les sentiers d'accès immédiat à celui-ci, d'autre part.

Cette servitude transversale est créée au cas par cas, sur décision du préfet, après avis des communes concernées et au vu des résultats d'une enquête publique innomée « effectuée comme en matière d'expropriation ». Elle est envisageable si deux conditions cumulatives sont réunies : il n'y a aucune voie publique permettant l'accès au rivage dans un périmètre de moins de cinq cent mètres et le terrain grevé par la servitude n'est pas réservé à un usage professionnel.

§ La coordination proposée par l'article 11

L'article 11 tend à clarifier le régime juridique de l'enquête publique nécessaire pour modifier ou suspendre une servitude de passage longitudinale autorisant les piétons à marcher au bord du rivage (article L. 121-32 du code de l'urbanisme).

En effet, il convient que cette enquête « innommée » soit régie par le code des relations entre le public et l'administration et non plus par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le pouvoir règlementaire l'a d'ailleurs déjà précisé en 2016, en réalisant une interprétation contra legem de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme51(*).

Par cohérence, votre commission a adopté l'amendement COM-30 de son rapporteur pour avis afin d'étendre cette coordination à la création des servitudes transversales permettant d'accéder au rivage (article L. 121-34 du code de l'urbanisme).

Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 11.

Article 13 (art. L. 215-8 et L. 210-1 du code de l'urbanisme) - Ouverture aux établissements publics fonciers de l'État du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles

L'article 13 de la proposition de loi tend à permettre aux départements de déléguer leur droit de préemption dans les espaces naturels sensibles aux établissements publics fonciers de l'État (EPFE)52(*).

Conformément à l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme, les espaces naturels sensibles (ENS), boisés ou non, sont délimités par les départements pour « mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public (...) destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels ».

À titre d'exemple, le département des Yvelines compte soixante-quatre ENS, dont une vingtaine est ouverte au public, ce qui représente 2 755 hectares et 1 500 kilomètres de sentiers de randonnée pédestre (parc départemental de la boucle de Montesson, bois de Rochefort, forêt des flambertins, etc.)53(*).

Pour préserver la qualité de ces espaces, les départements peuvent utiliser leur droit de préemption, après consultation des communes et des organisations professionnelles agricoles et forestières concernées.

En application de l'article L. 215-8 du code de l'urbanisme, ils sont également autorisés à déléguer ce droit de préemption à l'État, à une collectivité territoriale, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, à un établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional, à l'agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France ou à un établissement public foncier local (EPFL).

L'article 13 de la proposition de loi vise à compléter cette liste en permettant aux départements de déléguer leur droit de préemption aux établissements publics fonciers de l'État (EPFE).

Cette mesure concerne plus particulièrement les territoires qui, comme la Normandie ou l'ancienne région Poitou-Charentes, disposent d'un établissement public foncier de l'État mais pas d'un établissement public foncier local.

À titre subsidiaire, l'article 13 procède à une coordination à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme pour distinguer plus clairement le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (pour la protection de ces espaces) et les autres procédures de préemption (pour mener à bien des opérations d'aménagement urbain).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 13.

Article 14 (art. L. 3211-16-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Interdiction d'aliéner les immeubles du domaine privé dans les zones d'activité résiliente et temporaire

L'article 14 de la proposition de loi vise à interdire l'aliénation des immeubles du domaine privé54(*) des personnes publiques lorsque ces biens se situent dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART).

Ces immeubles pourraient toutefois être échangés entre des personnes publiques, cédés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou échangés avec lui.

§ L'aliénation d'immeubles faisant partie du domaine privé des personnes publiques

En l'état du droit, l'aliénation (cession ou échange) d'immeubles faisant partie du domaine privé des personnes publiques est autorisée, sous réserve de l'application de certaines procédures prévues par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

À titre d'exemple, ces biens de droit privé ne peuvent pas être cédés en dessous de leur valeur réelle, sauf motif d'intérêt général, et la plupart des aliénations réalisées par l'État sont soumises à des procédures de publicité et de mise en concurrence55(*).

§ Les dispositions de l'article 14

L'article 14 de la proposition de loi tend à interdire à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements ainsi qu'aux établissements publics fonciers56(*) d'aliéner les immeubles faisant partie de leur domaine privé et situés dans une ZART57(*).

Cette mesure poursuit deux objectifs complémentaires :

- inciter ces personnes publiques à conserver la propriété des biens menacés par le recul du trait de côte et à conclure des baux réels immobiliers littoraux (BRILi) avec des particuliers ;

- anticiper la future incorporation de ces biens au domaine public maritime de l'État.

Des dérogations seraient toutefois prévues : les personnes publiques pourraient céder ou s'échanger entre elles les biens situés dans une ZART ; elles seraient également autorisées à les céder ou à les échanger avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)58(*).

§ La position de votre commission

Votre commission renouvelle ses doutes concernant les dispositions de l'article 14, déjà émis lors de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique de nos anciens collègues députés Bruno Le Roux et Pascale Got.

Cet article soulève, en effet, un problème de constitutionnalité : il porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété des personnes publiques garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 178959(*), ainsi qu'au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

En l'état du droit, il existe un seul cas comparable : l'interdiction pour l'État de vendre des forêts domaniales. Des exceptions sont toutefois prévues, notamment pour les terrains dont les surfaces sont inférieures à 150 hectares (article L. 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques).

De même, le Conseil d'État a « virtuellement » rattaché des biens du domaine privé au domaine public mais les cas concernés restent peu fréquents et une vente semble toujours possible après déclassement.

Rien n'empêche actuellement les personnes publiques de vendre les biens de leur domaine privé situés dans une zone à risques (avalanche, mouvements de terrain...), tout en remplissant leurs obligations d'information auprès des acheteurs. En pratique, les personnes publiques, et notamment les collectivités territoriales, utilisent cette possibilité avec un grand sens des responsabilités. Il faut donc préférer la souplesse à l'interdiction pure et simple de toute aliénation.

Certes, les biens d'une zone d'activité temporaire et résiliente ont vocation à intégrer le domaine public maritime de l'État à moyen terme. Le délai de submersion peut toutefois être très long (plus de cinquante ans parfois) et les collectivités territoriales doivent pouvoir gérer les biens de leur domaine privé comme elles l'entendent, conformément au principe constitutionnel de libre administration.

Au regard de ces éléments, votre commission a adopté l'amendement COM-31 de son rapporteur pour avis tendant à supprimer l'article 14.

Lors de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique en 2017, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable n'avait pas souhaité supprimer cette disposition, considérant que « le recul du trait de côte justifie cette dérogation aux règles habituelles de gestion du domaine privé des personnes publiques »60(*).

Sollicité par votre rapporteur pour avis, notre collègue Didier Mandelli, rapporteur au fond, s'est toutefois montré sensible à ces arguments.

Votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-31. Elle a, en conséquence, donné un avis défavorable à l'adoption de l'article 14.

Article 15 (section 2 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-2 et L. 567-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Actions et opérations d'aménagement, constitution de réserves foncières et procédures de préemption pour s'adapter au recul du trait de côte

L'article 15 de la proposition de loi tend à préciser les trois outils du code de l'urbanisme pouvant être mis en oeuvre pour s'adapter au recul du trait de côte : les actions et opérations d'aménagement, la constitution de réserves foncières et les procédures de préemption.

Dans les deux premiers cas (actions et opérations d'aménagement61(*) et réserves foncières62(*)), l'article 15 se limite à rappeler la possibilité d'utiliser ces outils, notamment pour construire des ouvrages de protection contre la mer.

Le véritable apport de cet article concerne le droit de préemption, dispositif qui permet à une personne publique d'acquérir en priorité un bien mis en vente par une personne privée ou faisant l'objet d'une donation entre vifs63(*).

L'article 15 vise ainsi à préciser les modalités de mise en oeuvre, dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), des quatre dispositifs de préemption prévus par le livre II du code de l'urbanisme : la préemption commerciale, la création de zones d'aménagement différé (ZAD), la préemption dans les espaces naturels sensibles et le droit de préemption urbain64(*).

Les procédures de préemption dans les ZART respecteraient le droit commun de l'urbanisme, à deux exceptions près.

En premier lieu, le contrat de cession devrait comporter une clause précisant si une priorité est accordée au vendeur en cas de conclusion ultérieure d'un bail réel immobilier littoral (BRILi)65(*).

Comme le soulignait votre rapporteur pour avis fin 2016, « il s'agit d'encourager un particulier dont le bien est menacé par le recul du trait de côte à le mettre en vente, à le céder à une personne publique dans le cadre d'une procédure de préemption, puis, enfin, à en garder l'usage en concluant un BRILi »66(*).

En second lieu, une « décote » serait prévue afin que les personnes publiques puissent acquérir à moindre frais les biens menacés par le recul du trait de côte. Cette disposition présente un double objectif : prendre en compte le risque de submersion marine de ces biens, d'une part, et permettre aux personnes publiques de disposer de davantage de marges de manoeuvre financières pour les préempter, d'autre part.

Par exception, cette décote ne concernerait pas la préemption de biens affectés à une activité agricole, cette différence de traitement « pouvant être justifiée par les spécificités des exploitations agricoles et par la volonté du législateur de ne pas remettre en cause leur équilibre financier »67(*).

Votre commission a donné un avis favorable à l`adoption de l'article 15.

Article 16 (sections 3 et 4 [nouvelles] du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-4 à L. 567-28 [nouveaux] du code de l'environnement) - Régime juridique du bail réel immobilier littoral (BRILi)

L'article 16 de la proposition de loi vise à créer un nouveau type de contrat de droit privé - le « bail réel immobilier littoral » (BRILi) - dont l'objectif serait de faciliter le maintien d'activités dans les zones menacées par le recul du trait de côte.

Comme votre rapporteur pour avis l'avait souligné en 2016, le BRILi constituerait un instrument utile « dans la mesure où les baux actuellement ouverts aux personnes publiques ne leur permettent ni de conférer à un preneur un droit réel sur les biens en cause ni de prendre en compte le risque de recul du trait de côte »68(*).

§ Le périmètre et la durée du bail réel immobilier littoral (BRILi)

Le bail réel immobilier littoral serait conclu entre :

un bailleur, propriétaire du bien, qui pourrait être l'État, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales, un établissement public foncier, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou une société publique locale compétente en matière d'aménagement ou de construction ;

un preneur, qui pourrait être une personne physique ou morale, de droit privé ou public. Le preneur se verrait octroyer un droit d'usage sur les immeubles concernés ainsi que des droits réels, comme le droit à hypothèque.

Pourraient faire l'objet d'un BRILi les biens répondant aux deux conditions cumulatives suivantes : être situés sur le domaine privé des bailleurs et dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART)69(*) (nouvel article L. 567-4 du code de l'environnement).

Le BRILi portant sur le domaine privé des personnes publiques, sa conclusion ne serait pas soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues, depuis le 1er juillet 2017, pour l'occupation du domaine public70(*).

La durée d'un bail réel immobilier littoral serait comprise entre 5 et 99 ans (nouvel article L. 567-5 du même code). Prenant en compte le risque de recul du trait de côte, cette durée ne saurait être supérieure à la période pendant laquelle le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) autorise la réalisation, l'utilisation, l'exploitation ou le déplacement d'immeubles dans la ZART.

Le BRILi prendrait fin à l'issue de la durée initialement prévue par le contrat (terme normal) ou si un arrêté de péril était pris face au recul du trait de côte (terme anticipé)71(*). Le juge pourrait également résilier le contrat dans l'hypothèse où le preneur ne remplirait pas ses obligations contractuelles (nouveaux articles L. 567-25 et L. 567-26 du même code).

§ Les droits et obligations du bailleur du BRILi

Propriétaire du bien, le bailleur (personne publique principalement) le mettrait à disposition d'un preneur (personne publique ou privée).

Le bailleur serait soumis, de ce fait, à certaines obligations (information du preneur, achat des constructions nouvelles en l'absence de réalisation du risque de recul du trait de côte, etc.).

Il bénéficierait, en contrepartie, de certains droits (accepter ou non les modifications des constructions proposées par le preneur, exiger la démolition des constructions nouvelles en cas de réalisation du risque, etc.).

Veillant à l'équilibre contractuel du BRILi, le Sénat avait substantiellement renforcé les droits du bailleur lors de l'examen en 2017 de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique72(*).

Les droits et obligations du bailleur

Droits

Obligations

Contenu

Base juridique*

Contenu

Base juridique*

Acceptation
des modifications
des constructions existantes proposées par le preneur
ou de la création
de nouvelles constructions

L. 567-9

Obligation d'information vis-à-vis du preneur
et de réalisation de diagnostics techniques

L. 567-6

À l'issue du BRILi, maintien du droit de propriété
sur les constructions existant initialement

L. 567-10

Achat au preneur des constructions
et améliorations qu'il a effectuées

(en l'absence de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du bail)

L. 567-11

Déplacement ou démolition, par le preneur,
des constructions et améliorations effectuées pendant le BRILi

(en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du bail)

L. 567-11

Acceptation de la cession, par le preneur, du BRILi à un tiers ou son apport en société

L. 567-20 à L. 567-22

Prise en charge des frais
de démolition en cas
de réalisation du risque
de recul du trait de côte avant le terme du BRILi

L. 567-7

   

Prise en charge de la valeur non amortie
des immobilisations et des autres pertes subies à cause du recul du trait de côte

L. 567-25

* Code de l'environnement, tel que modifié par la proposition de loi

Source : commission des lois du Sénat

§ Les droits et obligations du preneur du BRILi

Bénéficiant d'un droit d'usage sur les biens du BRILi ainsi que de droits réels, le preneur serait autorisé à modifier les constructions existantes (avec l'accord du bailleur) ou à hypothéquer les biens. En contrepartie, il aurait l'obligation de payer un loyer et s'acquitterait des charges, taxes et impôts.

Les droits et obligations du preneur

Droits

Obligations

Contenu

Base juridique*

Contenu

Base juridique*

Modifier les constructions existantes ou en créer
de nouvelles

(avec l'accord du bailleur)

L. 567-9

Paiement d'un loyer
au titre du BRILi

(avec interdiction de délaissement des biens concernés)

L. 567-18 et L. 567-19

Acquisition de la propriété des constructions
et améliorations réalisées pendant le BRILi

L. 567-10

Déplacement ou démolition
des constructions et améliorations effectuées pendant le BRILi (en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du bail)

L. 567-11

Vente au bailleur
des constructions et améliorations réalisées (en l'absence de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du bail)

Acquisition des servitudes actives

L. 567-12

Acceptation des servitudes passives

L. 567-12

Hypothèque des biens

L. 567-16

Obligation d'entretien et de maintien en bon état des constructions pendant le BRILi

L. 567-15

Cession du BRILi à un tiers ou apport en société

(avec l'accord du bailleur)

L. 567-20 à L. 567-22

Paiement des charges, taxes
et impôts

L. 567-17

Possibilité de consentir à des baux et titres d'occupation
à un tiers (sans droit réel)

L. 567-23

Interdiction de conférer, sur le BRILi, des droits réels à une tierce personne

L. 567-8

   

Prise en charge de la valeur non amortie des immobilisations et des autres pertes subies à cause du recul du trait de côte

L. 567-25

* Code de l'environnement, tel que modifié par la proposition de loi

Source : commission des lois du Sénat

§  Les apports de votre commission

Sur proposition de son rapporteur pour avis, votre commission a adopté les amendements COM-32 et COM-33 visant à améliorer le régime du bail réel immobilier littoral (BRILi).

Elle a inclus dans son périmètre les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN), créées par la loi n° 2017-257 du 28 février 201773(*) et qui permettent à l'État d'appuyer les collectivités territoriales sur certains projets d'aménagement.

Votre commission a également assoupli les modalités de cession des constructions et améliorations réalisées par le preneur durant le bail.

En application de ses amendements, le bailleur pourrait ainsi choisir entre :

- s'entendre avec le preneur sur les modalités de cession, à titre gratuit ou onéreux, de ces constructions et améliorations ;

- ou demander leur démolition aux frais du preneur.

Enfin, les amendements de votre commission rappellent que le preneur peut jouir librement des biens faisant l'objet d'un bail réel immobilier littoral (BRILi), à deux conditions : ne pas modifier la destination des immeubles et remettre en état les biens à l'issue du bail (sauf accord du preneur).

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission a donné un avis favorable à l`adoption de l'article 16.

Article 19 (art. L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales) - Soutien des départements aux comités de pêche et de la conchyliculture

L'article 15 de la proposition de loi vise à permettre aux départements de subventionner, après conventionnement avec la région, les comités de pêche et de la conchyliculture.

Il reprend l'article 15 de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, qui avait été introduit en janvier 2017 par le Sénat à l'initiative du Gouvernement.

§ Les aides directes aux entreprises, une compétence de la région

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a cherché à clarifier et rationaliser le régime des aides aux entreprises74(*) en renforçant les compétences de la région en cette matière.

D'après nos anciens collègues Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, il s'agissait de « répondre à une critique récurrente formulée à l'encontre du manque de lisibilité et de l'enchevêtrement des dispositifs instaurés par les collectivités territoriales en matière d'aides aux entreprises, ainsi que de l'absence d'évaluation de leur efficacité »75(*).

L'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose ainsi que « le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Dans le cadre d'une convention passée avec la région, la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement des aides et des régimes d'aides mis en place par la région ».

§ L'appui des départements au développement économique

Par dérogation à l'article L. 1511-2 du CGCT, le département peut participer, par des subventions, au financement d'aides accordées par la région en faveur de deux catégories d'acteurs économiques :

les organisations professionnelles de producteurs reconnues dans les secteurs couverts par l'organisation commune des marchés des produits agricoles, ce qui exclut la pêche ;

les entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de produits de la forêt ou de produits de la pêche.

Ces aides, qui doivent faire l'objet d'une convention entre le département et la région, sont strictement encadrées : elles doivent « permettre à ces organisations et à ces entreprises d'acquérir, de moderniser ou d'améliorer l'équipement nécessaire à la production, à la transformation, au stockage ou à la commercialisation de leurs produits, ou de mettre en oeuvre des mesures en faveur de l'environnement » (article L. 3232-1-2 du CGCT).

D'après Mme Marylise Lebranchu, alors ministre de la décentralisation, de la fonction publique et de la réforme de l'État, cette disposition vise à autoriser les départements à « continuer d'accompagner des filières agricoles locales », dans le respect de la politique agricole commune (PAC)76(*).

§ Un ajustement nécessaire de la loi NOTRe : le soutien des départements aux comités de pêche et de la conchyliculture

L'article 19 de la proposition de loi tend à permettre aux départements de subventionner, avec l'accord de la région, les organisations professionnelles du secteur de la pêche et de la conchyliculture, soit concrètement :

- les comités départementaux, interdépartementaux ou régionaux des pêches maritimes et des élevages marins ;

- les comités régionaux de la conchyliculture.

En 2017, le Gouvernement justifiait ainsi cette disposition : « les comités des pêches et de la conchyliculture sont des structures de base de la représentation professionnelle du secteur, ils exercent également des missions de service public. Ces aides du département ont pour objet de contribuer à la mise en oeuvre des mesures collectives en faveur d'une pêche et d'une conchyliculture responsables et durables ou des mesures en soutien à la filière pêche maritime et conchylicole »77(*).

Cette mesure de bon sens vise à mettre sur un pied d'égalité les activités agricoles et de la pêche et à répondre à une nouvelle incohérence de la loi NOTRe.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 19.

*

* *

Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles de la proposition de loi dont elle s'est saisie.


* 41 Actuel article L. 122-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

* 42 Sauf pour les services publics ou activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau comme les fermes aquacoles (actuels articles L. 121-16 à L. 121-20 du code de l'urbanisme). Voir le commentaire de l'article 10 pour plus de précisions.

* 43 Ce qui correspond, concrètement, aux espaces proches du rivage, régis par les articles L. 121-13 à L. 121-15 du code de l'urbanisme.

* 44 Rapport n° 266 (2016-207), op.cit., p. 60.

* 45 « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines », op.cit., p. 87-88.

* 46 Actuels articles L. 123-1 à 123-18 du code de l'environnement.

* 47 Actuels articles L. 110-1 à L.112-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* 48 Ce qui correspond, concrètement, aux articles L. 134-1 à L. 134-34 du code des relations entre le public et l'administration.

* 49 La servitude constituant un droit de passage sur une propriété d'autrui. À l'inverse des servitudes issues d'une convention entre plusieurs parties (« servitudes conventionnelles »), les servitudes prévues par la loi (« servitudes légales) ne nécessitent pas l'accord du propriétaire.

* 50 Par dérogation, la servitude longitudinale ne peut pas grever un terrain situé à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, sauf lorsque l'institution d'une telle servitude constitue le seul moyen pour assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage.

* 51 Actuel article R. 121-20 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 2016-308 du 17 mars 2016 relatif à la réutilisation des informations publiques et modifiant le code des relations entre le public et l'administration (dispositions règlementaires).

* 52 Il existe, à ce jour, dix établissements publics fonciers de l'État sur l'ensemble du territoire. Leur mission est d'acquérir des terrains, de procéder à leur remise en état puis de les céder à d'autres opérateurs, notamment pour y réaliser des projets immobiliers.

* 53 Source : conseil départemental des Yvelines, « Les espaces naturels sensibles dans les Yvelines ». Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.yvelines.fr.

* 54 Le domaine privé des personnes publiques étant défini « en creux » comme comprenant les biens « qui ne relèvent pas du domaine public » (article L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

* 55 Articles L. 3211-7 et R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 56 Les autres établissements publics, et notamment le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) ou les établissements publics d'aménagement, ne seraient pas concernés par cette interdiction.

* 57 L'interdiction s'étendrait, de facto, aux biens de leur domaine public, la vente de ces derniers impliquant préalablement leur déclassement et leur intégration dans le domaine privé, conformément au droit commun de la domanialité publique.

* 58 Ce conservatoire est un établissement public administratif chargé de protéger les équilibres biologiques et écologiques à proximité du rivage.

* 59 Voir, à titre d'exemple, le considérant n° 3 de la décision du Conseil constitutionnel « Région Centre et région Poitou-Charentes » du 17 décembre 2010, n° 2010-67/86 QPC.

* 60 Rapport n° 266 (2016-207), op. cit., p. 104.

* 61 Actions et opérations qui visent, selon l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, à « mettre en oeuvre un projet urbain (...), (à) organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (...), (à) réaliser des équipements collectifs (...), (à) sauvegarder ou (à) mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti ».

* 62 Les articles L. 221-1 à L. 221-3 du code de l'urbanisme permettent à certaines personnes publiques d'acquérir des immeubles pour « constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation (prochaine) d'une action ou d'une opération d'aménagement ».

* 63 Pour mémoire, le montant de la préemption est défini à l'amiable entre le vendeur et la personne publique. En cas de désaccord, le prix est fixé par le juge selon les règles du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le vendeur pouvant, à tout moment, renoncer à céder son bien.

* 64 Voir, pour plus de précisions sur ces dispositifs, l'avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op.cit., p. 59.

* 65 Cette disposition ne pose pas de difficulté concernant les nouvelles règles de publicité et de mise en concurrence pour l'occupation du domaine public, les biens d'un BRILi faisant partie du domaine privé des personnes publiques (voir le commentaire de l'article 16 pour plus de précisions).

* 66 Avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op.cit., p. 61.

* 67 Avis n° 246 (2016-2017), op.cit., p. 61.

* 68 Avis n° 246 (2016-2017), op.cit., p. 63.

* 69 La création des ZART étant elle-même prévue par l'article 4 de la proposition de loi.

* 70 Articles L. 2122-1 à L. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 71 Voir l'exposé général pour un exemple concret concernant le terme anticipé d'un bail réel immobilier littoral (BRILi).

* 72 Voir, pour plus de précisions, l'avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op.cit., p. 65 à 67.

* 73 Loi relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. Les SPLA-IN se distinguent des SPLA classiques : l'État peut entrer dans leur capital pour mener des opérations d'aménagement avec les collectivités territoriales volontaires.

* 74 Concrètement, ces aides peuvent correspondre à des prestations de service, à des subventions, à des bonifications d'intérêts, à des prêts et à des avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché.

* 75 Rapport n° 174 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), p. 58.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-1741.pdf.

* 76 Compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du jeudi 5 mars 2015, consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2014-2015/20150172.asp#P472350.

* 77 Objet de l'amendement n° 39 adopté par le Sénat le 11 janvier 2017 lors de l'examen en séance publique de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (première lecture).