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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

6 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 ( avis - première lecture )

B. LES MESURES COMMUNES AUX DIFFÉRENTES BRANCHES

1. L'amélioration du recouvrement de diverses sommes par les organismes de sécurité sociale (art. 49)
a) Le recouvrement des prestations indûment versées, qui constitue un enjeu financier majeur, demeure encore largement insuffisant
(1) Un enjeu financier majeur au regard de l'objectif d'équilibre des comptes de la sécurité sociale

Le recouvrement des prestations indûment versées, c'est-à-dire générées du fait d'erreurs dans le calcul de droits ou bien de fraude, participe pleinement à l'objectif d'équilibre financier des comptes de la sécurité sociale puisque le total des indus pour 2017 s'élève à 2,2 milliards d'euros pour le régime général, dont 1,4 milliard d'euros pour la branche famille, 600 millions d'euros pour la branche maladie et 220 millions d'euros pour la branche vieillesse.

Or, plus du tiers des sommes indument versées n'est pas recouvré dans l'année. A titre d'exemple, à la clôture de l'exercice 2017, le montant des indus à recouvrer pour le régime général s'élevait à 2,2 milliards d'euros, dont 1,4 milliards d'euros pour la branche famille (soit 8% des recettes de cette branche).

La renégociation des conventions d'objectifs et de gestions, signées pour la période 2018 - 2022, a fixé des objectifs ambitieux de recouvrement des indus de prestations, à hauteur de 88,6 % de recouvrement des indus non frauduleux pour la branche famille et 62,3 % des indus frauduleux.

(2) Des modalités de recouvrement encore lacunaires et perfectibles

Les modalités permettant de recouvrer les indus de prestations présentes plusieurs limites.

La retenue sur prestation est la modalité de recouvrement la plus utilisée, loin devant le versement par le débiteur. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a instauré un mécanisme de fongibilité du recouvrement des indus versés par les organismes débiteurs de prestations familiales, qui autorise, à titre d'exemple, le recouvrement d'un indu de prestation familiale sur un indu d'aide personnelle au logement. Néanmoins, aucune mesure ne permet de recouvrer l'indu constitué au titre d'une branche sur les prestations versées par une autre branche. Ainsi, les créances des branches dont le versement peut être très ponctuel, comme la branche maladie, ne peuvent être recouvrées auprès des versements ultérieurs d'autres branches.

Le même cadre de recouvrement est actuellement applicable au recouvrement des indus frauduleux et non frauduleux. Or, la récupération des indus frauduleux devrait nécessiter l'adoption d'un processus accéléré par rapport aux situations de simple erreur de l'allocataire, dans la mesure où les montants moyens des indus fraudueux sont comparativement plus importants que les indus frauduleux (6 455 euros en moyenne contre 633 euros en moyenne en 2017). Le montant de la retenue mensuelle sur les prestations à échoir étant identique quelle que soit l'origine de l'indu, les délais de recouvrement pour les indus frauduleux sont comparativement beaucoup plus longs, augmentant le risque d'interruption dans le versement des prestations et par conséquent celui de la rupture dans les remboursements, faute de retenues possibles.

Enfin, en raison d'un vide juridique, les organismes d'assurance maladie éprouvent des difficultés à obtenir des organismes complémentaires le remboursement des sommes avancées au profit des bénéficiaires de la CMU-c et de l'ACS. Le solde des créances de CMU-c à recouvrer pour les factures 2017 s'élevait à plus de 40 millions au 31 mars 2018, auxquels s'ajoutent 11 millions d'euros d'arriérés pour les factures de 2015 et 2016.

b) Le présent article adapte et renforce les modalités de recouvrement des indus de prestations
(1) La mise en place d'une fongibilité interbranches

La réforme proposée ouvrirait la possibilité de récupérer un indu constitué auprès d'un organise de sécurité sociale sur l'ensemble des prestations légales versées par ces mêmes organismes et dont bénéficie le débiteur. Cette procédure ne serait mise en oeuvre qu'après information et accord de l'allocataire.

Cette fongibilité interbranches inclurait les prestations versées par les organismes d'assurance maladie, les prestations versées par les organismes de retraite et les prestations versées par les organismes débiteurs de prestations familiales. Elle présenterait plusieurs avantages :

- elle améliorerait les performances du recouvrement, puisqu'un indu généré au titre du remboursement de frais de santé pourrait être plus recouvré par la Caisse d'allocations familiales (CAF) par retenue progressive sur le versement de prestations familiales ;

- elle permettrait d'éviter le recours aux procédures de recouvrement forcé, par nature préjudiciable au débiteur, puisque des saisies sur les biens immobiliers, les rémunérations et les comptes bancaires peuvent être opérées ;

- elle garantirait des rythmes de recouvrements très progressifs, avec des montants mensuels de retenue sur les prestations adaptés aux capacités du débiteur.

(2) Le renforcement des dispositifs de recouvrement auprès des organismes complémentaires

En vue d'assurer un meilleur recouvrement des sommes avancées par les caisses primaires d'assurance maladie dans le cadre du tiers payant et à recouvrer auprès des organismes complémentaires, le présent article vise à autoriser une majoration nouvelle de 10 % des sommes dues par les organismes complémentaires aux organismes d'assurance maladie lorsque celles-ci n'ont pas été réglées dans les délais prévus.

Lorsque le recouvrement à l'amiable s'avère impossible, le présent article propose d'ouvrir la possibilité de délivrer une contrainte.

Selon l'étude d'impact, dans l'hypothèse où la mesure proposée permettrait de recouvrer 10 % des sommes en jeu, le gain pour les régimes de base de la sécurité sociale serait de 5 millions d'euros par an.

(3) Le renforcement des sanctions en cas de fraude aux prestations

L'article prévoit enfin de donner au directeur de l'organisme liquidateur la possibilité de majorer la retenue mensuelle appliquée en cas de fraude, la retenue applicable étant en outre doublée en cas de réitération d'acte frauduleux au cours d'une période de cinq ans.

Selon une estimation de la CNAF, le montant des indus qui pourraient être recouvrés par ce biais serait de 72 millions d'euros à horizon 2021.

Votre rapporteur pour avis soutient le Gouvernement dans ses efforts pour limiter la fraude et recouvrer plus efficacement les prestations induments versées. Ces efforts sont indispensables pour garantir, structurellement, l'équilibre financier de la sécurité sociale et devront être perpétués dans les années à venir.

2. La modernisation de la délivrance de certaines prestations sociales (art. 50)
a) La nécessité d'actualiser les bases ressources utilisées pour calculer les prestations sociales, afin de garantir une « juste prestation »

Selon le rapport remis au Premier ministre par Christine Cloarec-Le Nabour et Julien Damon, le système actuel de délivrance des prestations sociales ne remplit pas les critères pour garantir une « juste prestation », c'est-à-dire une « prestations exacte, calculée et versée sans erreurs ».

Les auteurs du rapport ont identifié deux caractéristiques à l'origine d'un problème d'accès au droit pour les bénéficiaires de prestations :

- le « caractère déclaratif du système de prestations est l'un de ses principaux problèmes », en ce qu'il fait dépendre l'ouverture des droits aux déclarations émises par les allocataires. Ce système déclaratif est source d'erreurs dans le versement des prestations, pouvant donner lieu à des indus tandis qu'à l'inverse, la dématérialisation des procédures et la systématisation des échanges de données devrait limiter les erreurs.

- le décalage temporel entre la période de référence pour l'appréhension des bases ressources et la délivrance de la prestation complexifie le système. En effet, les périodes de référence d'appréciation des ressources diffèrent très largement selon les prestations, tout comme les règles de détermination des bases ressources.

Avec la mise en place de la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source, l'actualisation, au plus près des situations réelles, des bases ressources utilisées pour le calcul des prestations sociales devient envisageable.

En effet, la déclaration sociale nominative (DSN), instaurée par la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et constituée d'une déclaration mensuelle dématérialisée émise par les établissements employeurs de salariés, permet de transmettre de nombreuses données sur les revenus des salariés (identité du déclarant, période de référence, activités et salaires du mois de paie).

Utilisée par la quasi-totalité des entreprises, la DSN devait entrer en vigueur pour la fonction publique en 2012, mais sa mise en oeuvre a été retardée en 2015 au 1er janvier 2020, puis au 1er janvier 2022 pour permettre le déploiement en priorité du prélèvement à la source.

En l'état, les données transmises par la DSN ne permettraient pas de réaliser l'automatisation des déclarations nécessaire à l'ouverture des droits aux prestations sociales lesquelles reposent sur des bases ressources plus étendues, dans la mesure où :

- les données transmises par la DSN ne sont pas exhaustives (par exemple, les évolutions en terme de situation de famille ne sont pas prises en compte).

- la DSN ne couvre pas certains salaires (comme ceux versés par des particuliers employeurs pour des services à la personne) ou revenus (comme les revenus de remplacement).

b) Un ensemble de mesures destinées à généraliser l'utilisation de la déclaration sociale nominative
(1) La création d'une déclaration nominative complémentaire à la déclaration sociale nominative...

Le présent article vise en premier lieu à mettre en place une déclaration nominative complémentaire, de manière à permettre aux organismes de sécurité sociale de pouvoir récupérer « de manière sûre et simplifiée » les données relatives aux ressources mensuelles des assurés ou allocataires qui sollicitent des prestations.

Cette DSN spécifique serait rempli mensuellement par les organismes versant des revenus de remplacement et des prestations sociales non imposables, y compris au titre de la protection sociale complémentaire. La gestion de ces déclarations mensuelles et de déclaration nominative complémentaire reviendrait à un organisme dédié.

(2) ... permettant d'alimenter une nouvelle base de ressources commune aux organismes de sécurité sociale

Le présent article créé également une base de ressources transitoires communes aux organismes de sécurité sociale. Cette base, regroupant directement les données issues des diverses déclarations, devrait être créée entre le 1er janvier 2019 et le 1er janvier 2020 et utilisée par les organismes pour l'attribution de prestations ou pour leur calcul.

La création de cette base s'inscrit dans un projet global qui sera mis en oeuvre en deux temps. Dans un premier temps, la base de données serait limitée au calcul de la base ressources des APL et à leur versement, dans le cadre de la « contemporéanisation » de cette allocation. Elle serait ensuite élargie à d'autres prestations (RSA, prime d'activité, allocation aux adultes handicapés,prestations familiales, allocation de solidarité aux personnes âgées, pensions de réversion).

Cette base serait alimentée par les données relatives aux ressources issues de la DSN et de la déclaration nominative complémentaire, concernant à la fois les allocataires de prestations et les bénéficiaires potentiels. Le traitement des données de cette base ressources serait assuré par les personnels des organismes de sécurité sociale, dans des conditions définies par un décret en Conseil d'État.

Votre rapporteur pour avis est favorable à cette démarche de simplification et de rationalisation des prestations versées, qui rend possible, à terme, la création d'une allocation sociale unique, ou d'un versement unique des prestations sociales.