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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

B. DES CRÉDITS DU PIA 3 OUVERTS EN 2019 CONFORMES À LA PRÉVISION, DANS L'ATTENTE D'UN PIA 4 ?

1. Un milliard d'euros sont ouverts en 2019 au titre du PIA 3

Les 10 milliards d'autorisations d'engagement du troisième programme d'investissement d'avenir (PIA 3) ont été ouvertes en loi de finances initiale pour 2017. Pour mémoire, le PIA 3 prend la suite des programmes de 2010 (doté de 35 milliards d'euros en AE et CP et dont 21,9 milliards d'euros concernaient l'enseignement supérieur et la recherche7(*)) et de 2014 (doté de 12 milliards d'euros en AE et CP, et dont 5,335 milliards d'euros concernaient l'enseignement supérieur et la recherche8(*)) et se déploie concomitamment.

Chronique des engagements des PIA hors dotations non consomptibles
de 2009 à 2022
(en millions d'euros)

Source : rapport de la mission sur les aides à l'innovation, 2018.

Le projet annuel de performance de la mission budgétaire relative au PIA présentait, dès le projet de loi de finances pour 2018, une répartition prévisionnelle des crédits de paiements, qui se retrouve au « bleu budgétaire » pour 2019. Un peu plus d'un milliard d'euros de crédits de paiement sont donc ouverts à ce titre en 2019.

Répartition prévisionnelle des crédits du PIA 3

Mission « Investissements d'avenir »
(en millions d'euros)

AE 2017

CP 2018

CP 2019

CP 2020

CP

2021 et au-delà

Programme 421 « Soutiens des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche »

2 900

142,5

212,5

355

2 190

Programme 422 « Valorisation de la recherche »

3 000

227

433

655

1 685

Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises »

4 100

710

404

870

2 116

TOTAL

10 000

1 079,5

1 049,5

1 880

5 991

Source : mission « investissements d'avenir » annexée au projet de loi de finances initiale pour 2019.

Le PIA 3, qui regroupe des financements recoupant les crédits de la MIRES et de la mission « Économie » du budget général, poursuit la logique de financement sur projet avec un pilotage particulier, sous l'égide du Premier ministre et du Secrétariat général pour l'investissement9(*) (SGPI).

Comme le remarque la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire relative à la mission « Investissements d'avenir », « si une forme de normalisation budgétaire est incontestablement opérée, la complexité d'un suivi extrabudgétaire demeure pour le Parlement s'agissant de la gestion des appels à projets et du contrôle de l'action des opérateurs de l'État concernés ».

Avec son intégration au « Grand Plan d'Investissement (GPI) » de 57 milliards d'euros proposé dans le rapport remis au Premier ministre par Jean Pisani-Ferry en septembre 2017, la lisibilité du dispositif n'en est que plus complexe, car cela demande d'effectuer deux suivis comportant deux grilles de lecture différentes.

L'articulation entre le GPI et le PIA

Le jaune budgétaire relatif au grand plan d'investissement répond aux interrogations soulevées l'année dernière par votre rapporteur quant à l'articulation entre le PIA et le GPI.

Constitué de dépenses non pérennes, le GPI intègre à la fois des dépenses figurant au budget de l'État (par exemple, les crédits du plan « France très haut débit ») et celles du PIA.

Le SGPI a succédé, à la fin de l'année dernière, au Commissariat général à l'investissement, afin de coordonner la mise en oeuvre du PIA et du GPI.

Le principal changement de gouvernance provient de ce que ce sont les ministres qui pilotent les initiatives du GPI, là où les initiatives du PIA étaient auparavant pilotées par le CGI. Chaque initiative ou groupe d'initiative du GPI est pilotée par un comité de pilotage composé du ministre chef de file et des ministres concernés, le SGPI, le ministère de l'action et des comptes publics, et des personnalités qualifiées. Le secrétariat de ces comités est assuré à la fois par le SGPI et par le ministère chef de file.

Néanmoins, la gouvernance du PIA telle que définie à l'article 8 modifié de la loi n°2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 reste en vigueur. Les crédits seront ainsi délégués comme prévu à quatre opérateurs - l'Agence nationale de la recherche, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance - qui agiront pour le compte de l'État. Les procédures du PIA 3 permettront de sélectionner des projets d'excellence, innovants et à fort potentiel de croissance qui feront l'objet d'une évaluation.

Pour les actions du PIA, les comités de pilotage institués par les conventions correspondantes, présidés par les ministres chefs de file (ou leurs représentants), remplissent le rôle du comité de pilotage du GPI. Dans le cas où l'initiative intègre parmi d'autres une action du PIA, le comité de pilotage de l'initiative peut faire des propositions au comité de pilotage institué par la convention du PIA.

La contribution du PIA au GPI pour 2019 figure dans le tableau ci-dessous :

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

2. 645,5 millions d'euros concernent plus particulièrement l'enseignement supérieur et la recherche

S'il est délicat de distinguer quelles dépenses sont effectivement affectées à la recherche et à l'innovation, on peut relever que les programmes 421 et 422, qui concernent l'enseignement supérieur et la recherche, s'élèveront en totalité à 3,875 milliards d'euros, dont 645,5 millions d'euros seront décaissés en 2019.

Sur le programme 421, on notera notamment la montée en charge des actions relatives aux programmes prioritaires de recherche10(*) et au soutien aux grandes universités de recherche (qui passent de 20 à 35 millions d'euros de CP) et les premiers CP ouverts au sein de l'action relative aux équipements structurants de recherche (40 millions d'euros, qui financeront un premier appel à projets en vue d'accorder un soutien aux infrastructures de recherche prioritaires). Les actions relatives à la constitution d'écoles universitaires de recherche et à la création expérimentale de sociétés universitaires et scientifiques voient leurs CP reconduits (respectivement 20 et 50 millions d'euros).

Sur le programme 422 - de loin le moins lisible -, qui poursuit les actions relatives à la valorisation de la recherche des précédents PIA - et notamment les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), des instituts de recherche technologique (IRT) ou des instituts pour la transition énergétique (ITE) -, on notera :

- la montée en puissance de l'action relative aux démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition, qui passent de 70 à 330 millions d'euros, notamment en vue de financer la construction du réacteur Jules Horowitz (+170 millions d'euros) - déjà soutenue par le PIA 1 - , d'octroyer 60 millions d'euros supplémentaires au volet territoires, et 30 millions d'euros supplémentaires au volet démonstrateurs en matière de développement durable ;

- l'augmentation de 42 millions d'euros de l'action relative à l'accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants (qui passent à 78 millions d'euros), qui finance les SATT et des projets de recherche ;

- et la hausse de 50 % des crédits de l'action relative aux nouveaux écosystèmes d'innovation (qui passent à 15 millions d`euros) en vue de financer les SATT et IHU.

Le fonds national post-maturation « French Tech Seed » opéré par Bpifrance ayant été doté de 100 millions d'euros l'année dernière sur les 400 millions prévus à terme, aucun CP ne lui sont affectés. Le financement de l'action n°1, qui vise à soutenir des programmes d'accompagnement et d'accélération pour les start-ups à forte intensité technologique (« deep tech ») et les initiatives visant à développer l'attractivité de l'entrepreneuriat pour les chercheurs et les doctorants, stagne à 10 millions d'euros.

Le programme 423 comporte également des actions en matière de recherche et d'innovation, qui prolongent des dispositifs déjà existants. Ainsi, l'action n° 1 (« soutien à l'innovation collaborative »), qui prolonge l'action « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité » (PSPC) des PIA 1 et 211(*), vise à soutenir des projets de R&D collaborative, et notamment des pôles de compétitivité. Ses CP augmentent de 24 millions d'euros, pour atteindre 84 millions d'euros. Cette hausse est destinée à contrebalancer l'extinction du FUI (voir programme 192).

L'action n° 5 prolonge les dispositifs de « concours d'innovation » déjà mis en oeuvre dans le cadre des précédents PIA, avec pour objectif de sélectionner, chaque année, 150 entreprises à très fort potentiel de croissance réparties sur un petit nombre de thèmes stratégiques. Elle est dotée de 55 millions d'euros de crédits de paiement  en 2019, soit une hausse de 5 millions d'euros.

D'autres actions visent le financement de l'innovation provenant des entreprises à travers la mise en place de fonds déjà dotés en 2018 (actions n° 6, 8 et 9).

La mission sur les aides à l'innovation12(*) recommande la mise en oeuvre d'un PIA 4 à compter de 2021 afin de conférer aux politiques d'innovation une certaine stabilité, considérant que « le soutien financier direct à l'innovation repose en grande partie sur un régime de lancement, tous les 3 à 4 ans, d'un nouveau PIA ».

Si tel devait être le cas, il conviendrait alors de s'interroger sur la question de savoir s'il ne faudrait pas intégrer une fois pour toutes ces dépenses au sein de la MIRES et de la mission « Économie ».

France Brevets : suivi de l'avis budgétaire de 2018

L'avis budgétaire relatif à l'exercice 2018 avait été l'occasion d'examiner l'activité de France Brevets. Le constat effectué était le suivant : une utilité de l'outil, mais un sous-emploi regrettable.

* Le plan à moyen terme adopté l'année dernière semble en bonne voie.

D'une part, une dizaine de sociétés sont accompagnées dans le cadre du nouveau programme de Fabrique à brevets cette année. Néanmoins, il semble que la perspective de fournir une prestation de conseil aux entreprises en dehors de ce cadre ait été revue à la baisse. Il s'agit désormais d' « industrialiser » les services proposés par l'organisme dans le cadre de la Fabrique à brevets ;

D'autre part, les coûts - notamment des litiges - ont drastiquement diminué et les revenus nets continuent d'augmenter.

* Plusieurs perspectives de progrès sont néanmoins identifiées.

A ce stade, l'enveloppe supplémentaire de 100 millions d'euros octroyée dans le cadre du PIA 2 n'est pas mobilisée. Votre rapporteur considère toujours que, si un besoin venait à être démontré, et quand bien même celui-ci serait risqué, celle-ci devrait être utilisée. En particulier, il semble qu'émerge un besoin de soutien aux starts-ups se lançant aux États-Unis pour se défendre face aux contentieux agressifs destinés à les évincer du marché. Il conviendrait donc d'examiner rapidement l'ampleur des risques et de déterminer les moyens qui pourraient y être affectés pour y répondre.

Le rapprochement avec Bpifrance n'a malheureusement pas encore eu lieu. Or, Bpifrance pourrait avoir un rôle important à jouer dans l'industrialisation de la Fabrique à brevets. A minima, il semble qu'un siège au conseil d'administration pourrait lui être confié.

Enfin, le rapprochement avec l'écosystème de la recherche publique reste perfectible.


* 7 Programmes n° 325, 326, 327, 328 et 329.

* 8 Programmes n° 409 et 410.

* 9 Le secrétaire général à l'investissement Guillaume Boudy a été nommé le 3 janvier 2018.

* 10 Confiée à l'ANR pour financer certaines priorités, telles que l'initiative « Make Our Planet Great Again », le plan pour l'intelligence artificielle et le 3ème plan national « Maladies rares » (2018-2022).

* 11 La décision n°2017-PSPC-06 du Premier ministre en date du 2 mars 2017 a affecté les crédits de l'action à l'action « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité » (PSPC) des PIA 1 et 2, qui poursuit les mêmes objectifs et qui est encadrée par la convention du 13 octobre 2010 modifiée entre l'État et l'EPIC Bpifrance.

* 12 Rapport remis cette année par Jacques Lewiner, Ronan Stephan, Stéphane Distinguin et Julien Dubertret.