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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires : Politique de la ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires : Politique de la ville ( avis - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

TOME VII

COHÉSION DES TERRITOIRES (POLITIQUE DE LA VILLE)

Par Mme Annie GUILLEMOT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Dans son rapport « Vivre ensemble, vivre en grand - Pour une réconciliation nationale » remis au Premier ministre le 26 avril 2018, M. Jean-Louis Borloo a dressé un état des lieux sans concession de la situation des quartiers. « La situation est facile à résumer [écrit-il] : près de 6 millions d'habitants vivent dans une forme de relégation voire parfois, d'amnésie de la Nation réveillée de temps à autres par quelques faits divers ; un effort public en berne ; des maires de banlieues qui se battent en première ligne, qui craquent parfois et jettent l'éponge, des agents publics et des bénévoles épuisés. Les causes sont connues : des grands ensembles impossibles construits sous l'influence de la charte d'Athènes, enfermés sur eux-mêmes et enclavés, ne bénéficiant pas toujours des fonctions d'une ville, parfois même hors ville, mais toujours de véritables cicatrices urbaines. Construits rapidement, tous sur le même modèle, pour résorber la crise du logement, ils ont en outre accueilli une immigration de travail transformée en immigration familiale, sans que les moyens d'accueil et d'intégration n'aient été au rendez-vous. Dans le même temps, les usines en proximité qui avaient justifié leur venue fermaient ; la pauvreté concentrée ; le chômage de masse ; des familles parfois monoparentales ; une jeunesse déracinée qui peine à faire sa place (500 000 jeunes soit plus de 50 % des jeunes des quartiers). »

Considérant que l'heure n'était plus aux rapports d'expert, mais à l'action, M. Borloo a préconisé 19 axes d'actions à mettre en oeuvre. Si les propositions du rapport n'ont pas été exploitées à leur juste valeur, le rapport a néanmoins eu le mérite de remettre en avant l'importance de la politique de la ville.

Le Gouvernement a élaboré sa feuille de route, présentée le 18 juillet 2018, qui comprend 40 actions en matière de mixité sociale, de renouvellement urbain, de formation et d'insertion professionnelle, de sécurité ou encore d'éducation.

Sur le plan budgétaire, les crédits dédiés au programme 147 « Politique de la ville » augmentent pour 2019 de 57 % en autorisations d'engagement et de 19,7 % en crédits de paiement.

Évolution des crédits du programme 147 « Politique de la ville »

Actions

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville

333 927 245

419 398 245

25,6 %

333 927 245

419 398 245

25,6 %

Revitalisation économique et emploi

50 330 000

44 250 000

-12,08 %

50 330 000

44 250 000

-12,08 %

Stratégie, ressources et évaluation

29 366 354

24 419 002

-16,85 %

29 366 354

24 419 002

-16,85 %

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie

15 000 000

185 000 000

1133,33 %

15 000 000

25 000 000

66,6 %

Total

428 623 599

673 067 247

57,03 %

428 623 599

513 067 247

19,7 %

             

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

Lors de la seconde délibération du présent projet de loi de finances, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement modifiant les crédits du programme afin de les porter à 668 935 082 euros en autorisations d'engagement et 508 935 082 euros en crédits de paiement.

Dans la suite du présent rapport, sauf mention spécifique, il sera cependant fait référence aux données figurant dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

À l'issue de ses auditions, votre rapporteure est arrivée aux observations suivantes.

S'agissant du programme 147, les crédits progressent fortement en raison de la hausse des crédits dédiés aux actions en direction des quartiers prioritaires mais aussi de l'augmentation des crédits de l'État destinés au financement du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU). Si votre rapporteure se félicite de ces augmentations, elle s'interroge néanmoins sur la consommation qui pourrait être faite de ces crédits, les dispositifs supposant bien souvent des cofinancements de la part des associations et/ou des collectivités territoriales. Or, dans le contexte actuel, il n'est pas certain que ces derniers puissent apporter leurs concours financiers, ou du moins apporter des financements à la hauteur de l'effort consenti par l'État.

S'agissant du NPNRU, après une année d'arrêt, le programme semble enfin démarrer. Votre rapporteure espère que l'impact de la réduction de loyer de solidarité et l'intégration de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) au sein de la future Agence nationale de la cohésion des territoires ne viendront pas de nouveau freiner le déploiement du programme.

Votre rapporteure a souhaité s'intéresser à l'emploi qui doit être une priorité pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les nouvelles mesures mises en oeuvre l'an dernier, réforme des contrats aidés et expérimentation des emplois francs notamment, n'ont pas produit les effets escomptés sur l'emploi dans les quartiers. Au contraire, le chômage des jeunes est reparti à la hausse. Pour votre rapporteure, l'augmentation du nombre d'adulte-relais ne pourra compenser la baisse du nombre de contrats aidés. Elle invite le Gouvernement à prendre la mesure du problème et à redresser la situation rapidement.

Lors d'une réunion tenue le mercredi 21 novembre, la Commission des affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2019. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 74 du projet de loi de finances rattaché à la mission « Cohésion des territoires ».

I. DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE QUI SUPPOSENT POUR ÊTRE CONSOMMÉS UNE AUGMENTATION DES COFINANCEMENTS DES ASSOCIATIONS ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DÉDIÉS AUX ACTIONS TERRITORIALISÉES ET AUX DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES

1. Une augmentation des crédits dédiés aux quartiers prioritaires dans le cadre des contrats de ville

Les crédits de l'action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » augmentent de 25,6% en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Ceux destinés aux quartiers prioritaires dans le cadre des contrats de ville rassemblés dans cette même action 1 sont en augmentation.

Évolution de la répartition des crédits de l'action (en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

PLF 20181

PLF 20191

Pilier cohésion sociale

121,8

122,97

102,9

125,86

173,4

Éducation (hors PRE)

21,7

21,37

17,3

22,3

47,8

Santé et accès aux soins

10,1

9,8

8,7

10,1

10

Parentalité et droits sociaux

5,8

6,3

6,1

5,8

7,2

Culture et expression artistique

16,9

18,2

16,4

14,9

14,8

Lien social, participation citoyenne (hors adultes-relais)

60,7

63,2

51

66,42

87,4

Dont Ville Vie Vacances

7,7

7,4

7,5

nc

nc

Accès aux droits et prévention des discriminations

6,6

4,1

3,4

6,34

6,2

Pilier emploi et développement économique

40,2

40,62

35,9

55,75

57,3

Développement économique, emploi et soutien entrepreneurial

36,4

37,3

33,1

51,75

54

Écoles de la 2ème chance

3,8

3,3

2,8

4

3,3

Pilier Cadre de vie et rénovation urbaine

8,5

8,5

8

10,04

10,3

Habitat et cadre de vie

nc

nc

nc

6,64

6,6

Transport et mobilité

nc

nc

nc

3,4

3,4

Tranquillité et sûreté publique2

nc

nc

nc

nc

0,3

Pilotage, ingénierie et évaluation des contrats de ville

8,39

7

17,9

10,1

14,2

Sous-total

178,8

195,7

225,4

201,75

255,2

1 Pour 2018 et 2019, cette ventilation est indicative puisque tous les crédits mis à disposition des préfectures sont fongibles.

2 Cette ligne est créée à l'occasion du PLF pour 2019.

Source : rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2015, 2016 et 2017, projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2018 et 2019.

L'augmentation des crédits bénéficie principalement aux actions du pilier « cohésion sociale ». 173,4 millions d'euros lui sont dédiés.

Répartition des crédits pour 2019
entre les différents piliers du contrat de ville

Source : Commission des affaires économiques.

Au sein de ce pilier « cohésion sociale », l'effort budgétaire porte sur les actions en matière d'éducation et en matière de lien social et de participation citoyenne (respectivement +114,3 % et + 31,6 % par rapport aux crédits indiqués dans le PLF pour 2018).

Les crédits dédiés à l'éducation permettront de soutenir des mesures de soutien scolaire ou des cordées de la réussite. 2 millions d'euros seront fléchés vers la mise en place d'une plateforme permettant de proposer 30 000 stages aux élèves de 3ème. Les crédits permettront également d'apporter une aide aux communes pour la création de postes d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM).

Les crédits dédiés au « lien social, participation citoyenne » sont destinés à financer le renforcement de la vie associative dans les quartiers. Ils permettront de financer le doublement des postes de coordonnateurs associatifs dans les quartiers prioritaires (1 520 postes FONJEP contre 760) et leur revalorisation tarifaire (7 000 euros/an contre 5 000 euros aujourd'hui).

Votre rapporteure craint qu'une partie de ces crédits ne soient pas consommés, faute pour les associations et/ou les collectivités territoriales d'être en capacité d'apporter les crédits complémentaires nécessaires.

15 millions d'euros supplémentaires seront en outre attribués aux associations nationales « les plus structurantes » afin qu'elles mobilisent celles implantées dans les quartiers. Plusieurs personnes entendues se sont interrogées sur ce fléchage et auraient préféré que ces crédits soient alloués directement à des associations de quartier.

Dans la perspective de l'évaluation des contrats de ville à mi-parcours, des crédits supplémentaires sont affectés au pilotage et à l'évaluation de ces contrats. Lors de son audition devant la commission des affaires économiques le 13 novembre dernier, M. Julien Denormandie, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, ministre chargé de la ville et du logement, a indiqué que les contrats de ville seraient prolongés jusqu'en 2022 afin d'éviter une révision à mi-parcours suivie rapidement de la conclusion de nouveaux contrats. Votre rapporteure regrette ce choix qui conduira de nouveau à déconnecter les contrats de ville des mandats municipaux, à rebours du choix opéré dans la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy.

2. Une augmentation des crédits relatifs aux dispositifs spécifiques

Les crédits relatifs aux dispositifs spécifiques - adultes-relais et programme de réussite éducative - sont fixés dans l'action 1 « actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ».

Évolution des crédits relatifs aux dispositifs spécifiques (en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

PLF 2018

PLF 2019

Programme de réussite éducative

67,54

66,03

60,7

70

80,2

Adultes-relais

64,26

42,7

60,7

64

84

Source : rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2015, 2016 et 2017, projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2018 et 2019.

a) Le programme de réussite éducative (PRE)

80,2 millions d'euros sont destinés à financer le programme de réussite éducative (PRE) pour 2019, soit une augmentation des crédits de 17,6 %. Il faut remonter à 2010 pour connaître un montant plus élevé (94,8 millions d'euros exécutés).

Votre rapporteure s'interroge sur le montant ainsi retenu au regard du montant des crédits exécutés en 2017 (60,7 millions d'euros). Elle rappelle que les années précédentes le Gouvernement avait justifié une baisse de ces mêmes crédits pour qu'ils correspondent au montant des crédits exécutés. Elle sera donc particulièrement attentive à leur consommation en 2019.

Évolution des crédits dédiés au programme de réussite éducative (en millions d'euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2012, pour 2013, pour 2014, pour 2015, pour 2016 et pour 2017, projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2012, pour 2013, pour 2014, pour 2015, pour 2016, pour 2017, pour 2018 et pour 2019.

Selon le Gouvernement, l'augmentation des crédits aura pour objet :

- de créer ou renforcer les actions déployées dans les établissements scolaires inscrits en réseau d'éducation prioritaire renforcé (REP +) ;

- d'étendre le dispositif aux établissements scolaires inscrits en REP+ non encore couverts ;

- de créer de nouveaux PRE dans les communes comportant un quartier prioritaire ;

- de poursuivre le taux d'individualisation pour atteindre 90 % en 2019 ;

- de financer un programme de réussite éducative renforcé dans « les cités éducatives ».

Proposé par le rapport Borloo, le dispositif des « cités éducatives » est issu d'une expérience menée à Grigny. Les « cités éducatives » ont pour objet de mobiliser l'ensemble des acteurs et des ressources éducatives. Dans ce cadre, chaque site établira son propre projet adapté au quartier et pourra bénéficier d'un accompagnement méthodologique et de moyens adaptés. L'expérimentation sera proposée à une soixante de territoires où la question éducative est primordiale en raison notamment de l'absence de mixité scolaire, de la présence de familles modestes ou de communes pauvres. Ces cités seront ensuite déployées à l'occasion de la révision des contrats de ville.

Si votre rapporteure ne nie pas que la question éducative soit un élément essentiel de la politique de la ville, elle demeure cependant interrogative sur l'apport de ce nouveau dispositif et sur son articulation avec les PRE.

L'an dernier, votre rapporteure n'avait pu prendre connaissance des données relatives au programme de réussite éducative, le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ayant décidé de modifier les paramètres de son enquête annuelle pour retenir l'année civile. Elle a pu cette année obtenir les données pour 2017. 540 programmes ont été mis en place concernant 83 496 bénéficiaires. Le taux de parcours individualisés continue d'augmenter et atteint 83 %. 76 % des quartiers prioritaires de la politique de la ville sont couverts.

Dans les quartiers de veille, les PRE ont été maintenus jusqu'en 2017 à charge pour les élus de trouver des financements. Selon le CGET, 38 PRE ont ainsi été poursuivis. Votre rapporteure ne peut apprécier si ce nombre est élevé ou non puisque comme elle l'avait noté avec Valérie Létard dans leur rapport d'évaluation de la loi Lamy1(*), il n'y a pas à ce jour de données précises sur le nombre de quartiers de veille active.

b) Le programme des adultes-relais

Les crédits dédiés au programme des adultes-relais atteignent 84 millions d'euros en 2019, soit une augmentation de 31,2 % par rapport à l'an dernier.

Le montant retenu pour 2019 est très élevé au regard du montant des crédits consommés en 2017 qui atteignaient 60,7 millions d'euros et alors même que sur les dix dernières années, le dispositif n'a jamais consommé plus de 83 millions d'euros et qu'il atteignait un montant compris entre 60 et 70 millions d'euros.

Votre rapporteure s'interroge d'autant plus sur cette augmentation que le Gouvernement a depuis 2012 diminué chaque année le montant des crédits dédiés à ce dispositif.

Évolution des crédits dédiés aux adultes-relais (en millions d'euros)

NB : En 2016, en réalité les versements ont été réduits de 20 millions d'euros pour tenir compte du fonds de roulement disponible de l'ASP. Le coût du dispositif s'élève en réalité à 60 millions d'euros.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2012, pour 2013, pour 2014, pour 2015, pour 2016 et pour 2017, projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2012, pour 2013, pour 2014, pour 2015, pour 2016, pour 2017, pour 2018 et pour 2019.

Selon le Gouvernement, cette augmentation servira à financer la création de 1 000 postes d'adultes-relais supplémentaires conformément à la feuille de route du Gouvernement du 18 juillet 2018. Ces postes permettront ainsi de renforcer la médiation sociale dans les quartiers.

Selon le CGET, les gestionnaires locaux du dispositif ont fait part de leurs difficultés de recrutement et de relation avec Pôle Emploi, le dispositif étant peu ou mal connu et les candidats proposés ne correspondant pas au profil attendu. Le taux de vacance structurelle touchant ces postes est d'ailleurs estimé à 17 %. Bien qu'un travail soit mené avec Pôle Emploi pour favoriser le déploiement des postes supplémentaires, votre rapporteure ne peut que s'interroger sur la capacité de l'État à pourvoir effectivement ces postes supplémentaires en 2019 et donc à consommer l'enveloppe prévue.


* 1 Rapport d'information n° 662 (2016-2017) du 19 juillet 2017 « Politique de la ville : une réforme bien engagée mais fragilisée par un manque de moyens ».