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Projet de loi de finances pour 2019 : Défense : Préparation et emploi des forces

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Défense : Préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

B. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME BÉNÉFICIE À L'EPM ET AUX OPEX

1. 195 millions d'euros supplémentaires pour financer les surcoûts liés aux opérations extérieures
a) La poursuite du resoclage budgétaire des surcoûts des OPEX

L'une des causes de l'augmentation des crédits du programme 178 réside dans le resoclage budgétaire encore partiel des surcoûts des OPEX débuté en 2008 pour 125 millions d'euros, et poursuivi en 2019 pour 195 millions d'euros, portant à 600 millions d'euros les crédits de l'action du P178 dédiée aux OPEX sur les 850 millions d'euros consacrés aux OPEX en 20198(*).

Sur l'imputation plus sincère des crédits dédiés aux OPEX sur le programme 178, que votre commission a d'ailleurs appelé de ses voeux, plusieurs questions se posent :

- le niveau de crédits prévu ne sera pas suffisant ce qui entraînera l'année prochaine encore des mises en réserve et un douloureux débat sur la fin d'exécution budgétaire,

- si votre commission a soutenu le principe de ce resoclage, c'était à due concurrence d'une augmentation du budget de la mission. Or, le budget du programme augmente mais le poids relatif des OPEX passera entre 2018 et 2019 de 5 à 7 % des crédits du programme 178. Les crédits dédiés aux OPEX augmenteront de 48 % contre 9 % pour l'ensemble du programme. Il conviendra donc d'être très attentif à l'augmentation des crédits OPEX qui doivent atteindre 1,1 milliard d'euros dès 2020 et à ses répercussions sur l'équilibre du programme,

- face à cette situation, votre commission se félicite d'avoir veillé à modifier l'article 4 de la LPM pour prévoir que les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale, non couverts, feront, pour la période de programmation 2019-2025, l'objet d'un financement interministériel, la participation de la mission « Défense » à ce financement interministériel ne pouvant excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État. De même, votre commission a modifié la LPM pour prévoir que les dépenses supplémentaires de MCO, liées à la surusure des équipements, dues à la suractivité et la surintensité de leur exploitation en OPEX, sont comptabilisées dans le surcoût des OPEX couvert par la solidarité interministérielle,

- ceci n'épuise pas le sujet puisque le contenu des surcoûts liés aux OPEX reste objet de débat. À titre d'exemple, les moindres recettes du SSA, liées à la projection sur les théâtres des équipes médicales qui ne peuvent alors travailler au sein des hôpitaux d'instruction des armées (HIA)9(*). Le coût que représentent les OPEX pour les crédits du programme 178 est donc encore sous-évalué à ce jour.

Le tableau suivant présente les effectifs et crédits de chaque OPEX, ainsi qu'une synthèse des dépenses des forces françaises hors de métropole pour les années 2013 à 2016.

     

2014

2015

2016

2017

 

PAYS/ZONE

OPEX

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Effectifs

Coût

Opérations

extérieures

(OPEX)

RCI / Golfe de Guinée

CORYMBE LICORNE10(*)

750

63,9

259

19,3

204

16,9

150

10,5

Bande sahélo-saharienne

EUTM MALI

84

7,1

24

1,8

13

2,5

11

3,2

EPERVIER + SERVAL / BARKHANE

3 608

521,1

3 791

572,6

4 171

594,1

4 666

689,9

RCA

ESN RCA / SANGARIS11(*)

2 246

223,9

1 371

149,3

601

83,1

190

31,7

EUTM RCA12(*)

EUFOR / EUMAM

170

16,3

72

5,5

54

3,8

54

5,4

Guinée

TAMARIN

 

9,6

73

15,3

 

0,1

   

Océan Indien

ATALANTE13(*)

194

15,7

77

4,1

48

3,6

7

1,4

Afghanistan

HERACLES

PAMIR EPIDOTE

632

151,6

180

53,6

137

26,9

259

24,2

Liban

DAMAN

875

58,3

855

53,6

841

49,1

728

47,0

Levant

CHAMMAL

185

11,6

1 350

219,7

1 987

375,8

1 393

462,9

AUTRES OPERATIONS14(*)

290

39

108

21,7

151

15,9

219

53,3

TOTAL OPEX

9 034

1 118,1

8 160

1 116,5

8 207

1 171,8

7 677

1 329,6

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire de la commission

b) La disparition du programme 178 des surcoûts liés aux opérations intérieures

La loi actualisant la LPM 2014-2019 prévoyait que les surcoûts nets liés aux missions intérieures « peuvent faire l'objet d'un financement interministériel », possibilité mise en oeuvre pour Sentinelle depuis 2015. Le programme 178 comprenait jusqu'en 2018 une action 7 intitulée « Surcoûts liés aux opérations intérieures ». Le projet annuel de performance pour 2018 indiquait que « cette action n'a pas de contenu physique puisque les effectifs et les équipements employés concourant à d'autres objets objectifs du programme, sont identifiés au sein des actions des composantes des armées et des organismes interarmées ». Traditionnellement, aucun crédit n'était donc inscrit au titre de cette action au programme 178.

La présentation budgétaire pour 2019 supprime l'action du programme 178 dédiée aux surcoûts des OPINT, alors même que le gouvernement a annoncé lors de la présentation du budget un financement à hauteur de 100 millions d'euros des OPINT, qui n'avaient été budgétées qu'à hauteur de 41 millions d'euros en LFI 2018.

Ces 100 millions paraissent insuffisants. En effet, en 2015, le surcoût des opérations intérieures s'est élevé à 185,6 millions d'euros dont 176,1 au titre de Sentinelle15(*). Depuis, la tendance est à l'inflation de ces dépenses :

- en 2016, les surcoûts s'élèvent à 191,5 millions d'euros, dont 182 pour Sentinelle16(*), soit 106 millions d'euros en titre 2 et 76 millions hors titre 2,

- en 2017, le surcoût résultant de Sentinelle est initialement évalué à hauteur de 161,9 millions d'euros à l'occasion du second suivi de gestion s'est finalement établi à 198 millions d'euros17(*), dont 117 millions en titre 2 et 81 millions hors titre 2. Le surcoût total des MISSINT en 2017 s'élève à 213,07  M€ en 2017. Cette année est marquée par la stabilisation du format de l'opération Sentinelle à 7000 hommes conformément au contrat protection, et par l'engagement exceptionnel des armées aux Antilles après l'ouragan IRMA.

Les missions réalisées par les militaires en OPINT font l'objet de nombreux débats :

- tant sur leur montant, qui croît sans discontinuer depuis maintenant plusieurs années,

- que sur leur imputation budgétaire. Les actions mises en oeuvre relèvent au moins en grande partie de la sécurité intérieure et leur prise en charge par le budget de l'intérieur est régulièrement évoquée,

- que sur leur réforme. La mission Sentinelle a été redéfinie pour plus d'efficacité et de souplesse en juillet 2017. Dans la mesure où les observations concordantes semblent indiquer une diminution de la menace, il serait sans doute judicieux d'ajuster de nouveau le dispositif afin de maintenir la visibilité des militaires tout en renforçant leur efficacité par la simplification de leur gestion, par un chef de corps sur Paris.

2. 4,2 milliards d'euros dédiés à l'EPM
a) Les objectifs du PLF 2019 en termes d'EPM : 375 millions d'euros supplémentaires

La LPM pour la période 2014-2019 prenait acte de la nécessité de faire de l'activité opérationnelle un objectif prioritaire, d'une part, et de produire un effort financier important au service d'une préparation opérationnelle renouvelée, d'autre part. La LPM, avant actualisation, prévoyait ainsi que les crédits alloués à l'EPM devaient progresser en moyenne de 4,3 % par an en valeur pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période. L'actualisation en 2015 de la LPM18(*) a ouvert, pour la période 2016-2019, 500 millions d'euros supplémentaires destinés à l'EPM pour permettre la régénération de matériels. Aux termes de la période de programmation, les crédits consacrés à l'EPM devaient s'établir à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période 2014-2019.

La LPM 2019-2025 consacre un effort supplémentaire à l'EPM. Un effort financier d'un milliard d'euros supplémentaire par an, sur la durée de la programmation, est annoncé. Les crédits consacrés à l'EPM devraient s'établir à 4,4 milliards d'euros. Le PLF 2019 prévoit ainsi 375 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement et une hausse de 69,9 % des autorisations de programme atteignant 14,9 milliards d'euros (contre 8,8 milliards en 2018).

b) La tendance haussière des coûts de maintenance

L'absence d'informations précises dans le rapport annexé de la LPM incite vos rapporteurs pour avis à se poser des questions sur l'augmentation des crédits de maintenance : les crédits prévus sont-ils suffisants ? Tous les besoins sont-ils satisfaits ou une hiérarchisation des priorités a-t-elle été définie ? Comment les besoins en MCO pourront-ils, le cas échéant, prendre en compte les futures grandes opérations de soutien à l'exportation-SOUTEX ? Autant de sujets éludés dans le rapport annexé. De même, aucun objectif de maîtrise des coûts unitaires de MCO n'est affiché.

Il convient de rester particulièrement attentif à la progression des coûts unitaires du maintien en condition opérationnelle, mesurés par milieu par un indicateur du projet annuel de performance, qui augmentent dans tous les domaines : terrestre, naval et aéronautique.

Les coûts sont passés de 61 à 65 euros entre 2014 et 2018 pour le coût moyen de la fonction maintien en condition opérationnelle - MCO - terrestre par matériel et jour de préparation opérationnelle. La cible est fixée à 70 euros pour 2019. Le coût moyen de la fonction MCO aéronautique à l'heure de vol est passé de 11 149 euros en 2014 à 11 999 euros en 2014. La cible pour 2019 est de 12 676 euros. En revanche, le coût transitoire de la fonction MCO navale par jour de disponibilité de la flotte, qui était passé de 57 000 à 66 000 euros entre 2014 et 2018, est fixé en diminution à 64 000 € pour 2019.

Les coûts de MCO se situeraient à hauteur de 35 % à 50 % du coût global de possession d'un matériel, et seraient en augmentation, comme le montre l'évolution de l'indicateur ci-dessus exposée. Plusieurs facteurs essentiels expliquent cette évolution :

- la maintenance de matériels très âgés est très coûteuse,

- la maintenance des nouveaux matériels s'avère plus importante que prévue. Chaque génération de matériel se caractérise par des progrès technologiques19(*) qui accroissent les coûts de maintenance. Les équipements modernes nécessitent ainsi une main-d'oeuvre et des infrastructures spécifiques plus coûteuses que celles des équipements précédents, plus rustiques,. Le coût d'EPM à l'heure de vol du Rafale est estimé 3 fois supérieur à celui d'un avion de combat d'une génération antérieure, tel que le Super-étendard modernisé ou le Mirage 2000. Le même écart existe entre le coût d'entretien annuel d'un hélicoptère ancien et un hélicoptère moderne. L'efficacité des équipements modernes a un prix : l'augmentation structurelle du coût du MCO.

c) Les réformes des structures de maintenance

Face à la fois aux coûts et aux faibles niveaux de DTO, les armées réorganisent leurs structures de maintenance.

Le modèle de MCO de l'armée de terre est en pleine évolution, se réorientant vers l'EPM et le délestage d'activités du MCO terrestre vers le privé. Les hypothèques qui pesaient sur le financement de cette réforme, mises en évidence l'année dernière, ont été levées et les crédits nécessaires à l'externalisation des marchés d'entretien sont à un niveau suffisant, comme en témoigne l'augmentation des autorisations de programme.

De même, la mise en place d'une nouvelle Direction de la maintenance aéronautique (DMAé) tente de remédier aux mauvais taux de disponibilité des hélicoptères et d'autres aéronefs. Le niveau élevé des autorisations de programme vise à permettre l'externalisation des marchés d'entretien des équipements aéronautiques sous la houlette de la nouvelle Direction de la maintenance aéronautique (DMaé). Ces autorisations de programme pluriannuelles sont l'instrument fondant les contrats de performance passés avec les industriels sur la base de contrats verticalisés. Ceci signifie que pour un équipement, tous les multiples contrats d'entretien sont regroupés en un seul, confié à un seul industriel en charge de l'entretien, de la gestion des stocks de rechange et de la disponibilité de l'équipement concerné.

Ce changement d'orientation de l'organisation de la maintenance est un changement de paradigme qui appelle quelques remarques :

- il vise à transférer les charges de responsabilités de la performance, les charges de gestions de stocks et les délais de maintenance aux industriels. Il est donc possible que les prix des contrats verticalisés puissent parfois être un peu supérieurs à la somme des contrats d'entretien auxquels ils se substituent. Toutefois, il conviendra de veiller au fur et à mesure de leur mise en place et de leur renouvellement à la performance et à l'encadrement de l'évolution des coûts,

- il conviendra dans la mesure du possible d'évaluer et de comparer les réformes menées par la Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres-SIMMT et par la DMAé dans les domaines suivants : gestion des contrats verticalisés qui réduisent les possibilités de mise en concurrence ultérieure, maintien des relations contractuelles existantes et satisfaisantes, maintien des compétences en régie de l'État, etc.

Enfin, vos rapporteurs pour avis notent que la hausse des crédits de l'EPM, malgré l'effort consenti, ne se traduit pas par une augmentation de la disponibilité technique opérationnelle et son amélioration tardera probablement à venir.

La progression plutôt forte des crédits du programme 178 en 2018 reflète toutefois certaines tendances qui constituent autant de points d'inquiétude dans le cadre de l'exécution de la nouvelle loi de programmation militaire.

Pour mémoire, la revue stratégique de défense et de sécurité nationale consacrait une rubrique aux objectifs du programme 178. Ainsi, dans la partie dédiée à la stratégie de défense française, le 5e point, relatif aux armées adaptées aux défis stratégiques actuels et futurs, fait état des aptitudes militaires à renforcer. L'une des rubriques de ce 5e point est intitulée « soutenir et durer  » :

« La capacité à durer dépend du volume des forces, des équipements et des stocks, de l'organisation logistique et de la capacité à régénérer le capital humain comme matériel.

« Le recomplètement et le maintien à niveau des stocks de munitions sont engagés pour toutes les plateformes (artillerie, avions de combat, unités navales). (...)

« Les fonctions soutien commun, santé, énergie, flux logistiques (ravitaillement), le maintien en condition opérationnelle des équipements et des combattants, le recrutement et la formation concourent directement à la capacité des forces à conduire leur préparation opérationnelle et à opérer sur les théâtres extérieurs, ainsi que sur le territoire national, et ce dans la durée. Le maintien en condition opérationnelle des équipements, les capacités de transport stratégique et tactique dans les trois milieux et le soutien médical des forces en opérations (antenne chirurgicale déployée) doit faire l'objet d'un effort prioritaire. »


* 8 La différence correspond aux 250 millions d'euros de titre 2 inscrits sur le programme 212.

* 9 À titre d'exemple, pour l'année 2016, cette diminution de recettes a été évaluée à 2,3 millions d'euros.

* 10 CORYMBE + LICORNE + CALAO/ONUCI. Fermeture de l'opération LICORNE le 31 décembre 2014 et de l'opération CALAO en avril 2017. Fin de la participation de la France à l'ONUCI en mai 2017.

* 11 SANGARIS jusqu'au 31 octobre 2016, puis ESN RCA à compter du 1er novembre 2016 + MISCA jusqu'au 15 septembre 2014, puis MINUSCA à compter du 15 septembre 2014.

* 12 EUFOR RCA a pris fin le 15 mars 2015 et devient EUMAM RCA à compter du 16 mars 2015. Le 16 juillet 2016, cette opération est remplacée par EUTM RCA.

* 13 ATALANTA (opération de l'UE), y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

* 14 Inclut notamment : Kosovo/Trident et Bosnie/Astrée, ainsi que les moindres recettes SSA.

* 15 Alors que le plan Vigipirate mobilisait un millier d'hommes au 1er janvier 2015, les effectifs déployés dans le cadre de Sentinelle à compter du 15 janvier 2015 ont été supérieurs à 10 000 hommes. Après plus de sept semaines de déploiement, le volume de la force Sentinelle a été ramené à 7 000 hommes, en mesure d'être porté en sept jours à 10 000 hommes en cas de nécessité. Cette capacité de remontée en puissance rapide des effectifs a été mise en oeuvre lors des attentats du 13 novembre. Ce format Sentinelle de 10 000 hommes a été ensuite maintenu jusqu'à la fin de l'année.

* 16 Le dispositif Sentinelle a compté 7 000 militaires jusqu'en juin, ils ont été renforcés pour l'EUROFOOT à 10 000 hommes, niveau maintenu pendant l'été après l'attentat de Nice, avant de se stabiliser à 7 000 hommes à compter de septembre.

* 17 La hausse provient principalement de l'impact de la revalorisation de l'indemnité pour sujétion d'alerte exceptionnelle-AOPER et de l'augmentation des dépenses d'infrastructure pour améliorer les conditions d'hébergement et de stationnement de la force.

* 18 La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a augmenté de 3,8 milliards d'euros les crédits de la défense prévus entre 2016 et 2019. Les moyens supplémentaires ainsi ouverts sont destinés à financer entre 2016 et 2019 pour un montant d'un milliard d'euros, un double effort en matière d'équipement des forces, équitablement réparti entre les crédits destinés à l'EPM et ceux destinés aux opérations d'armement. Ils bénéficieront l'un et l'autre d'un abondement de 500 millions d'euros sur la période.

* 19 La part croissante de l'électronique, de l'informatique, ou encore de matériaux composites, explique l'envol du coût de possession de ces équipements.