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Projet de loi de finances pour 2019 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Les crédits consacrés par l'État à l'enseignement supérieur sont principalement retracés dans deux programmes de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) :

- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », doté dans le projet de loi de finances pour 2019 (PLF 2019) de 13,6 milliards d'euros de crédits de paiement, en augmentation de 166 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2018 (LFI 2018), soit + 1,2 % ;

- le programme 231 « Vie étudiante », doté dans le PLF 2019 de 2,7 milliards d'euros de crédits de paiement, en augmentation de 7 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI 2018, soit + 0,3 %.

Ces deux programmes représentent au total 16,3 milliards d'euros dans le PLF 2019, en augmentation de 173 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI 2018, soit + 1,1 %.

Au sein de la MIRES, d'autres programmes comportent des actions consacrées en tout ou en partie à l'enseignement supérieur. C'est le cas :

- du programme 192 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » dont l'action 01 « Organismes de formation supérieure et de recherche »3(*) est dotée de 323,3 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (+ 1,7 % par rapport aux crédits votés en LFI 2018) ;

- du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » dont l'action 01 « Enseignement supérieur »4(*) est dotée de 315,7 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (+ 1,8 % par rapport aux crédits votés en LFI 2018).

Hors MIRES, des crédits pour l'enseignement supérieur sont également inscrits dans d'autres missions budgétaires. C'est le cas notamment :

- de la mission Enseignement scolaire (pour les STS5(*) et les classes préparatoires aux grandes écoles portées par les établissements d'enseignement secondaire, pour plus de 2,1 milliards d'euros chaque année) ;

- de la mission Culture (pour les écoles d'art et d'architecture, pour plus de 700 millions d'euros chaque année).

La mission « Investissements d'avenir » comprend également des crédits dont sont bénéficiaires les établissements d'enseignement supérieur. Son programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » comporte plusieurs actions qui financent l'enseignement supérieur :

- l'action 01 « Nouveaux cursus à l'université », dotée de 12,5 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (comme en LFI 2018) ;

- l'action 04 « Soutien des grandes universités de recherche », dotée de 35 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (10 millions d'euros avaient été votés en LFI 2018) ;

- l'action 05 « Constitution d'écoles universitaires de recherche », dotée de 20 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (comme en LFI 2018) ;

- l'action 06 « Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques », dotée de 50 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (comme en LFI 2018) ;

- l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique », dotée de 20 millions d'euros de crédits de paiement au PLF 2019 (30 millions d'euros avaient été votés en LFI 2018).

*

Au total, on peut considérer que près de 20 milliards d'euros sont destinés en 2019 à l'enseignement supérieur au sein du budget général de l'État.

État récapitulatif du financement de l'enseignement supérieur
dans le budget général de l'État

(crédits de paiement en millions d'euros)

Mission, programme et action concernés

LFI 2018

PLF 2019

MIRES - Programme 150 - toutes actions

13 435,2

13 601

MIRES - Programme 231 - toutes actions

2 698,9

2 706

MIRES - Programme 192 - Action 01

317,9

323,3

MIRES - Programme 142 - Action 01

310,2

315,7

Mission Enseignement scolaire - Programme 141 - Action 05

2 124,3

2 139,5

Mission Culture - Programme 224 - Action 01

704,9

705,9

Mission Investissements d'avenir - Programme 421 - Action 01

12,5

12,5

Mission Investissements d'avenir - Programme 421 - Action 04

10

35

Mission Investissements d'avenir - Programme 421 - Action 05

20

20

Mission Investissements d'avenir - Programme 421 - Action 06

50

50

Mission Investissements d'avenir - Programme 421 - Action 07

30

20

TOTAL

19 713,9

19 928,9

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, d'après les documents budgétaires

*

Les crédits prévus aux programmes 150 et 231 dans le PLF 2019 s'élèvent à 16,3 milliards d'euros, en hausse de 1,1 % par rapport aux crédits votés en LFI 2018. Cette augmentation est inférieure à la hausse du budget général de l'État (+ 1,9 %) et même au taux d'inflation prévisionnel pour 2019 (+ 1,7 %6(*)).

I. FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : L'AN II DU PLAN ÉTUDIANTS

Les crédits prévus au programme 150 dans le PLF 2019 s'élèvent à 13,6 milliards d'euros, en hausse de 1,2 % par rapport aux crédits votés en 2018. Cela correspond à 166 millions d'euros de crédits supplémentaires, auxquels s'ajouteront 40 millions d'euros libérés par un moindre gel des crédits. Au total, ce sont donc 206 millions d'euros de crédits supplémentaires dont pourront bénéficier les établissements d'enseignement supérieur en 2019 par rapport à 2018.

Cette hausse doit tout d'abord être mise en regard de l'augmentation des effectifs étudiants qui est de + 2,68 % en cette rentrée universitaire et qui sera a minima7(*) de + 2,26 % à la rentrée prochaine.

Mais avant même de pouvoir financer l'évolution démographique, ces 206 millions d'euros seront largement préemptés par les dépenses contraintes des établissements :

- 50 millions d'euros pour le GVT8(*)-État ;

- 50 millions d'euros pour la compensation de la hausse de la CSG9(*) ;

- 30 millions d'euros pour le coût de mise en oeuvre du PPCR10(*).

Il est regrettable que de telles charges pour les établissements, qui découlent de décisions prises par l'État, ne soient pas explicitement et intégralement compensées et prises en compte dans la dotation de base des établissements. L'an dernier, votre commission de la culture avait salué la décision du nouveau Gouvernement de compenser intégralement le GVT et avait appelé le Gouvernement à poursuivre cette politique de compensation tout au long du quinquennat. Hélas, cette politique n'a pas été poursuivie.

Ne resteraient donc que 76 millions d'euros véritablement disponibles pour financer des actions d'amélioration pédagogique liées au Plan Étudiants, et non pas 123 millions d'euros comme l'annonce le Gouvernement. Sur ces 76 millions d'euros, 50 millions d'euros correspondent peu ou prou à l'extension en année pleine de mesures déjà engagées par les établissements en 2018. Ne seront donc, in fine et stricto sensu11(*), disponibles pour financer des actions véritablement nouvelles que 26 millions d'euros environ.

A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE PARTICULIER EN DIRECTION DE LA LICENCE

Le projet de loi de finances comporte le deuxième train d'engagements budgétaires issu de l'application du Plan Étudiants annoncé par le Gouvernement en septembre 2017 et qui vise prioritairement à réduire l'échec en licence.

Votre commission de la culture avait en effet dénoncé le « scandale de l'échec en licence » il y a plusieurs années12(*) : moins de 30 % des étudiants du premier cycle obtiennent leur licence en trois ans.

Taux d'obtention de la licence en 3 et 4 ans13(*)

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les documents budgétaires

Taux cumulés d'obtention de la licence en 3 et 4 ans14(*)

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les documents budgétaires

Elle avait donc accueilli favorablement le Plan Étudiants de l'automne 2017. Le Sénat a ensuite adopté le projet de loi « Orientation et réussite des étudiants »15(*) en y apportant, à l'initiative de votre commission de la culture, sa contribution, en particulier sur les garanties apportées en matière d'autonomie des universités ainsi que sur une meilleure prise en compte de l'insertion professionnelle des futurs diplômés de l'enseignement supérieur.

Le véritable étalon de la réussite du Plan Étudiants sera l'amélioration du taux de réussite des entrants dans le premier cycle de l'enseignement supérieur. Il conviendra de suivre l'évolution des taux d'obtention de la licence en trois et quatre ans (dont la somme doit augmenter) mais également l'évolution de la part des sortants du supérieur sans diplôme (qui doit se réduire) ainsi que les taux d'obtention des BTS16(*) et des DUT17(*) en deux ans (qui ne doivent pas se dégrader).

Part des sortants du supérieur sans diplôme18(*)

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les documents budgétaires

1. La traduction budgétaire du Plan Étudiants dans la MIRES

En 2018, 35 millions d'euros avaient été débloqués pour la première année de financement du Plan Étudiants. En 2019, c'est un financement de 123 millions d'euros qui a été annoncé par le Gouvernement, mais qui ne tient pas compte de la réalité des dépenses contraintes. Il s'agit plus ici d'un effet d'annonce que de crédits véritablement et intégralement disponibles pour le financement du Plan Étudiants.

Le déblocage des crédits budgétaires prévus au Plan Étudiants

(en millions d'euros)

 

Répartition initialement prévue

Budgété en PLF

2018

20

35

2019

69

123

2020

124

-

2021

141

-

2022

146

-

Total

500

-

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les documents budgétaires

Cet effort budgétaire est sensible sur l'action 01 consacrée aux formations de niveau licence. Ses crédits augmentent de 3 % cette année, soit une augmentation de 5 % sur les deux premières années du quinquennat. Au total, 3,3 milliards d'euros sont prévus sur l'action 01 du programme 150, qui concerne le niveau licence et ses 1 130 000 étudiants inscrits en 2017-2018, soit environ 2 900 euros19(*) par étudiant.

Sur l'action 02 du programme 150, qui concerne le niveau master et ses 732 900 étudiants, 2,5 milliards d'euros sont inscrits, soit environ 3 500 euros par étudiant. Les évolutions démographiques, mais aussi, il faut le souhaiter, une meilleure réussite des étudiants en premier cycle, devront amener rapidement à une réflexion sur le dimensionnement de l'offre de formation de deuxième cycle.

Enfin, sur l'action 03 du programme 150, qui concerne le niveau doctorat et ses 73 500 doctorants, 375 millions d'euros sont inscrits, ce qui représente environ 5 000 euros par étudiant.

Les 123 millions d'euros annoncés par le Gouvernement pour financer le Plan Étudiants en 2019 (et dont on a vu plus haut qu'une grande partie servira sans doute à financer des dépenses contraintes des établissements) devraient permettre, selon les mots de la ministre20(*), de « poursuivre le financement de nouvelles places dans l'enseignement supérieur, d'accentuer l'effort de recrutement d'enseignants-chercheurs et de personnels pour les accueillir et les accompagner et d'intensifier la reconnaissance de l'engagement pédagogique dans le supérieur ».

a) Des places supplémentaires dans l'enseignement supérieur public

S'agissant de la création de nouvelles places dans le cursus licence, l'effort entrepris par la ministre a été important : 21 000 nouvelles places ont été annoncées au printemps 2018 (17 000 à l'université et 4 000 en BTS), auxquelles se sont ajoutées 10 000 places supplémentaires annoncées au cours de l'été. En 2018, une dotation de 7 millions d'euros avait été attribuée aux établissements qui s'étaient engagés à ouvrir des places supplémentaires dans les filières en tension. Cette enveloppe sera portée à 21 millions d'euros en 2019, sous l'effet de l'extension en année pleine.

Votre rapporteur pour avis salue la création de ces quelques 30 000 places dans l'enseignement supérieur public, qui permet en partie de faire face à l'arrivée de 30 à 40 000 étudiants supplémentaires chaque année21(*).

En revanche, quelle peut être la pérennité des filières dans lesquelles sont constatées des places vacantes22(*) ? Un travail régulier du ministère devrait permettre de supprimer les places qui ne trouvent pas preneurs et surtout celles qui n'insèrent plus suffisamment leurs diplômés.

En effet, les capacités annoncées dans les formations doivent être des capacités réelles, ce qui impose de mener un travail fin formation par formation pour afficher dans Parcoursup le nombre réel et sincère de places disponibles.

b) Des créations d'emplois dans l'enseignement supérieur public ?

Les nouveaux emplois, notamment d'enseignants-chercheurs, dépendent des décisions des universités. En effet, depuis leur passage aux « responsabilités et compétences élargies » (RCE) prévu par la « loi LRU » de 200723(*), ce sont elles qui prennent les décisions d'embauche sur leur budget de masse salariale.

La ministre annonce que « les financements alloués en 2018 et 2019 pour la création de places supplémentaires représentent, à eux seuls, 800 nouveaux emplois »24(*) mais in fine, ce sont les universités qui prendront les décisions de recrutement et ces postes « annoncés » par la ministre sont largement virtuels.

À cet égard, l'impact réel du plan de création de 1 000 emplois par an conduit sous le précédent quinquennat est resté faible : alors que 5 000 autorisations d'emplois avaient été notifiées aux opérateurs, la croissance constatée nette des effectifs a été de seulement 977 emplois équivalent temps plein (ETP) sur la période !

Le fort décalage que l'on constate désormais entre les plafonds d'emplois et les emplois effectivement créés dans les établissements explique qu'il n'y ait eu nul besoin cette année de relever les plafonds d'emplois dans les établissements, malgré la mise en oeuvre du Plan Étudiants qui potentiellement, aurait pu aboutir à la création de 350 emplois en 2018, voire 800 emplois sur 2018 et 2019.

c) Un chiffrage encore incertain pour la reconnaissance de l'engagement pédagogique

La ministre a lancé, fin mars 2018, une réflexion sur la reconnaissance de l'activité de formation des personnels de l'enseignement supérieur. C'est un chantier connexe au Plan Étudiants car la rénovation des parcours de formation et leur adaptation aux profils des candidats suppose un engagement pédagogique fort de tous les personnels.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la première année de Parcoursup une enveloppe de 7,7 millions d'euros a été débloquée pour les établissements en raison de :

- 5,7 millions d'euros pour rémunérer le temps passé à l'examen des dossiers, ainsi que pour les nouveaux directeurs d'études et l'accompagnement pédagogique,

- et 2 millions d'euros au titre de la reconnaissance de l'investissement pédagogique.

Il est prévu de poursuivre, accentuer et pérenniser cet effort. Une concertation (sous la forme de groupes de travail) a été engagée à la rentrée 2018 avec les organisations syndicales et les représentants des établissements pour travailler à la pérennisation des dispositifs.

Les premières pistes annoncées par la ministre sont les suivantes :

- le doublement, au titre de projets de formation, des congés pour recherche ou conversions thématiques (CRCT) qui permettent aux enseignants chercheurs de se consacrer à la recherche pour une période de six ou douze mois25(*) ;

- la création d'une prime pédagogique, dont on ne connaît pas encore les contours et qui est, d'ores et déjà, largement décriée par certains syndicats.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'absence d'accompagnement financier de la réforme annoncé des études de santé, et notamment de la PACES26(*), dont les premiers effets se feront sentir dans les universités dès la rentrée de septembre prochain.

2. Les crédits du Plan Étudiants portés par le PIA 3

Aux crédits portés par la MIRES, s'ajoutent des crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA) 3 conformément à l'annonce du Plan Étudiants l'an dernier qui prévoyait près d'un milliard d'euros de financements supplémentaires : 450 millions d'euros sur les MIRES successives et 500 millions d'euros au titre du PIA 3.

Deux actions du PIA 3 accompagnent tout particulièrement la réforme du premier cycle, l'action 01 « Nouveaux cursus à l'université » et l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique ».

L'action « Nouveaux cursus à l'université » a connu deux appels à projets :

- un premier, lancé en février 2017, a débouché, en octobre 2017, sur la sélection de 17 projets financés à hauteur de 150 millions d'euros ;

- un second, lancé en décembre 2017, a permis de sélectionner 19 projets qui seront soutenus pendant dix ans pour un montant total de 175,9 millions d'euros.

Ce sont donc, au total, 36 projets qui ont été sélectionnés pour un montant de 325,9 millions d'euros. Le décaissement annuel des dotations décennales est plafonné à 10 % du montant affecté.

Des crédits inscrits à l'action 04 « Soutien des grandes universités de recherche » ont également été apportés aux projets portés par les IDEX/I-SITE de « Nouveaux cursus à l'université », à hauteur de 75,9 millions d'euros en 2017 et 2018.

L'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » (dotée de 250 millions d'euros) comporte notamment deux volets intéressant l'accès au premier cycle :

- un volet doté de 70 millions d'euros et relatif à des dispositifs territoriaux pour l'orientation vers les études supérieures ; l'appel à projets de la première vague est en cours ;

- un volet doté de 10 millions d'euros et relatif à des solutions numériques pour l'orientation vers les études supérieures.

Pour importants qu'ils soient, ces crédits ne sont pas pérennes, car limités à dix ans, et ne bénéficient qu'à un nombre limité d'établissements dont les projets ont été sélectionnés. Ils ne constituent donc qu'un élément partiel de réponse à l'amélioration des taux de réussite dans le premier cycle qui concerne l'ensemble des étudiants accueillis sur l'ensemble du territoire.


* 3 Il s'agit du Groupes Mines-Télécom, de l'École nationale supérieure de création industrielle (ENSCI-Les Ateliers), du Groupe des écoles nationales d'économie et de statistiques (au sein duquel on trouve notamment l'ENSAE ParisTech) et de CentraleSupélec.

* 4 Il s'agit de douze établissements publics ainsi que d'établissements privés qui forment des ingénieurs, des vétérinaires et des paysagistes.

* 5 Sections de techniciens supérieurs.

* 6 Prévision Banque de France, septembre 2018.

* 7 Il est en effet souhaitable que les étudiants qui auront bénéficié des parcours « oui si » et des classes passerelles pré-BTS réussissent et viennent grossir les effectifs des étudiants accueillis l'an prochain sur des parcours de premier cycle.

* 8 Glissement vieillesse technicité. Pour la première fois, celui-ci avait été intégralement compensé en 2018 à hauteur de 50 millions d'euros.

* 9 Contribution sociale généralisée. Une indemnité compensatrice de l'augmentation de la CSG a été créée au 1er janvier 2018.

* 10 Protocole parcours professionnels carrières et rémunérations, dont la mise en place avait été décalée d'un an l'an dernier.

* 11 Bien entendu, comme l'a indiqué la ministre lors de son audition par votre commission le 6 novembre 2018 (en annexe), des crédits redéployés (entre 10 et 20 millions d'euros selon la ministre) pourront s'ajouter à ces sommes en cours de gestion.

* 12 Avis n° 144 Tome V sur le projet de loi de finances pour 2017, Recherche et enseignement supérieur, fait par Jacques Grosperrin et Dominique Gillot, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, 2016-2017.

* 13 Pour les années 2012 à 2016, il s'agit de données constatées. En revanche, les autres données sont des données prévisionnelles.

* 14 Pour les années 2012 à 2016, il s'agit de données constatées. En revanche, les autres données sont des données prévisionnelles. Les données 2016 et suivantes des taux de réussite en 4 ans ne sont pas connues.

* 15 Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants.

* 16 Brevets de techniciens supérieurs.

* 17 Diplômes universitaires de technologie.

* 18 Pour les années 2012 à 2015, il s'agit de données constatées. En revanche, les autres données sont des données prévisionnelles.

* 19 Attention, il s'agit d'un coût très partiel, calculé hors dépenses relatives aux bibliothèques, à l'immobilier, au pilotage du programme et aux aides directes ou indirectes au titre de la vie étudiante. Au total, on considère que le coût moyen d'une année universitaire s'établit autour de 11 500 euros par étudiant.

* 20 Conférence de presse du 25 septembre 2018.

* 21 Tous les nouveaux étudiants ne se dirigent pas vers l'université, loin s'en faut. Une étude de 2017 de la DEPP montre qu' « en dehors des trois années 2013, 2014 et 2015, le rythme de croissance des inscriptions dans l'enseignement public a toujours été depuis 1998 inférieur à celui observé dans l'enseignement privé ». Entre 1998 et 2016, les inscriptions dans l'enseignement privé ont ainsi augmenté de 87,9 %, soit 222 000 étudiants supplémentaires, tandis qu'elles n'ont augmenté que de 13,9 % dans l'enseignement public, avec 261 000 étudiants de plus.

* 22 127 000 places étaient annoncées comme « vacantes » à l'issue de la période principale de Parcoursup.

* 23 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite loi LRU.

* 24 Conférence de presse du 25 septembre 2018.

* 25 D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le volume actuel de CRCT est de 910 semestres pour l'année universitaire 2017-2018. L'objectif est de doubler le nombre de congés pour arriver à un total de 1800 semestres, CRCT et congé pour ressourcement pédagogique (CRP) à part égale. Le coût d'un semestre de CRCT est évalué à environ 4 000 euros (compensation de la décharge de 96 heures de travaux dirigés à 42 euros l'heure). L'augmentation de crédits pour financer ces évolutions pourrait donc s'établir autour de 3,6 millions d'euros.

* 26 Première année commune aux études de santé.