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Projet de loi de finances pour 2019 : Environnement

B. LES MOYENS DES AGENCES DE L'EAU DANS LE CONTEXTE DU LANCEMENT DE LA DEUXIÈME PHASE DES ASSISES DE L'EAU

1. Les 11èmes programmes des agences de l'eau : un recentrage des aides dans un cadre budgétaire contraint

L'année 2019 sera la première année d'exécution des 11èmes programmes 2019-2024 des agences de l'eau, qui ont été adoptés dans chaque bassin en septembre-octobre de cette année, au terme d'un processus d'élaboration s'inscrivant dans un double contexte :

- un cadre budgétaire contraint à 12,63 milliards d'euros de recettes ;

- les conclusions de la première séquence des Assises de l'eau, qui se sont déroulées au printemps 2018 et les recommandations du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale des finances (IGF), qui ont remis en avril un rapport de mission sur l'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité.

Dans ce cadre, le ministre a défini des orientations pour les comités de bassin, fixant quatre priorités : le climat, la lutte contre l'érosion de la biodiversité, la prévention des impacts de l'environnement sur la santé et une politique de l'eau et de l'assainissement plus solidaire.

Les agences ont également été invitées à recentrer leurs interventions autour de deux points :

- les actions de connaissance, de planification, de gouvernance et de solidarité territoriale, notamment vis-à-vis des territoires ruraux, dans le cadre du « petit cycle de l'eau » ;

- la poursuite des interventions en faveur de la préservation de la biodiversité et des milieux marins (« grand cycle de l'eau »).

Les agences ont ainsi effectué un rééquilibrage des aides accordées. À titre d'exemple, les moyens de l'agence Seine-Normandie, interrogée par votre rapporteur pour avis, ont été concentrés sur les actions les plus efficaces, en priorité pour les masses d'eau en mauvais état et en privilégiant les investissements par rapport aux aides au fonctionnement ou à l'entretien. Les actions préventives (protection des captages par exemple) sont privilégiées par rapport aux actions curatives. En revanche, les dépenses sont réduites pour : les primes pour épuration, l'assainissement non-collectif, l'entretien des cours d'eau et l'arrêt des aides aux projets de stations d'épuration non conformes à la directive européenne eaux résiduaires urbaines.

Évolutions de la structure de financement des agences de l'eau (2018-2019)

La loi de finances pour 2018 a impacté la structure de financement des agences de l'eau :

- un accroissement des contributions des agences de l'eau au budget d'autres opérateurs : la contribution au budget de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) pour un montant total annuel de 260 millions d'euros (au lieu de 145 millions), dont 65 millions d'euros pour les parcs nationaux ; la nouvelle participation annuelle au budget de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) à hauteur de 37 millions d'euros ;

- un maintien du prélèvement au profit du budget général de l'État à hauteur de 200 millions d'euros (alors qu'il était de 175 millions d'euros en 2017) ; ce prélèvement est remplacé à partir de 2019 par une baisse du plafond de recettes des redevances encaissées par les agences (ou « plafond mordant ») au-delà duquel tout dépassement doit être reversé à l'État à 2,105 milliards d'euros (contre 2,3 milliards) ;

- une réduction des effectifs à hauteur de 200 emplois pour l'ensemble des agences sur les 5 prochaines années (48 en 2018).

Le projet de loi de finances pour 2019 comporte des évolutions :

- l'article 75 prévoit une nouvelle règle de répartition entre agences du montant total prélevé au titre des contributions à l'AFB et à l'ONCFS au nom de la solidarité interbassins ;

- l'article 76 fait évoluer le régime de redevance pour pollutions diffuses ;

- un schéma d'emplois qui s'établit à - 44 ETP pour 2019.

Votre rapporteur pour avis s'inquiète, cette année encore, des moyens des agences de l'eau et notamment de la baisse des effectifs, continue depuis 5 ans et qui représente un effort commun à l'ensemble des opérateurs mais dont l'ampleur trouve ses limites notamment dans un contexte d'extension des missions des agences de l'eau aux actions de préservation de la biodiversité et d'adaptation au changement climatique. Cette baisse risque ainsi d'affaiblir les implantations territoriales des agences.

Il convient de noter que l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la dématérialisation complète du paiement des redevances, à l'image de ce qui est pratiqué par les services fiscaux.

2. Les zones humides : pour une territorialisation des orientations nationales

Votre rapporteur pour avis s'est également montré attentif à la question des zones humides, auxquelles, en complément des actions des agences de l'eau, le programme 113 ne dédie qu'une enveloppe de 830 000 euros (AE) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019. Malgré la mise en oeuvre de plans nationaux, les objectifs de préservation de ces espaces n'ont pas été atteints et les zones humides continuent à disparaître. On estime que 67 % des milieux humides métropolitains ont disparu depuis le début du 20ème siècle, dont la moitié en 30 ans, sur la période 1960-1990.

Le 3ème plan national d'action en faveur des zones humides (2014-2018) fera bientôt l'objet d'un bilan et un quatrième plan national doit être élaboré. C'est pour cette raison que votre rapporteur pour avis a entendu le sénateur Jérôme Bignon, nommé parlementaire en mission par le Premier ministre avec la députée Frédérique Tuffnell sur la question des zones humides, avec pour objectifs de réaliser un diagnostic, de consulter les acteurs et de formuler des propositions pour une politique de restauration et de valorisation ambitieuse d'ici début 2019.

Il a attiré l'attention de votre rapporteur pour avis sur l'immense lacune des plans nationaux passés sur cette politique, qui ne sont jamais parvenu à faire travailler l'ensemble des acteurs de manière transversale, notamment avec les éleveurs et les agriculteurs. Selon lui, si les mesures édictées au plan national ne sont pas adaptées localement, les zones humides disparaissent. Une territorialisation des plans nationaux est nécessaire.

Il a également insisté sur la nécessité d'un travail préalable de cartographie des zones humides, qui à ce jour n'est pas fait de manière exhaustive, et qui permettrait d'identifier les moyens budgétaires à dégager. Ces moyens sont essentiellement des dépenses de fonctionnement et d'animation sur les territoires.