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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Outre-mer

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. FAVORISER LA RÉINSERTION DES DÉTENUS

Une peine de prison a certes pour objet de priver une personne de liberté, mais ce n'est pas son seul objectif. Il s'agit également de préparer le détenu à la sortie afin d'éviter qu'il ne retourne à la vie extérieure sans projet professionnel ni projet de vie, et retombe dans la délinquance.

1. Identifier les freins spécifiques à la réinsertion des détenus dans les outre-mer

Au cours de leur audition par votre rapporteur, les représentants de l'administration pénitentiaire ont montré qu'ils étaient conscients de l'existence de freins spécifiques aux projets de réinsertion des détenus dans les outre-mer.

La première difficulté a trait à la situation socio-économique de ces territoires : les perspectives d'emploi, de formation et de logement sont particulièrement réduites. La faiblesse du tissu économique pèse sur la possibilité pour l'administration pénitentiaire de développer les partenariats. En outre, le tissu associatif est modeste et peu structuré, ce qui a un impact tant sur l'isolement des détenus, comme on l'a vu, que sur la diversification des soutiens à la réinsertion lors de la sortie de détention.

Ces facteurs appellent un effort accru de la part des pouvoirs publics pour garantir aux détenus ultramarins les mêmes chances de réinsertion qu'à ceux de l'hexagone.

Un deuxième frein tient à la difficulté d'obtenir les expertises psychiatriques obligatoires nécessaires pour pouvoir prononcer certaines mesures de réinsertion. Cela est lié, comme votre rapporteur l'a souligné, à une offre de soins psychiatriques insuffisante dans les territoires ultramarins.

La question de l'éloignement du Centre national d'évaluation (CNE) est également fréquemment posée. De fait, une expertise du détenu par le CNE est obligatoire pour les condamnés à de très longues peines17(*) en vue d'obtenir une libération conditionnelle. Les trois sites d'évaluation étant situés en métropole, cela soulève deux difficultés principales tenant l'une à la nécessité d'un transfèrement en métropole, et l'autre aux spécificités culturelles des outre-mer. Sur cette question, votre rapporteur fait sienne la recommandation du rapport précité sur les problématiques pénitentiaires en outre-mer, remis en juillet 2014, de créer à titre expérimental un CNE ambulatoire pour les outre-mer (proposition n° 21).

Enfin, la situation insulaire de nombreux territoires ultramarins constitue un troisième frein à la réinsertion des détenus : il est par exemple fréquent dans les Antilles que la sortie d'un détenu provoque une manifestation devant le tribunal.

2. Mieux préparer la sortie de prison

L'aménagement des peines et la préparation à la sortie constituent des moyens efficients de prévention de la récidive, qui nécessitent un accompagnement par des personnels en nombre suffisant et formés.

Or, le ratio de charge d'activité (nombre de personnes suivies par conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation - CPIP) est de manière générale excessif, le nombre de personnes suivies étant globalement supérieur aux recommandations de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires18(*), mais également à la moyenne nationale (87 personnes suivies par CPIP19(*)). Cela peut engendrer des carences voire une absence de suivi des détenus.

En outre, l'absence de service pénitentiaire d'insertion et de probation ou d'antenne constitue un obstacle à la mise en oeuvre d'une politique d'aménagement de peine. Saint-Martin et Saint-Barthélemy dépendent du SPIP de Guadeloupe mais seul Saint-Martin dispose d'une antenne sur son territoire. Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna ne dépendent quant à eux d'aucun SPIP.

Sur ce sujet, votre rapporteur se félicite de la décision d'implanter un centre pénitentiaire de plein exercice dépendant du ministère de la justice à Wallis-et-Futuna. Cela aura, en effet, pour conséquence la mise en place d'un SPIP sur ce territoire, ou a minima le déploiement d'une antenne du SPIP de Nouvelle-Calédonie. En outre, le décret n° 2018-858 du 8 octobre 201820(*) va permettre d'organiser un SPIP à Saint-Pierre-et-Miquelon, et donc de normaliser la situation de ce territoire tout en respectant ses spécificités.

Le renforcement des SPIP aurait une influence sur le nombre de partenariats en faveur de la réinsertion des détenus. En 2017, onze nouvelles conventions ont été signées dans les outre-mer. En 2018, ce sont douze nouveaux partenariats qui ont été noués.

En outre, la préparation à la sortie des personnes détenues pourrait être améliorée. Sur ce sujet, l'administration pénitentiaire souhaite favoriser le développement des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), qui accueillent des condamnés à des peines de moins d'un an ou des condamnés à de longues peines qui finissent leur temps de détention. L'idée est de faire de ces structures une instance de dialogue entre la justice et les partenaires publics et associatifs, et de créer une véritable plateforme de préparation à la sortie. Le premier dispositif de ce type dans les outre-mer sera mis en place en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, la préparation à la sortie des détenus ayant fait l'objet d'un transfert en métropole est insuffisante. En fin de peine, les détenus sont à nouveau transférés vers leur territoire d'origine afin de pouvoir préparer leur sortie. Ces transferts sont généralement effectués entre trois et six mois avant la date de sortie. Votre rapporteur déplore la faiblesse de ce délai, qui ne permet pas aux SPIP locaux, lorsqu'ils existent, de mettre en oeuvre une véritable préparation à la sortie.

3. Renforcer la politique d'aménagements de peine

Les aménagements de peine constituent une transition entre le milieu de la prison et la vie en société, et permettent donc de mieux préparer la sortie des détenus.

Le taux de condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine sous écrou est très diversifié en fonction des établissements : les aménagements de peine concernent entre 48,8 % des détenus (au centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania, en Polynésie française) et 0 % d'entre eux (à Wallis-et-Futuna, à Saint-Pierre-et-Miquelon, et à Taiohae, en Polynésie française). Le taux est en moyenne de 16,9 % dans les outre-mer, contre 20,8 % en métropole. Ce pourcentage dépend à la fois de la politique du juge local de l'application des peines, des aménagements immobiliers de l'établissement (présence ou non d'un quartier de semi-liberté) et des caractéristiques du territoire (état de la couverture téléphonique par exemple). De manière générale, les aménagements de peine sont dynamiques dans les outre-mer, tout en restant en deçà de la moyenne nationale.

SPIP

Établissement

Taux d'aménagement de peine sous écrou (hors libération sous contrainte)

Au 1er octobre 2017

Au 1er octobre 2018

SPIP Guadeloupe

MA

Basse Terre

14,2 %

19,9 %

CP

Baie Mahault

19,4 %

22,4 %

SPIP Guyane

CP

Remire-Montjoly

12,5 %

8,2 %

SPIP Martinique

CP

Ducos

18,1%

17,9 %

SPIP La Réunion

MA

Saint Pierre

42,0 %

45,0 %

CD

Le Port

7,9 %

6,9 %

CP

Saint Denis

11,9 %

13,9 %

SPIP Mayotte

CP

Majicavo

12,7 %

3,4 %

SPIP Nouvelle-Calédonie

CP

Nouméa

13,9 %

18,1 %

SPIP Polynésie française

CD

Taiohae

0,0%

0,0 %

CD

Uturoa-Raiatea

60,0 %

47,1 %

CD

Tatutu de Papeari

5,7 %

0,3 %

CP

Faa'a Nuutania

53,9 %

48,8 %

Wallis-et-Futuna

MA

Mata Utu

0,0 %

0,0 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

CP

Saint-Pierre-et-Miquelon

0,0 %

0,0 %

Total outre-mer

17,3 %

16,9 %

MA : maison d'arrêt
CD : centre de détention

Source : commission des lois du Sénat, à partir des chiffres mensuels
de la direction de l'administration pénitentiaire au 1er octobre 2018

Les outre-mer présentent des spécificités dans la répartition des mesures d'aménagement de peine sous écrou. L'importance du placement à l'extérieur (PE) s'explique notamment par le nombre de PE sous surveillance de l'administration pénitentiaire (56 % des PE sont dits « hébergés » dans les outre-mer, contre 30,8 % en France métropolitaine)21(*).

 

Placement sous surveillance électronique

Placement à l'extérieur

Semi-liberté

Taux d'aménagement de peine sous écrou

Outre-mer

70,7 %

22,0 %

7,3 %

16,9 %

France entière

81,4 %

6,1 %

12,5 %

20,8 %

Source : commission des lois du Sénat, à partir des chiffres mensuels
de la direction de l'administration pénitentiaire au 1er octobre 2018

Outre les freins spécifiques à la réinsertion des détenus dans les outre-mer précédemment décrits, la faiblesse du taux d'aménagement de peine s'explique également par la situation géographique de plusieurs structures, parfois éloignées des centres urbains porteurs d'activités et des administrations, ce à quoi peut s'ajouter l'absence de transport en commun. C'est pourquoi, dans certains territoires comme en Guyane et à Mayotte, les places de semi-liberté sont sous-utilisées. Dans d'autres territoires, la volonté de construire de nouveaux centres de semi-liberté se heurte à des questions de disponibilité foncière et d'acceptabilité de la population. C'est par exemple le cas en Martinique.

Les questions de disponibilité des réseaux et de qualité des infrastructures de télécommunication ont également une influence sur le développement du placement sous surveillance électronique. L'administration pénitentiaire a récemment lancé un marché visant au déploiement d'un nouveau logiciel de surveillance plus performant, qui devrait permettre de surmonter certains obstacles techniques liés à la qualité du réseau. Votre rapporteur soutient la volonté partagée de développer le placement sous surveillance électronique dans les outre-mer. Ce dispositif, qui prévoit un contrôle régulier par l'administration pénitentiaire de la situation socio-professionnelle de la personne condamnée et du respect des obligations auxquelles elle est soumise, permet une réinsertion progressive dans la société.

Le nombre important d'étrangers en situation irrégulière, en particulier en Guyane, à Mayotte et en Martinique, ne permet pas d'atteindre un taux satisfaisant d'aménagement de peine. L'administration pénitentiaire n'est en effet pas dans une logique d'insertion dans la société et donc de préparation à la sortie les concernant. Pour la plupart de ces personnes détenues, le seul aménagement de peine possible est la libération conditionnelle assortie d'une expulsion, dont le développement pourrait être encouragé.

Enfin, comme il l'avait déjà recommandé dans la première partie de son avis relatif aux crédits de la mission « Outre-mer » inscrits au projet de loi de finances pour 2018, votre rapporteur pense qu'un lien pourrait être fait entre le service militaire adapté (SMA) et la réinsertion des jeunes détenus ultramarins. Cette orientation se justifierait d'autant plus désormais que le SMA se veut une interface territoriale entre les acteurs de l'orientation, de la formation et de l'emploi22(*). Un cadre militaire permettrait en effet aux personnes détenues d'apprendre les règles élémentaires de vie nécessaires à l'accès au monde du travail. Au cours de son audition, les représentants de l'administration pénitentiaire ont indiqué qu'une réflexion était en cours, dans le cadre du service universel, pour établir un partenariat entre le ministère de la justice et le ministère des armées sur la réinsertion des personnes détenues. Votre rapporteur apporte tout son soutien à une telle initiative.


* 17 Cette problématique est particulièrement prégnante en Polynésie française, du fait d'une prévalence de la criminalité sexuelle et de violences importantes. Nombre de condamnés sont donc concernés par l'évaluation obligatoire par le CNE.

* 18 Le rapport de l'IGF et de l'IGSJ, Les services pénitentiaires d'insertion et de probation, rendu en juillet 2011, établit un ratio cible de 73 personnes suivies par CPIP en milieu fermé et de 86 personnes en milieu ouvert. Il est consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/114000648.pdf.

* 19 Selon le même rapport.

* 20 Décret n° 2018-858 du 8 octobre 2018 portant modification de l'article D. 600 et création des articles D. 600-1 et D. 600-2 du code de procédure pénale.

* 21 Le placement à l'extérieur est un aménagement de peine sous écrou qui permet à une personne condamnée de bénéficier d'un régime particulier de détention l'autorisant à quitter l'établissement pénitentiaire afin d'exercer une activité. L'activité terminée, la personne placée doit se rendre soit dans les locaux d'une association qui l'encadre et l'héberge, soit dans tout autre lieu désigné par le magistrat, soit à l'établissement pénitentiaire. Dans ce dernier cas, le placement à l'extérieur est dit « hébergé ».

* 22 Huitième projet spécifique sur dix du programme « SMA 2025 ».