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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Outre-mer

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Outre-mer ( avis - première lecture )

B. DÉSENGORGER LES ÉTABLISSEMENTS

1. Une politique immobilière de rattrapage

Parmi les quinze établissements pénitentiaires ultramarins :

- trois ont fait l'objet d'importants travaux dans les années récentes :

· travaux d'extension à Ducos (Martinique), achevés en 2016 ;

· construction de nouveaux bâtiments à Majivaco (Mayotte), achevés en 2015 ;

· réhabilitation de certains bâtiments à Nouméa (Nouvelle-Calédonie), achevés en 2014 ;

- un nouvel établissement, le centre de détention de Tatutu de Papeari (Polynésie française), accueille des détenus depuis mai 201713(*) ;

- cinq établissements sont encore décrits comme vétustes14(*).

Les six autres n'ont pas fait l'objet de travaux récents mais ne sont pas dans un état de délabrement tel que cela justifierait une réhabilitation en urgence.

Le ministère de la justice a dévoilé le 18 octobre 2018 la carte des 15 000 nouvelles places de prison qui seront livrées d'ici à 2022 pour 7 000 d'entre elles et à 2027 pour les 8 000 autres. Les territoires ultramarins trouvent leur place dans ce plan, qui reprend en grande partie des projets anciens de l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ).

Le centre pénitentiaire de Baie-Mahault, qui a une capacité opérationnelle de 265 places en maison d'arrêt et de 238 places en centre de détention, devrait ainsi être étendu d'ici à 2022, avec la création de 300 nouvelles places. La maison d'arrêt de Basse-Terre, d'une capacité opérationnelle de 129 places, sera l'objet d'une opération d'extension-réhabilitation aboutissant à la création de 71 places supplémentaires.

Le centre pénitentiaire de Faa'a, considéré comme vétuste, n'est quant à lui pas présent sur la carte des 15 000 nouvelles places. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la remise en état de ce centre constitue une opération particulièrement complexe du fait de l'exiguïté du terrain. L'APIJ travaille actuellement à la définition du scénario idoine.

Enfin, trois nouveaux établissements devraient voir le jour afin de désengorger les établissements existants. Il s'agit d'un centre pénitentiaire de 10 places à Wallis-et-Futuna, ce qui permettra de normaliser la situation sur ce territoire, d'un centre de détention de 120 places à Koné en Nouvelle-Calédonie, et d'un établissement de 500 places à Saint-Laurent-du-Maroni. Les deux premiers seront livrés d'ici à 2022, tandis que le troisième devrait l'être en 2024.

La mise en oeuvre de ces programmes immobiliers permettra de réduire le taux d'occupation des établissements pénitentiaires dans les territoires concernés. De plus, en Nouvelle-Calédonie et en Guyane, la construction de nouveaux établissements sur une partie différente du territoire aura pour conséquence de permettre à certains détenus de se rapprocher de leurs familles.

Pour autant, l'augmentation engagée du nombre de places et la réhabilitation des locaux les plus vétustes ne permettent qu'un rattrapage de la situation actuellement catastrophique des établissements pénitentiaires dans les outre-mer. Le risque est que cette hausse ne permette pas de prévenir une suroccupation future. À Mayotte par exemple, certains quartiers du nouveau centre pénitentiaire de Majicavo ont manifestement été sous-dimensionnés - c'est le cas du quartier pour mineurs - et obligent l'administration pénitentiaire à imaginer des solutions non optimales. Des prévenus ont ainsi été logés dans la partie centre de détention de l'établissement, avec les condamnés.

2. Bâtir une alternative crédible à l'incarcération

Outre le développement immobilier des établissements pénitentiaires, d'autres solutions permettent de limiter la suroccupation des établissements.

C'est notamment le cas des alternatives à l'incarcération, qui permettent aux juridictions de diversifier leur réponse pénale et d'individualiser celle-ci au regard de la situation et de la personnalité de la personne condamnée.

Le sursis avec mise à l'épreuve (SME) est l'alternative la plus développée dans les territoires ultramarins. S'il y représente 44,7 % des mesures suivies par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), la moyenne nationale se situe au-delà de 70 %. La réelle spécificité des outre-mer est le large développement des mesures de travaux d'intérêt général (TIG). Ils représentent 26,5 % des mesures suivies par les SPIP ultramarins, ce qui est largement supérieur à la moyenne nationale (aux alentours de 17 %). L'offre de TIG est certes variable selon les territoires, mais demeure globalement en progression.

SPIP

Ensemble des personnes suivies par les SPIP

Sursis avec mise à l'épreuve

Suivi socio-judiciaire

Sursis travaux d'intérêt général

Travaux d'intérêt général (TIG)

Travail non rémunéré

Nombre de personnes

%

Nombre de personnes

%

Nombre de personnes

%

Nombre de personnes

%

Nombre de personnes

%

Guadeloupe

1647

713

43,3

57

3,5

187

11,4

149

9,0

14

0,9

Guyane

848

412

48,6

19

2,2

48

5,7

45

5,3

2

0,2

Martinique

1042

617

59,2

76

7,2

300

28,8

89

8,5

2

0,2

Mayotte

476

74

15,5

11

2,3

29

6,1

7

1,5

31

6,5

Nouvelle-Calédonie

1546

719

46,5

20

1,3

363

23,5

194

12,5

22

1,4

Polynésie française

1895

1002

52,9

42

2,2

509

26,9

464

24,5

45

2,4

Réunion

2856

1753

61,4

138

4,9

336

11,8

305

10,7

1

0,0

Total

10310

5290

51,3

363

3,5

1772

17,2

1253

12,2

117

1,1

Source : commission des lois du Sénat à partir des données transmises
par la direction de l'administration pénitentiaire (situation au 1er octobre 2018)

Le développement des « TIG coutumiers » vise à mieux prendre en compte les spécificités culturelles de certains territoires ultramarins dans la politique des aménagements de peine. En Nouvelle-Calédonie, les autorités judiciaires et les services pénitentiaires ont engagé une réflexion sur la place des institutions coutumières dans la prévention de la délinquance et la participation à l'exécution des décisions de justice. Sont ainsi envisagés le renforcement de la possibilité pour les autorités coutumières d'accueillir des personnes condamnées pour exécuter un travail d'intérêt général, et le développement de la justice restaurative qui trouve un réel écho dans les pratiques coutumières. D'autres territoires, qui font une place importante à la coutume, pourraient bénéficier de ces réflexions. C'est le cas de la Polynésie française, de Wallis-et-Futuna, mais également de Mayotte ou de la Guyane.

3. Développer la coopération internationale

À Mayotte et en Guyane principalement, de nombreuses personnes détenues sont de nationalité étrangère. Celles-ci viennent respectivement des Comores et de Madagascar ; et du Brésil, du Surinam et du Guyana.

Or, les difficultés de communication et l'absence de contacts avec la famille peuvent nuire à la réinsertion des détenus étrangers. En outre, leur situation administrative ne permet pas d'élaborer un projet de sortie sur le territoire français.

Au vu de ces éléments, votre rapporteur plaide pour une promotion de la convention de Strasbourg sur le transfèrement des personnes condamnées.

Celle-ci permet, à la demande du condamné, de l'État de condamnation ou de l'État dont le condamné est ressortissant, le transfèrement des personnes condamnées détenues dans un pays étranger vers leur pays d'origine afin d'y purger leur peine15(*).

Si la convention de Strasbourg a été ratifiée par plusieurs pays d'Amérique latine, ni le Brésil16(*), ni le Surinam, ni le Guyana n'en sont parties. De même, cette convention n'a pas été signée par les Comores ni par Madagascar. Votre rapporteur considère cette situation insatisfaisante, et invite les autorités françaises à promouvoir la signature par ces pays de la convention ou la mise en place d'une convention spécifique de transfèrement entre la France et ces pays afin de permettre le retour des détenus qui en sont originaires en cours d'exécution de leur peine. A minima, un échange d'information formalisé concernant les antécédents judiciaires des ressortissants pourrait être mis en place.


* 13 Il ne comporte cependant que deux quartiers hommes. Comme l'ont regretté nos collègues Catherine Troendlé et Mathieu Darnaud dans leur rapport d'information n° 165 (2017-2018), La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité, il n'accueillera pas de détenues féminines. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-165-notice.html.

* 14 Il s'agit des établissements de Basse-Terre et de Baie-Mahault (Guadeloupe), du Port et de Saint-Pierre (La Réunion) et de Faa'a (Polynésie française).

* 15 Le texte de la convention ainsi que l'état des signatures et des ratifications peuvent être consultés à l'adresse suivante :
https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/112/signatures?p_auth=7OPqp0ip.

* 16 Le Brésil avait indiqué en février 2017 son intention d'adhérer à la convention de Strasbourg. Il n'a cependant pas donné suite.