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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Outre-mer

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Outre-mer ( avis - première lecture )

II. LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE AMBITIEUSE PRENANT MIEUX EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES OUTRE-MER

A. RENFORCER LA PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DES OUTRE-MER PAR L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

1. Une nécessaire transformation de la mission des services pénitentiaires de l'outre-mer en direction interrégionale

Au cours des auditions menées par votre rapporteur, de nombreuses personnes se sont étonnées du fait que l'administration pénitentiaire comporte neuf directions interrégionales et une mission des services pénitentiaire de l'Outre-mer.

Les mots ayant une importance, votre rapporteur souhaite exprimer son incompréhension devant la différence de traitement dont pâtissent les services pénitentiaires ultramarins. L'absence de direction interrégionale pour les outre-mer a en effet une influence non seulement sur les moyens humains et financiers dédiés aux établissements concernés, mais également sur leur structuration et leur coordination. En outre, l'absence de direction interrégionale est mal vécue par les personnels pénitentiaires ultramarins, qui y voient un manque de considération pour les problèmes auxquels ils font face chaque jour.

En ce sens, votre rapporteur recommande la transformation de la mission des services pénitentiaires de l'Outre-mer en une direction interrégionale des services pénitentiaires des outre-mer.

2. Les personnels : une attractivité préservée malgré des conditions de vie parfois difficiles
a) Le statut

Les statuts des personnels des établissements pénitentiaires diffèrent selon qu'ils sont implantés dans des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, ou dans celles régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie.

Les personnels pénitentiaires des départements et collectivités uniques régis par l'article 73 de la Constitution font partie de la fonction publique pénitentiaire. Parmi les surveillants, entre 20 et 25 % des nouvelles promotions provient chaque année des outre-mer, ce qui en fait l'origine régionale la plus représentée depuis 2014. Cette place était auparavant occupée par la direction interrégionale de Lille.

Évolution de la proportion d'élèves originaires de la mission de l'Outre-mer

Source : commission des lois du Sénat, à partir de la présentation de la 196e promotion
de surveillants de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP)

La plupart des départements et collectivités régis par l'article 73 de la Constitution n'ont pas de problème d'attractivité malgré des conditions d'exercice du métier de surveillant pénitentiaire parfois difficiles : les postes ouverts à la mutation sont généralement couverts par les volontés de retour des personnels d'origine ultramarine. Le délai pour revenir dans le territoire d'origine est cependant particulièrement long (entre 10 et 20 ans selon les informations transmises à votre rapporteur par les syndicats pénitentiaires). L'attractivité est légèrement moindre pour les postes d'encadrement, à Mayotte notamment.

En Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les services pénitentiaires sont présents. Le décret n° 2010-1709 du 30 décembre 2010 modifiant le décret n° 2006-441 du 14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire a autorisé l'organisation de concours de surveillants à affectation locale dans ces territoires. La déconcentration des concours de catégorie C a permis de recruter et former des professionnels qui ont remplacé des contractuels engagés dans l'urgence et peu formés. Pour les recrutements de catégories B et A, il est fait appel à la contractualisation, aux détachements ou à la mobilité, ce qui semble contraire à l'effort de localisation des emplois dans ces collectivités. Le rapport sur les problématiques pénitentiaires en outre-mer remis en 201411(*) faisait état d'une convention signée en 2013 prévoyant l'intégration de candidats néo-calédoniens dans la classe préparatoire intégrée de l'ENAP, qui forme aux postes de catégorie A. Les promotions 2014-2015 et 2017-2018 comprenaient ainsi un auditeur provenant de Nouvelle-Calédonie (sur respectivement dix-sept et seize auditeurs au total). Un tel accord n'existe pas avec la Polynésie française, et aucun candidat de cette origine géographique n'a jamais fait partie de la classe préparatoire intégrée de l'ENAP.

À Wallis-et-Futuna, la surveillance des personnes incarcérées, logées dans trois cellules d'un ancien local de gendarmerie aménagé, est confiée à six gardes territoriaux dépendant de la gendarmerie succinctement formés par les personnels pénitentiaires de Nouméa. La construction d'un établissement pénitentiaire, prévue d'ici à 2022, devrait normaliser la situation.

b) Les conditions de travail

Les conditions de travail des personnels pénitentiaires dans les outre-mer sont difficiles : les surveillants sont victimes de violences de la part des détenus, tant physiques (41 % des accidents de travail des surveillants en Guyane ont pour origine une agression), que verbales (insultes et menaces) ; la suroccupation d'une partie des établissements pénitentiaires alourdit la charge des personnels ; l'absence de certaines structures, comme les UHSA ou les Pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) implique une absence de formations spécifiques pour la prise en charge des personnes ayant des problèmes psychiatriques ou pour les missions d'extractions judiciaires.

Cela peut avoir pour conséquence un absentéisme important, et a provoqué en janvier 2018 des mobilisations et des blocages d'ampleur dans les outre-mer, de la même manière qu'en métropole. Ces manifestations ont eu une intensité particulière aux Antilles, à La Réunion et en Nouvelle-Calédonie. Les protestations étaient concentrées sur les agressions, le manque d'effectifs, la faiblesse de la formation, ainsi que l'absence de prise en charge médicale adaptée des personnes détenues.

Votre rapporteur souhaite ici saluer le travail effectué par les personnels pénitentiaires dans les outre-mer. Victimes de violences, devant gérer des détenus gardés dans des cellules bondées, sans formation spécifique à la prise en charge des potentiels problèmes psychiatriques des détenus, et pâtissant d'un matériel vieillissant et parfois en mauvais état de marche ainsi que d'un manque de considération globale de la société, ceux-ci font de leur mieux pour assurer leur double mission : participer à l'exécution des sentences pénales et au maintien de la sécurité publique, d'une part, et favoriser la réinsertion sociale des personnes qui leur sont confiées par l'autorité judiciaire, d'autre part.

Sur ces sujets, votre rapporteur se félicite de la publication récente de l'arrêté du 26 octobre 2018 portant organisation de la formation statutaire des surveillants relevant du corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire, qui entérine réglementairement le droit à la formation des surveillants pénitentiaires. Il considère cependant qu'il est nécessaire d'aller plus loin et de les former aux spécificités des territoires ultramarins lorsqu'ils y sont affectés.

3. Une approche immobilière peu adaptée

La construction, la maintenance et l'entretien des établissements pénitentiaires sont confrontés à des problématiques spécifiques dans les outre-mer.

La suroccupation des établissements fait obstacle à une politique optimale d'entretien en ne permettant pas une remise en état des cellules. La dégradation est ainsi plus rapide dans les maisons d'arrêt, soumises à des flux constants d'arrivées de prévenus, que dans les centres de détention, où une suroccupation globalement limitée permet des opérations de peinture et de réfection.

En outre, la situation quasi-monopolistique de certaines entreprises renchérit le coût des travaux, et des opérations très spécifiques ne peuvent parfois être menées faute d'entreprises spécialisées.

Les conditions d'approvisionnement parfois difficiles tendent aussi à amplifier le coût des opérations immobilières dans les outre-mer. De nombreux matériaux sont importés, alors qu'il serait parfois plus simple d'utiliser des matériaux présents sur place. C'est par exemple le cas du bois ou de la menuiserie en Guyane.

L'approche immobilière ne tient enfin pas suffisamment compte des conditions climatiques des territoires ultramarins : comme le soulignait votre rapporteur dans son avis sur les crédits de la mission « Outre-mer » pour l'année 2017, l'approche immobilière du ministère de la justice reste « calée sur celle connue en métropole »12(*). Cela entraîne des surcoûts de fonctionnement pour la maintenance et l'entretien des locaux. Comme l'a indiqué Me Lingibé, ancien bâtonnier de Cayenne, un équipement conçu pour durer une dizaine d'années en métropole voit sa durée réduite de moitié dans les outre-mer. À Remire-Montjoly par exemple, les conditions climatiques réclameraient des opérations de peinture et de protection des bâtiments en permanence, ce qui n'a pas été prévu par les marchés publics passés.

L'administration pénitentiaire tente de prendre en compte ces problématiques spécifiques, en utilisant par exemple des matériaux et des équipements plus adaptés. Votre rapporteur considère cependant que le budget consacré aux établissements pénitentiaires ultramarins devrait mieux prendre en compte ces difficultés.


* 11 Rapport du groupe de travail sur les problématiques pénitentiaires en Outre-Mer, remis mardi 8 juillet à Christiane Taubira, garde des sceaux, et George Pau-Langevin, ministre des outre-mer. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/problematiques-penitentiaires-en-outre-mer-27414.html.

* 12 Avis n° 146 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour 2017, déposé le 24 novembre 2016. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a16-146-4/a16-146-4.html.