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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Outre-mer

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Outre-mer ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE -
L'EFFORT FINANCIER DE L'ÉTAT
EN FAVEUR DES OUTRE-MER

I. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » : LE PREMIER BUDGET APRÈS LES ASSISES DES OUTRE-MER

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DUE À DES MESURES DE PÉRIMÈTRE

1. Une forte hausse des crédits

Élaboré à la suite des Assises des outre-mer - qui ont donné lieu à un Livre Bleu Outre-mer4(*) définissant les priorités du quinquennat pour les outre-mer - le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » de 22,5 % en autorisations d'engagement et de 20,52 % en crédits de paiement, avec des montants respectivement fixés à 2,57 milliards et 2,49 milliards d'euros.

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

138 - Emploi outre-mer

1 306 566 781 €

1 688 260 158 €

+ 29,21%

1 333 267 756 €

1 691 540 880 €

+ 26,87 %

123 - Conditions de vie outre-mer

796 603 568 €

888 105 957 €

+ 11,49%

733 407 002 €

799 156 048 €

+ 8,96 %

Mission « outre-mer »

2 103 170 349 €

2 576 366 115 €

+ 22,50 %

2 066 674 758 €

2 490 696 928 €

+ 20,52 %

Source : commission des lois du Sénat,
d'après le projet annuel de performances (PAP) 2019

2. Une augmentation due à des mesures de périmètre

Cette augmentation est cependant due à trois mesures de périmètre. À périmètre constant en effet, les crédits budgétaires alloués à la mission « Outre-mer » sont stables, conformément à la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, et s'élèvent à 2,110 milliards d'euros en autorisations d'engagements et à 2,075 milliards d'euros en crédits de paiement.

Répartition des mesures de périmètre (en millions d'euros)

 

Action

Mesure de périmètre

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Programme 138 - Emploi outre-mer

01- Soutien aux entreprises

289,5

290

02- Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle

3,9

3,5

03- Pilotage des politiques outre-mer

-

-

04- Financement de l'économie

56,5

56

Total

349,9

349,5

Programme 123- Conditions de vie outre-mer

01- Logement

-

-

02- Aménagement du territoire

25,6

16,3

03- Continuité territoriale

1,5

1,2

04- Sanitaire, social, culture, jeunesse
et sports

4,0

4,0

06- Collectivités territoriales

0,1

3,7

07- Insertion économique et coopération régionales

-

-

08- Fonds exceptionnel d'investissement

70,0

29,0

09- Appui à l'accès aux financements bancaires

15,0

12,0

Total

116,2

66,2

Mission « Outre-mer »

466,1

415,7

Source : commission des lois du Sénat, d'après le PAP 2019
et les réponses aux questionnaires budgétaires

Les deux premières mesures consistent en la budgétisation de crédits correspondant à deux mesures fiscales. La troisième rend compte d'une modification des circuits de financement des exonérations de charges sociales, et reste sans incidence sur les crédits engagés dans les territoires.

· La réforme du plafonnement de la réduction d'impôt sur le revenu dans les départements et collectivités uniques régis par l'article 73 de la Constitution

L'article 4 du projet de loi de finances pour 2019 diminue l'abattement sur l'impôt sur le revenu spécifiquement applicable dans les départements et collectivités uniques régis par l'article 73 de la Constitution.

Le calcul de l'impôt sur le revenu obéit aux mêmes règles dans les départements et collectivités uniques régies par l'article 73 de la Constitution qu'en métropole. Le montant de l'impôt est cependant réduit pour les contribuables domiciliés dans ces territoires en vertu d'une disposition codifiée à l'article 197 du code général des impôts :

- de 30 % dans la limite de 5 100 euros pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion ;

- de 40 % dans la limite de 6 700 euros pour les contribuables domiciliés à Mayotte et en Guyane.

L'article 4 du projet de loi de finances pour 2019 prévoit que cet abattement sera désormais limité à :

- 30 % dans la limite de 2 450 euros pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion ;

- 40 % dans la limite de 4 050 euros pour les contribuables domiciliés à Mayotte et en Guyane.

50 000 foyers sur 1,150 million seront touchés par cette mesure, soit 4,34 % des foyers fiscaux de ces territoires. Les économies attendues de cette réforme, qui se traduira par une baisse des dépenses fiscales, permettent d'abonder à hauteur de 70 millions d'euros les crédits de la mission.

Cet article du projet de loi de finances pour 2019 n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale en première lecture.

· La suppression de la TVA non perçue récupérable (NPR)

L'article 5 du projet de loi de finances pour 2019 supprime quant à lui le mécanisme de la TVA NPR, jugé opaque, non ciblé et difficile à contrôler. Ce dispositif, prévu par l'article 295 A du code général des impôts, permet aux assujettis exerçant une activité en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion de calculer leur droit à déduction de la TVA en le majorant du montant fictif de la taxe sur des biens d'investissement neufs acquis ou importés.

Les économies attendues de cette réforme, qui se traduira elle aussi par une baisse des dépenses fiscales, permettent d'abonder à hauteur de 100 millions d'euros les crédits de la mission, avec l'objectif de financer des dispositifs d'aide à l'investissement.

Cet article du projet de loi de finances pour 2019 n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale en première lecture.

· Le transfert des crédits destinés à financer le coût des exonérations de cotisations patronales

Enfin, la dernière mesure de périmètre consiste à transférer 296 millions d'euros dédiés au financement des exonérations de cotisations patronales vers la mission « Outre-mer », leur régime étant par ailleurs profondément réformé par l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Cette dépense était jusqu'à présent prise en charge par les organismes de sécurité sociale, qui disposaient en compensation, dans un cadre plus général, de ressources fiscales.

Les entreprises des territoires ultramarins bénéficient depuis 1994 d'importantes exonérations des cotisations patronales afin de compenser les handicaps structurels auxquels elles font face. Depuis la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dite « LODEOM », ce régime se décline en plusieurs dispositifs qui dépendent de la taille et du secteur d'activités des entreprises ultra-marines. Le coût de ces exonérations, qui atteignait 917 millions d'euros en 2018, donne lieu à une compensation de l'État aux organismes de sécurité sociale. En outre, les entreprises ultramarines bénéficient d'un taux de crédit d'impôt sur la compétitivité et l'emploi (CICE) majoré. Il en résulte une dépense fiscale d'un montant de 509 millions d'euros en 2018.

Ces dispositifs permettent une exonération totale des cotisations patronales jusqu'à un certain seuil, à partir duquel l'exonération devient dégressive, puis nulle une fois atteint un second seuil.

Dispositifs actuels d'exonération des cotisations patronales dans les outre-mer

 

Pour les employeurs ne bénéficiant pas du CICE

Pour les employeurs bénéficiant du CICE

Exonérations de droit commun

Seuil d'exonération totale

1,4 SMIC

1,3 SMIC

Seuil à partir duquel l'exonération devient dégressive

1,4 SMIC

1,3 SMIC

Seuil à partir duquel l'exonération devient nulle

3 SMIC

2 SMIC

Employeur de moins de 11 salariés

Seuil d'exonération totale

1,4 SMIC

1,4 SMIC

Seuil jusqu'auquel les cotisations sont égales au montant dû pour une rémunération égale
à 1,4 fois le SMIC
et à partir duquel l'exonération devient dégressive

2 SMIC

1,6 SMIC

Seuil à partir duquel l'exonération devient nulle

3 SMIC

2,3 SMIC

Exonérations renforcées (entreprise relevant d'un secteur prioritaire ou implanté dans une zone franche d'activité)

Seuil d'exonération totale

1,7 SMIC

1,7 SMIC

Seuil jusqu'auquel les cotisations sont égales au montant dû pour une rémunération égale
à 1,7 fois le SMIC
et à partir duquel l'exonération devient dégressive

2,5 SMIC

2,5 SMIC

Seuil à partir duquel l'exonération devient nulle

4,5 SMIC

3,5 SMIC

Source : commission des lois du Sénat,
à partir de l'annexe 5 au projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 2019

La suppression du crédit d'impôt sur la compétitivité et l'emploi (CICE) au niveau national5(*) à compter du 1er janvier 2019 et sa compensation par un renforcement des exonérations de charges patronales impliquaient une réforme dans les outre-mer afin de conserver l'avantage comparatif accordé aux entreprises ultramarines. Si le dispositif de l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 permet une simplification des exonérations dans les outre-mer, trois régimes succédant aux six préalablement existants, il conduit à un recentrage sur les niveaux de rémunération inférieurs à 2 SMIC.

Les régimes d'exonération dans les outre-mer
(article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019)

 

Seuil à partir duquel l'exonération devient dégressive

Seuil à partir duquel l'exonération devient nulle

Régime de droit commun (11 salariés et plus)

1 SMIC

1,6 SMIC

Régime de compétitivité (moins de 11 salariés)

1,3 SMIC

2 SMIC

Régime de compétitivité renforcée (secteurs prioritaires)

1,4 SMIC

2,4 SMIC

Source : commission des lois du Sénat,
à partir de l'annexe 9 au projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 2019

Ces seuils ont été modifiés par le Sénat en première lecture.

 

Seuil à partir duquel l'exonération devient dégressive

Seuil à partir duquel l'exonération devient nulle

Régime de droit commun (11 salariés et plus)

1 SMIC

1,6 SMIC

Régime de compétitivité (moins de 11 salariés)

1,6 SMIC

2,5 SMIC

Régime de compétitivité renforcée (secteurs prioritaires)

1,8 SMIC

3 SMIC

Source : commission des lois du Sénat

Les modifications introduites par le Sénat répondent aux inquiétudes de votre rapporteur, qui considérait que les seuils proposés initialement n'étaient pas suffisamment élevés pour permettre une politique d'attractivité sur les postes d'encadrement.

En outre, les secteurs pris en compte pour le régime de compétitivité renforcée ont également été élargis, tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat.


* 4 Rendu public le 28 juin 2018, le Livre Bleu Outre-mer est consultable à l'adresse suivante : https://www.livrebleuoutremer.fr/.

* 5 Article 86 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et article 9 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.