B. DES ANNÉES 2019 ET 2020 MARQUÉES PAR LA LOI PACTE ET DE NOMBREUSES INTERVENTIONS DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

1. De nombreuses opérations financières en 2019, bien que masquées par les débats autour de la loi « Pacte »
a) La loi « Pacte » en 2019 a autorisé trois opérations financières principales

En loi de finances initiale pour 2019, 9,7 milliards d'euros de recettes étaient anticipés au titre des produits des cessions, par l'État, de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement. Le PAP 2019 indiquait ainsi : « la hausse substantielle de la prévision de recettes par rapport à l'année dernière (10 Mds€ contre 5,0 Mds€ en 2018) reflète les privatisations envisagées » dans la loi « Pacte », à savoir celles d'Aéroports de Paris (ADP) et de la Française des jeux (FDJ). Fin 2019, seule celle de la FDJ est engagée.

(1) La privatisation d'ADP est aujourd'hui suspendue mais toujours anticipée dans le compte

La loi du 22 mai 2019, aux termes de ses articles 130 à 136, a autorisé le transfert au secteur privé de la participation de l'État dans la société Aéroports de Paris. Auparavant, aux termes de l'article L. 6323-1 du code des transports, la majorité du capital d'Aéroports de Paris devait être détenue par l'État. Celui-ci détient actuellement 50,63 % du capital et 58,5 % des droits de vote.

Les arguments financiers avancés par le Gouvernement partent du constat qu' environ 9,5 milliards d'euros 2 ( * ) d'argent public sont immobilisés dans ADP alors que la moyenne des dividendes perçus en retour ces cinq dernières années est de 125 millions d'euros. Selon lui, il s'agirait d'un des rendements les plus faibles de son portefeuille financier . Par conséquent, il considère que ces moyens seraient plus utilement alloués au soutien de l'innovation et au désendettement de l'État . Le rapporteur souligne toutefois que les dividendes versés annuellement par ADP à l'État depuis 2015 dépassent les 130 millions d'euros.

Dividendes annuels versés par ADP à l'État depuis 2013

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Dividendes, en millions

112

93

157

131

132

173

150

Source : données APE

Par ailleurs, la loi Pacte permet à l'État de reprendre le contrôle sur les actifs aéroportuaires aujourd'hui détenus et exploités par ADP : ils seront incessibles pendant 70 ans (sauf autorisation par l'État) puis reviendront dans le giron de l'État. La loi prévoit également un renforcement de la régulation d'ADP par l'État, ce dernier disposant dorénavant d'un pouvoir d'autorisation sur les investissements, les travaux et les changements de contrôle de la société. Un contrat de régulation économique pluriannuelle signé tous les cinq ans devrait enfin permettre d'assurer à l'État, en l'absence d'accord, la possibilité de fixer les redevances facturées aux compagnies aériennes 3 ( * ) , les investissements nécessaires et des objectifs de qualité de service.

À la suite du dépôt d'une proposition de loi visant à engager un référendum d'initiative partagée sur le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris en vertu de l'article 11 de la Constitution, une procédure de collecte de 4 717 396 millions de signatures de citoyens s'est ouverte et est toujours en cours.

Le rapporteur rappelle que la procédure de collecte est ouverte pour une durée de neuf mois, soit jusqu'au 12 mars 2020 à minuit. Il considère très faibles les probabilités que dans ces conditions, la privatisation d'ADP ait lieu en 2020, d'autant que des considérations politiques, liées aux élections municipales, sont susceptibles de freiner le processus. En effet, soit le nombre de signatures recueillies est suffisant, auquel cas elle ne peut avoir lieu. Soit il est insuffisant, et deux possibilités coexistent : d'une part, si le Gouvernement renonce tout de même à la privatisation d'ADP pour différents motifs, elle ne sera logiquement pas mise en oeuvre. D'autre part, si le Gouvernement souhaite procéder à la cession au secteur privé de ses parts, cette dernière requerra nécessairement une longue période de préparation : rédaction du contrat de régulation économique, réunions et conclusions de la Commission des participations et des transferts au sujet de la fixation de la valeur d'ADP et de l'indemnité due à ADP en raison de l'expropriation, choix des modalités de la procédure de la cession, communication sur l'opération, choix des acquéreurs, etc.

Dans le cas où le nombre de signatures est insuffisant et si le Gouvernement souhaite aboutir à la privatisation d'ADP, le rapporteur estime qu'elle n'aurait pas lieu avant 2021 .

Par conséquent, il s'interroge sur la pertinence des montants de recettes annoncés pour 2020 . En particulier, la ligne « produit des cessions » affiche des crédits en hausse de 1,35 milliard d'euros (soit une hausse de 14 %) pour atteindre près de 11 milliards d'euros. Si ces données ne sont que des prévisions qui ne peuvent prétendre à l'exactitude, en raison de toutes les incertitudes développées plus haut, leur évolution devrait néanmoins trouver une justification à tout le moins concrète, à défaut d'être précise .

Le montant de 9,7 milliards d'euros de produits de cessions annoncé pour 2019 intégrant les fruits de la privatisation d'ADP alors envisagée et de la FDJ, le rapporteur souligne l'incohérence de présenter des crédits en hausse, sans justification particulière, alors que d'une part la perspective de la première s'éloigne et que d'autre part la seconde devrait être réalisée avant la fin 2019 et donc ne pas entraîner de recettes pour l'État en 2020 .

(2) La privatisation de la Française des jeux est en cours

L'article 137 de la loi « Pacte » autorise le Gouvernement à procéder à la privatisation de la FDJ . Il l'habilite également à redéfinir par ordonnance 4 ( * ) la régulation des jeux d'argent et de hasard et attribue à la FDJ des droits exclusifs pour une durée de 25 ans sur les jeux de loterie (Loto, Euro millions, etc.) et les paris sportifs (Parions sport) en réseaux physiques. En contrepartie de l'octroi de ces droits, la FDJ est tenue de s'acquitter, avant le 30 juin 2020, d'un versement financier à l'État. Ce dernier a été fixé le 7 octobre 2019 à 380 millions d'euros par la Commission des participations et des transferts.

La cession de ses participations est intervenue entre le 7 et le 20 novembre 2019 , pour une première cotation le 21 novembre. 40 % des titres sont réservés aux investisseurs individuels , qui bénéficient en outre d'une décote de 2 % sur le prix de l'action (soit un prix compris entre 16,17 et 19,50 euros). Le prix de vente final a été fixé le 20 novembre à 19,90 euros , 11 milliards d'euros d'actions ayant été souscrites par les investisseurs et particuliers. L'entreprise est valorisée environ 3,8 milliards d'euros.

La cession de ses participations interviendra entre le 7 et le 20 novembre 2019, pour une première cotation le 21 novembre . Le prix de l'action a été fixé initialement entre 16,5 euros et 19,90 euros, ce qui valorise l'entreprise entre 3,2 et 3,8 milliards d'euros. 40 % des titres sont réservés aux investisseurs individuels , qui bénéficient en outre d'une décote de 2 % sur le prix de l'action (soit un prix compris entre 16,17 et 19,50 euros). Le prix de vente final a été fixé le 20 novembre à 19,90 euros, 11 milliards d'euros d'actions ayant été souscrites par les investisseurs et particuliers.

Comme l'an dernier, le rapporteur souligne que « l'examen attentif des mécanismes de cession [...] est indispensable afin d'éviter que ne se renouvellent les erreurs de jugement, voire la naïveté du passé... ». En outre, une problématique de concurrence non faussée avec les autres acteurs du marché se pose au regard de la durée des droits exclusifs dont jouit la FDJ (25 ans). Une intervention de l'État actionnaire (la privatisation) qui s'accompagnerait de distorsions de concurrence consécutives à la redéfinition du cadre régulatoire ne saurait être qualifiée de « respiration naturelle du portefeuille financier ». En l'espèce, l'ordonnance susmentionnée n'a pas permis de lever tous les doutes quant aux intentions réelles du Gouvernement en matière de développement commercial de la FDJ. Ce dernier pourrait par exemple bénéficier de façon disproportionnée de l'exclusivité accordée à la FDJ , au détriment de la libre concurrence sur le marché.

(3) La cession des participations de l'État dans ENGIE est autorisée mais n'a pas encore eu lieu

Préalablement à l'adoption de la loi « Pacte », aux termes de l'article L. 111-68 du code de l'énergie, le capital de la société ou les droits de vote devaient être détenus à plus du tiers par l'État. La loi a supprimé cette contrainte de détention . L'objectif était double :

• d'une part, un tel seuil minimal de détention empêchait toute augmentation de capital par ENGIE pour financer son développement dans le cas où l'État ne souhaitait pas y souscrire, une telle augmentation risquant de diluer la participation de l'État et de la faire passer sous ce seuil ;

• d'autre part, les participations de l'État dans ENGIE immobilisaient des capitaux qui auraient pu être utilement employés à d'autres usages , alors que d'autres dispositifs permettaient déjà de garantir la continuité et la sécurité de l'approvisionnement du pays en gaz. Par exemple, l'État détient une action spécifique depuis 2007 qui lui permet de s'opposer à une décision d'ENGIE qu'il considérerait contraire aux intérêts essentiels de la France dans le secteur de l'énergie (art. L. 111-69 du code de l'énergie).

À l'initiative du sénateur M. Husson, un des trois rapporteurs de la loi « Pacte », la loi précise désormais que l'État détient au moins une action dans ENGIE , préalable logique à la possibilité pour lui de détenir cette action spécifique .

L'État détient actuellement 23,64 % du capital et 33,84 % des droits de vote , ce dernier chiffre étant supérieur au premier en raison des droits de vote double dont bénéficie l'État. Au 31 août 2019, la participation de l'État dans ENGIE représentait 8 milliards d'euros , sur la base d'un cours de bourse à 13,83 € par action.

Selon les informations transmises par l'APE au rapporteur, « aucune décision n'est prise à ce stade sur une éventuelle évolution de la participation de l'État ». En effet, contrairement aux privatisations d'ADP et de la FDJ, qui visent directement à libérer des fonds pour l'État afin de les réinvestir, la suppression de la contrainte de détention dans le cas d'ENGIE vise essentiellement à octroyer une marge de manoeuvre à l'entreprise en matière de développement économique, qu' elle est libre d'utiliser au moment qu'elle juge le plus opportun .

b) Au-delà de la loi « Pacte », l'année 2019 a été marquée par plusieurs autres opérations de l'État actionnaire

L'État est intervenu à plusieurs reprises en 2019 afin de réaliser des opérations de cession, des investissements ou des opérations d'acquisition de titres ou d'augmentation de capital.

(1) En recettes

Plusieurs opérations de recettes ont été exécutées entre le 1er janvier et le 31 octobre 2019 , pour un montant total de 401,6 millions d'euros .

• 240 millions d'euros ont été versés sur le compte d'affectation spéciale depuis le budget général au titre des PIA 3 ;

• l'État a cédé 7,7 millions de titres EDF à la société EDF (0,26 % du capital) pour 94,4 millions d'euros. Cette cession avait pour objectif la rétrocession de ces titres aux salariés et anciens salariés éligibles du groupe. En effet, le dispositif d'offre réservée aux salariés (ORS) permet aux salariés d'acquérir des actions de la société dont ils sont employés en cas de cession par l'État d'une participation dans cette société. Lors de l'augmentation de capital d'EDF en mars 2017, l'État avait cédé certains de ses droits préférentiels de souscription. La rétrocession lui permet donc de remplir son obligation d'offre réservée aux salariés. Il détient désormais 70,72 % du capital et 81,65 % des droits de vote ;

• 10 millions d'euros ont été abondés sur le compte depuis le Ministère de la Défense (programme 144) afin d'être versés au Fonds Definvest ;

• l'État a perçu 7,2 millions d'euros d'indemnisation de la part de la Slovénie en contrepartie de la libération de 72 actions qui lui ont été transférées dans le cadre de son entrée au capital du Mécanisme européen de stabilité ;

Les autres recettes regroupent des recouvrements de créance (pour 22 millions d'euros), des distributions de fonds dans lesquels l'État a des participations (17 millions d'euros de la part de Bpifrance) et des abondements en provenance de différents ministères.

D'ici la fin de l'année 2019, les opérations suivantes de recettes devraient avoir lieu, pour un total de 400 millions d'euros 5 ( * ) environ :

• une augmentation de capital suivie d'une réduction de capital de SOGEPA à hauteur de 350 millions d'euros ;

• une réduction de capital de SOVAFIM à hauteur de 20 millions d'euros (l'État se fera restituer les sommes attribuées à la Sovafim au titre de l'augmentation de capital intervenue en 2017) ;

• le versement du boni de liquidation de l'EPIC Charbonnage de France , à hauteur de 23,31 millions d'euros ;

• hors périmètre de l'APE , de nouveaux abondements du budget général au titre des PIA 3 à hauteur de 110 millions d'euros , et les produits du solde de cessions de six sociétés immobilières d'outre-mer (Sidom) à CDC Habitat pour un montant de 37 millions d'euros .

(2) En dépenses

Plusieurs opérations de dépenses ont été exécutées entre le 1 er janvier et le 31 octobre 2019, pour un montant total de 633,3 millions d'euros :

• L'État a versé 240 millions d'euros au titre des opérations en fonds propres dans le cadre des PIA 3 ;

• le 20 mars 2019, la société Air France KLM a émis un ensemble d'obligations à option de conversion et/ou d'échange en actions nouvelles ou existantes (OCEANEs). L'État a souscrit à 4 millions environ de ces obligations, pour un montant de 71,45 millions d'euros ;

• l'État a créé une société à prépondérance immobilière à capital variable, la Société pour le Logement Intermédiaire (SLI), afin d'atteindre un objectif de construction de 25 000 logements intermédiaires. L'État a souscrit à son capital à hauteur de 750 millions d'euros , les fonds étant libérés selon les besoins de la société. Au titre de l'année 2019, 69,8 millions d'euros ont été libérés le 31 août. 30 millions d'euros devraient à nouveau être libérés avant la fin de l'année ;

• il a accordé un prêt d'actionnaire à la société Le Nickel SLN , filiale d'ERAMET, en juin 2016. Après un premier tirage de 150 millions d'euros le 28 juillet 2016, deux tirages supplémentaires ont été utilisés par la société en 2019, pour un montant de 20 millions d'euros ;

• en 2016, Radio France a procédé à une augmentation de capital de 55 millions d'euros. L'État y a souscrit en intégralité, libérée pour moitié le 20 octobre 2016, et pour moitié le 3 mai 2019 ;

• il a procédé à une avance en compte courant d'actionnaire pour le Laboratoire Français du Fractionnement et des Biotechnologies (LFB) le 31 août 2019, d'un montant de 51,3 millions d'euros. Un deuxième versement, de 96 millions d'euros, devrait avoir lieu fin 2019 ou début 2020. L'objectif de cette avance en compte courant est d'assurer une liquidité suffisante au LFB jusqu'à la mise en oeuvre de l'opération d'ouverture minoritaire du capital ;

• en février 2019, l'État s'est engagé à percevoir les dividendes d'EDF en actions plutôt qu'en numéraire, correspondant au solde 2018 et aux acomptes et soldes des exercices 2019 et 2020. Bpifrance détient près de 400 millions d'actions EDF, reçues de l'État dans le cadre du Fonds pour l'Innovation et l'Industrie (FII), et s'est engagé également à percevoir les dividendes en titres. L'État rachète donc à l'EPIC Bpifrance les actions EDF perçues par ce dernier en guise de dividendes . Ainsi, à ce titre, il a racheté 5,6 millions d'actions EDF reçues par Bpifrance, au prix unitaire de 11,10 euros. Un second rachat devrait avoir lieu fin 2019, pour un montant de 60 millions d'euros.

Par ailleurs, dans le cadre de la constitution d'un grand pôle financier public , l'État devrait percevoir environ un milliard d'euros de la part de la Caisse des dépôts en échange de la cession de ses parts dans La Poste.

L'Agence des participations de l'État (APE) :
la nécessité de renforcer encore sa proximité avec le monde industriel

Cinquante-trois personnes composent l'équipe de l'APE : 27 cadres dirigeants et chargés de participation et 26 personnes au sein des pôles d'expertise, des fonctions supports et des secrétariats. Parmi les 27 cadres dirigeants, 43 % sont issus des corps d'ingénieurs, 30 % des corps d'administrateurs civils et 26 % d'autres corps administratifs comme la Banque de France, la Cour des comptes, l'INSEE ou l'Inspection générale des finances. Le rapporteur souligne donc que plus de la moitié des collaborateurs-cadres de l'APE sont fonctionnaires et l'appelle donc à s'entourer d'un ratio plus élevé de personnels issus directement du monde industriel ou, plus largement, de l'entreprise. Par ailleurs, 30 % de l'ensemble des cadres supérieurs sont diplômés également d'une école de commerce.

Certes, 48 % de ces cadres et chargés de participation ont exercé dans leur carrière des fonctions en entreprise, contre 41 % en 2015. Le nombre total de ces collaborateurs s'élevant à 26 en 2015 et à 27 en 2019, un effort a donc été effectivement fourni afin d'augmenter le nombre de profils bénéficiant de ces expériences : toutefois, cela signifie simplement que deux collaborateurs de plus qu'en 2015 (13 contre 11) ont eu de telles expériences professionnelles en entreprise 6 ( * ) .

Cela signifie aussi que plus de la moitié des cadres et chargés de participation n'ont jamais exercé de fonction en entreprise . Le rapporteur s'étonne de cette situation : le pilotage et la mise en oeuvre de décisions aussi fondamentalement stratégiques pour la place de l'industrie française dans le monde ne peuvent que gagner en pertinence et finesse d'analyse lorsqu'elles sont confrontées aux réalités du terrain . L'expérience de la privatisation partielle de l'aéroport de Toulouse en décembre 2014 rappelle en effet que le destin de grandes entreprises stratégiques se construit avant tout par une connaissance du terrain et de ses enjeux. En outre, le rapporteur ne dispose pas de l'information relative à la durée passée en entreprises par ces treize collaborateurs .

L'APE a en revanche initié une démarche de professionnalisation de ses recrutements d'administrateurs siégeant dans les conseils d'administration et de surveillance des entreprises à participation publique, qui doit être saluée. Pour ce faire, trois cabinets de recrutement l'accompagnent , aux fins de diversifier les profils et de renforcer le caractère objectif des processus de sélection.

De façon générale, d'après les informations transmises par l'APE 7 ( * ) , cette dernière recherche des collaborateurs présentant une « appétence pour l'analyse financière mais également capable de développer une vision stratégique sur les entreprises suivies et sur les secteurs d'activité de leur compétence [...] La volonté de renforcer l'expertise et la connaissance de l'entreprise au sein de l'APE a enfin conduit à privilégier des profils plus seniors qu'auparavant : l'APE ne recrute désormais plus de fonctionnaires en sortie d'école et s'attache à attirer des agents expérimentés (2 e , 3 e voire 4 e poste) ».

Les secteurs d'activité rejoints par les collaborateurs de l'APE à l'issue de leurs fonctions en son sein se répartissent ainsi : 27 % ont rejoint l'administration, 18 % une banque ou une assurance, 16 % un cabinet ministériel, 8 % un EPIC. 31 % ont rejoint une entreprise (6 % dans le secteur de la grande distribution, 4 % dans le secteur des télécoms, 4 % dans celui de l'énergie).

2. Des estimations d'activité pour 2020 qui complexifient encore la lisibilité de la stratégie de l'État

Les opérations d'ores et déjà identifiées représentent un montant prévisionnel de 1,4 milliard d'euros . Il s'agit notamment :

• d'une souscription au capital de la SLI ( cf. supra ) pour un montant de 110 millions d'euros ;

• d'une souscription à l'augmentation de capital de France Télévisions , prévu pour 2020, à hauteur de 115 millions d'euros libérés sur quatre ans, dont 34 millions d'euros en 2020 ;

• d'investissements en fonds propres au titre du PIA 3 , pour 1,2 milliard d'euros ;

• d'opérations concernant les banques multilatérales de développement , pour 104 millions d'euros ;

• de la recapitalisation de la Société immobilière de Guyane (SIGUY) pour 2 millions d'euros, par l'intermédiaire de l'Agence française de développement.

Or, les trois dernières opérations listées ci-dessus ne relèvent pas du périmètre de l'APE . Le rapporteur regrette la confusion et l'illisibilité de la stratégie de l'État actionnaire que cette présentation entraîne. En effet, dans ces cas, le compte d'affectation spéciale sert uniquement de véhicule budgétaire et ne reflète en rien l'action véritablement entreprise par l'État en matière d'opérations patrimoniales, quand il ne la brouille pas.

Ce phénomène est d'autant plus inquiétant qu'il est croissant : à titre d'exemple, les versements du budget général au titre des PIA 3 représentaient 4 % des recettes en LFI 2019 quand ils représentent 10 % en PLF 2020 .


* 2 Au 13 septembre 2019, la valeur de la participation de l'État dans ADP est de 8,1 Md€.

* 3 Cette possibilité laissée à l'État est particulièrement nécessaire, eu égard au fait qu'une hausse des redevances serait préjudiciable pour Air France KLM et, par ricochet, pour les consommateurs et pour l'État, qui possède 14,29 % de son capital.

* 4 Ordonnance n° 2019-1015 du 2 octobre 2019 réformant la régulation des jeux d'argent et de hasard.

* 5 Ce montant regroupe les opérations qui s'inscrivent dans le périmètre de l'APE.

* 6 Sur les 27 cadres dirigeants et chargés de participation, 19 % ont travaillé dans le secteur de l'énergie, 15 % dans l'aéronautique, 7 % dans la banque, 7 % dans les transports, 7 % dans les services et 4 % dans le secteur de l'environnement. Sur les 13 cadres A et A+, 23 % ont exercé des fonctions en cabinet d'audit et/ou de conseil et 15 % en cabinet d'avocats.

* 7 Réponse au questionnaire.

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