EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 6 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2020.
M. Christian Cambon , président . - Nous poursuivons nos travaux par l'examen des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
M. Jean-Pierre Grand , corapporteur pour avis du programme 151 . - Mon intervention porte sur les crédits et les enjeux du programme 151 pour 2020, alors que mon collègue corapporteur Rachid Temal évoquera la situation de notre consulat général de Londres dans le contexte du Brexit, suite à un déplacement que nous avons effectué il y a deux semaines.
Pour 2020, les crédits du programme 151 sont globalement stables, la plupart des lignes budgétaires étant reconduites : c'est le cas de la dotation destinée aux bourses scolaires pour 105 millions d'euros, de l'aide sociale pour 18 millions d'euros, ou de l'enveloppe destinée à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) pour 2,3 millions d'euros.
Les crédits de personnel connaissent une légère baisse de 0,6 %, alors que ceux qui sont destinés à la modernisation de l'administration consulaire sont en augmentation de 1,9 million d'euros. Ces chiffres illustrent la tendance de fond qui est à l'oeuvre dans le réseau consulaire depuis de nombreuses années, consistant à dégager des marges de manoeuvre grâce à la dématérialisation et la rationalisation pour maintenir le service rendu aux usagers dans un contexte d'économies et de suppressions de postes.
Concernant la modernisation, l'année 2019 a vu deux projets importants aboutir : la mise en place du registre électoral unique, qui a démontré tout son intérêt lors des dernières élections européennes, et le lancement de l'infocentre Oscar, outil de suivi statistique de l'activité de l'ensemble du réseau consulaire. L'année 2019 a aussi vu l'expérimentation de nouveaux projets, comme la dématérialisation de l'état civil, avec la mise en place d'un registre des actes de l'état civil électronique (RECE) et le lancement d'un centre mondial d'accueil consulaire, plateforme qui permettra de joindre l'administration à tout moment.
Ces expérimentations se poursuivront en 2020, tandis que de nouvelles mesures seront prises pour améliorer le service aux usagers, telles que l'extension des horaires d'ouverture dans les vingt postes consulaires les plus importants du réseau. Cela concernera notamment le consulat général de Londres qui, malgré la dématérialisation, continue d'attirer un public nombreux. Notre déplacement nous a permis de constater que le réseau consulaire était avant tout un service public, auquel nos ressortissants sont très attachés, et qu'il convient à ce titre de le préserver. En 2020 sera aussi déployée l'application France-Visas, qui permettra un traitement entièrement dématérialisé des demandes de visas.
Enfin, sous réserve de l'homologation de la solution retenue, le vote par internet devrait être possible lors des élections consulaires du printemps 2020. On espère que cela favorisera la participation des électeurs, qui n'avait été que de 16,6 % en 2014.
Des marges de manoeuvre sont aussi recherchées au travers de certaines mesures de rationalisation et de réorganisation. Il en est ainsi du regroupement d'activités, qui permet des gains de productivité et le redéploiement d'effectifs. Dans les pays comptant plusieurs postes, des spécialisations sont mises en oeuvre. Par exemple, depuis le 1 er septembre 2019, aux Émirats arabes unis, la compétence en matière de visas est exercée à Abu Dhabi, alors que la compétence en matière d'administration des Français est exercée à Dubaï. Expérimenté depuis 2018, le projet de regrouper les transcriptions d'état civil au sein du service central d'état civil (SCEC) du ministère à Nantes relève de la même logique et suscite quelques inquiétudes. On peut également citer l'exemple du projet de centralisation au sein d'un centre d'expertise de ressources et des titres (CERT) propres au ministère de l'Europe et des affaires étrangères de l'instruction et de la validation des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité adressées au réseau consulaire.
Il faut aussi évoquer les réorganisations de la carte consulaire. Après la fermeture récente des consulats de Séville et de Moncton, la transformation du consulat général de Boston en consulat d'influence, il est prévu en 2020 de supprimer un certain nombre de sections consulaires et de fusionner les fonctions de consul et de directeur de l'Institut français à Agadir, Bilbao, Fès et Tanger. Ainsi, en 2020, comme depuis une décennie, l'administration consulaire continuera de se transformer pour maintenir le niveau de service rendu à une population de ressortissants français en augmentation continue, puisqu'elle est en hausse de 81 % depuis 1998, et ce avec toujours moins de moyens.
Afin de se conformer à l'objectif fixé par le plan stratégique « Action publique 2022 », qui prévoit une réduction de 10 % de la masse salariale à l'étranger d'ici à 2022, le programme 151 supprimera encore 22 emplois en 2020, après 37 en 2019. Or, compte tenu des efforts de rationalisation déjà réalisés depuis des années, on voit mal comment la suppression de ces postes pourrait ne pas se traduire, à terme, par une dégradation des prestations fournies. On arrive un peu au bout d'une logique.
Le programme 151 est pourtant le seul service du ministère qui perçoit des ressources à travers les droits de chancellerie perçus sur les actes administratifs et les droits de visas. En 2018, ces recettes ont représenté 239 millions d'euros, soit l'équivalent de la masse salariale de la direction des Français à l'étranger, ce qui signifie que cette administration finance en quelque sorte ses propres emplois.
Il nous paraîtrait, à cet égard, judicieux de modifier le mécanisme de retour des recettes de droits de visa au profit du programme 151. Pour mémoire, un décret de décembre 2015 prévoit que 3 % de ces recettes reviennent au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, dont un quart d'entre elles pour le programme 151, afin de financer des vacations hors plafond d'emplois. Certes, ce mécanisme est appréciable, mais il n'a permis au programme 151 que de recouvrer 1,6 million d'euros sur les 218 millions de recettes de droits de visa versées en 2018, ce qui reste faible au regard des besoins.
Nous demandons une étude sur la possibilité de porter à 5 % la part des recettes de visas affectée au ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, nous suggérons que la direction des Français à l'étranger bénéficie d'une équipe dédiée de vacataires, afin qu'elle soit en mesure de répondre avec davantage de souplesse aux besoins.
Mes chers collègues, je vous propose d'adopter les crédits du programme 151.
M. Rachid Temal , corapporteur pour avis du programme 151 . - Lors de notre déplacement à Londres le 25 octobre dernier, nous avons rencontré la nouvelle ambassadrice, le consul général et les services. Nous avons également pu observer sur pièces et sur place la qualité de l'accueil réservé à nos compatriotes, l'engagement des personnels, les conditions de sécurité, mais aussi la très grande vétusté des locaux.
Comptant parmi les plus importantes communautés françaises à l'étranger, la communauté française au Royaume-Uni représente une population estimée à 300 000 personnes, dont environ la moitié, soit 146 000 Français, est inscrite au registre. Cette communauté, qui a connu une croissance continue depuis une décennie, s'interroge aujourd'hui sur son avenir, qui dépend très largement de l'issue du Brexit.
L'accord global entre le Royaume-Uni et l'Union européenne comprend un volet qui garantit le statut des 3,8 millions de citoyens européens résidant au Royaume-Uni dans l'Union européenne. Ainsi, les citoyens européens présents au Royaume-Uni au 31 décembre 2020 pourront continuer à y vivre, travailler ou étudier dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui. Ceux ayant déjà résidé cinq ans à cette date pourront accéder au statut de « résident permanent », les autres bénéficiant d'un statut intermédiaire et d'un droit de séjour permanent en attendant. Les citoyens européens arrivés après le 31 décembre 2020 n'y seront pas soumis. Leur statut dépendra de l'accord sur les relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni.
Néanmoins, en cas de « Brexit dur », sans accord de retrait, la situation des résidents européens ne sera pas garantie de la même façon et dépendra du gouvernement britannique.
Certes, le gouvernement britannique a confirmé son intention de préserver un statut permanent pour les résidents européens même en l'absence d'accord. Des craintes demeurent cependant : comme l'a souligné M. Nicolas Hatton, cofondateur de l'association The 3 Million, qui a été créée au lendemain du référendum sur le Brexit pour sensibiliser les pouvoirs publics britanniques aux droits des résidents européens, le risque existe d'un alignement de leurs droits sur ceux des non-Européens, c'est-à-dire sur le droit commun.
Quelle que soit l'issue, il a lancé une procédure d'enregistrement en ligne visant à permettre aux résidents européens de solliciter ce statut. Au 30 septembre 2019, un peu plus de 70 000 Français ont effectué la démarche, ce qui représente environ la moitié des inscrits au registre. Un grand nombre de nos compatriotes, bien que préoccupés par la situation, continuent d'adopter une attitude relativement attentiste, estimant que la démarche pourrait ne pas être nécessaire.
Si la procédure d'enregistrement est assez simple, elle présente quelques défauts. Entièrement numérisée, elle ne donne pas lieu à la délivrance d'un document papier, ce qui peut sembler déroutant et peu sécurisant. La principale difficulté concerne les personnes dites « vulnérables », personnes âgées, isolées, souffrant de précarité sociale ou numérique, qui pourraient représenter près de 10 % de l'ensemble des résidents européens.
Quelles seront les conséquences de cette situation pour nos postes consulaires au Royaume-Uni ?
Premièrement, il faut souligner qu'ils ont enregistré une hausse de leur activité dès le lendemain du référendum sur le Brexit. C'est la troisième année qu'ils sont sous tension et ce surcroît d'activité se manifeste dans tous les domaines.
On observe ainsi une hausse sans précédent du nombre des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité. Au poste de Londres, elles ont atteint le chiffre record de 37 000 en 2018, soit une progression de 3,6 % par rapport à 2017, après une hausse de 5 % entre 2016 et 2017. Pour la seule année en cours, la hausse devrait atteindre 15 %.
Les demandes d'actes d'état civil et les déclarations de nationalité ont également enregistré une forte croissance ces dernières années. Les déclarations de nationalité, qui avaient déjà plus que doublé entre 2016 et 2017 (+131 %), ont poursuivi leur hausse exceptionnelle en 2018 (+118 %). Elles sont, en grande majorité, le fait de conjoints britanniques de Français. Il convient de souligner que de nombreux conjoints français sollicitent parallèlement la nationalité britannique.
Au-delà du surcroît d'activité administrative qu'elle entraîne, cette hausse sensible a des conséquences sur l'organisation des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française qui se déroulent en principe une fois par mois au consulat général. Du fait du nombre de livrets à remettre - cinquante, voire soixante par mois - et compte tenu de l'exiguïté de l'espace de réception, il a été nécessaire, pour réduire le délai d'attente, d'organiser désormais deux cérémonies par semaine.
Enfin, il faut évoquer l'impact du Brexit sur l'activité des visas. Si le Royaume-Uni et l'Union européenne ont exclu de réintroduire des visas de court séjour - ce qui aurait représenté, pour nos postes consulaires, un volume à traiter de l'ordre de 4 millions par an -, le Brexit impliquera, en cas de sortie sans accord, d'attribuer des visas de long séjour aux Britanniques résidant en France. S'il reste difficile d'évaluer le besoin en la matière - de 2 000 à 10 000 -, le traitement des dossiers de visas de long séjour est sensiblement plus lourd que celui des visas de court séjour et représentera une charge supplémentaire pour le réseau. Le personnel du consulat général de Londres travaille dans des conditions difficilement acceptables, quasiment dans un sous-sol, sans lumière ni aération ! Par ailleurs, un nouveau prestataire extérieur chargé du recueil des demandes de visas a été choisi pour trois ans. Au début, les choses se passaient bien, mais les difficultés s'accumulent à présent.
Outre un impact sur les différents volets de l'activité consulaire, la perspective du Brexit a entraîné un développement important des actions de communication afin de répondre aux nombreuses demandes d'information et d'accompagner les résidents français dans leurs démarches auprès de l'administration britannique. Néanmoins, la principale difficulté est de réussir à toucher la population, souvent non londonienne, qui n'est pas connectée aux réseaux de communication. Il s'agit de personnes, parfois vulnérables, présentes depuis longtemps sur le territoire britannique, ayant perdu tout lien avec la France et qui, faute de démarches, pourraient se retrouver dans l'illégalité. Il convient également de souligner le rôle essentiel joué par les ONG et les associations. Je pense à l'association Settled de M. Nicolas Hatton.
La hausse de l'activité de notre consulat général de Londres est bien prise en compte par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Pour autant la situation est difficile : exiguïté des locaux, manque de confidentialité, absence d'un sas de sécurité. De manière générale, ces locaux anciens sont assez mal adaptés et vétustes. Les façades sont délabrées et l'une d'entre elles est même équipée de filets pour prévenir les chutes de pierre !
En conclusion, ma position n'est pas la même que celle de mon collègue Jean-Pierre Grand. Je propose un vote défavorable en soutien aux personnels et aux Français résidant à l'étranger. Certes, nous sommes à l'os, mais nous pouvons par exemple passer, comme nous le proposons, de 3 % à 5 % la part des recettes de visas.
Mme Hélène Conway-Mouret . - Derrière les chiffres, il y a la réalité du terrain. Vous avez pu constater les conditions de travail des agents et l'état de nos emprises durant votre déplacement à Londres. Si les suppressions de postes sont parfois source d'économies, les litiges qu'elles occasionnent représentent le plus souvent un coût supplémentaire. Le signal que la France envoie aux autorités locales en fermant un consulat est très négatif. Nombre de Français demandent effectivement la nationalité britannique, mais, à 1 400 livres par personne, cela revient cher pour une famille avec trois enfants. L'externalisation de la délivrance des visas à des entreprises privées, qui découle aussi des suppressions de postes, est également problématique : il y a peut-être moins de personnes qui font la queue dans la rue, mais plus de ratés.
M. Ronan Le Gleut . - On observe une stratégie de fermeture des consulats en deux temps. Un consulat général de plein exercice est d'abord transformé en poste consulaire à gestion simplifiée, puis, comme il ne remplit plus aucun service, sa fermeture est annoncée une douzaine d'années plus tard. C'est le cas du consulat de Moncton au Canada. Tout consulat transformé en poste consulaire à gestion simplifiée a-t-il vocation à connaître le même sort ? Cette stratégie s'appliquera-t-elle systématiquement ?
M. Olivier Cadic . - C'est aussi ce qui s'est passé à Séville ! Nicolas Hatton s'est effectivement montré un extraordinaire délégué consulaire depuis le référendum. Si le Settled Status est gratuit aujourd'hui, c'est grâce à l'action du mouvement The 3million, preuve que l'action citoyenne peut être efficace. La question du Settled Status pose problème, car nous sommes dans l'Union européenne ! Comment pouvons-nous accepter qu'un fichier soit créé au Royaume-Uni pour les Européens, ce qui induit une sorte de discrimination ? Certes, tout le monde ne demande pas le Settled Status. Certains ont la double nationalité, d'autres comme moi, s'y refusent pour une question de principe. Hors de question de demander le Settled Status tant que le Royaume-Uni sera dans l'Union européenne ! Par ailleurs, contrairement à ce que dit le Gouvernement, l'accord avec Boris Johnson est un mauvais accord. Le bon accord, c'est le Remain ! Quoi qu'il en soit, un mauvais accord, vaut toujours mieux que pas d'accord du tout...
Les propositions de l'administration consulaire sont toutes positives : plateforme d'accueil, dématérialisation, etc. Néanmoins, cela ne règlera pas les problèmes. Les Allemands ont un autre système : les consulats honoraires peuvent effectuer les prises d'empreintes biométriques. Si le ministère de l'intérieur acceptait de travailler différemment, il y aurait moins de difficultés pour les passeports ou les certificats d'existence !
Vous avez parlé de fermetures et de transformations. J'ai été étonné que Boston soit mentionné. Il est inacceptable, dans une démocratie comme la nôtre, que l'administration puisse prendre toute seule de telles décisions ! J'aimerais davantage de transparence et j'appelle à plus de concertation...
M. Ladislas Poniatowski . - Comment les socialistes, qui se sont abstenus aux finances et vont voter contre aux affaires étrangères, voteront-ils en séance ?
M. Jean-Pierre Grand , corapporteur pour avis . - L'état du consulat général à Londres est effectivement un scandale. Rachid Temal a été très gentil : chez nous, nous n'oserions pas avoir un tel bâtiment ! Or ces locaux, c'est la France et ils accueillent 700 personnes par jour pour des visas ! N'importe quel maire en France aurait pu régler une telle rénovation en trois ans. Au lieu de quoi, cela prendra vingt ans ! J'ai néanmoins senti que l'administration centrale réfléchissait à d'autres formes de gestion. Il s'agit tout de même du drapeau français ! Sans parler des conditions de travail du personnel : quand nous sommes descendus dans les sous-sols, nous avons cru qu'il s'agissait d'une petite entreprise clandestine !
Je me rappelle une convention internationale avec l'Afghanistan : le budget de la France y atteignait 3 milliards d'euros chaque année. Au lieu de vendre les bâtiments et notre histoire, il serait bon de regarder de près certaines conventions internationales ; il y aurait là quelques milliards d'euros à récupérer.
M. Rachid Temal , corapporteur pour avis . - Sur la période 2010-2019, le passage des consulats généraux à des consulats à gestion simplifiée a permis la suppression de 50 ETP, en plus des 20,8 ETP déjà prévus.
Aujourd'hui, nous sommes arrivés au bout d'une logique et, le secrétaire général le dit lui-même, il faut soit changer soit assumer une déclinaison du statut de la France. La question qui se pose est celle du service public, ici et là-bas : des services sont supprimés, à quoi s'ajoute le problème de la distance.
Pendant la campagne référendaire de 2016, le statut permanent devait être automatiquement accordé, mais les autorités post référendum n'ont pas tenu parole.
Souvent, à la commission des finances, les votes d'abstention permettent d'échanger et d'approfondir la réflexion. Il faut prendre notre futur vote comme un vote de soutien à ce que nous souhaitons pour notre diplomatie, aux Français de l'étranger et à nos agents, qui font montre d'abnégation.
M. Christian Cambon , président . - Ces rapports révèlent bien la problématique : on fait le choix d'un réseau universel, mais sans s'en donner les moyens. Il y a donc toujours un effet de ciseau. Les conversations que nous avons avec les ambassadeurs nous confirment que c'est vraiment très difficile pour eux.
Je rappelle que, sur les crédits de ce programme, le vote est réservé.