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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense : Soutien de la politique de défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense : Soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Le programme « Soutien de la politique de défense » regroupe, sous l'autorité du Secrétariat général pour l'administration (SGA), les fonctions d'administration et de soutien mutualisées au profit de l'ensemble du ministère, ainsi que, depuis 2015, les crédits de personnel (titre 2).

Afin de permettre aux autres composantes du ministère de se consacrer à leur coeur de métier, le SGA assure ainsi le pilotage et la coordination des politiques transverses du ministère à travers des directions fonctionnelles (ressources humaines, finances, immobilier, juridique).

Il fournit également des prestations à travers des directions ou services spécialisés : service d'infrastructure de la défense (SID), direction du service national (DSN)...

Enfin, le SGA agit dans les domaines de l'action sociale, de la reconversion et des systèmes d'information, d'administration et de gestion (SIAG).

Le projet de loi de finances pour 2020 procède à une réorganisation budgétaire, traduisant une nouvelle répartition des responsabilités dans le domaine de la politique immobilière. Le périmètre du programme 212 est désormais réduit aux infrastructures liées aux conditions de vie et de travail des personnels du ministère des armées et de leurs familles.

Le présent avis revient sur les principaux enjeux du programme 212 :

- en titre 2 : l'évolution des effectifs et de la masse salariale, l'amélioration de la condition du personnel militaire ;

- hors titre 2 : la gestion du parc immobilier de la défense, la mise en oeuvre des programmes d'infrastructures, le retour de ses produits immobiliers au ministère des armées au travers du compte d'affectation spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Dans le projet de loi de finances pour 2020, les crédits du programme 212 « Soutien de la politique de défense » s'élèvent à 21,9 Md€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (CP). Il faut ajouter à ces montants 276 M€ de ressources extrabudgétaires, principalement constituées des attributions de produits (ADP) du service de santé des armées, en légère hausse (+3 %).

Les crédits de titre 2 s'élèvent à 20,66 milliards d'euros, en légère augmentation (+0,5%). Les crédits hors titre 2 s'élèvent à 1,27 Md€, en baisse de 53 % en raison des modifications de périmètre opérées.

Ce programme est budgétairement le plus important de la mission « défense » dont il regroupe plus de la moitié des crédits de paiement et des autorisations de programme.

I. L'EVOLUTION DES CREDITS DE TITRE 2 POUR 2020

A. LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE POUR 2020

Pour 2020, ces crédits de titre 2 s'élèvent à 20,66 milliards d'euros, en augmentation de 107 millions d'euros (+0,5 %) par rapport à 2019.

Cette hausse résulte d'une augmentation mesurée (+26 millions d'euros, soit, +0,2%) des dépenses dites de socle (rémunérations), d'une hausse plus conséquente (+116 millions d'euros, soit +1,4 %) des pensions et d'une diminution (-35 millions d'euros, soit -4,9%) des dépenses hors socle, les enveloppes destinées aux OPEX (250 millions d'euros) et aux MISSINT (100 millions d'euros) étant stables.

Cette évolution tient compte d'ajustements visant à une meilleure sincérisation des trajectoires budgétaires, afin de remédier au phénomène de sous consommation des crédits de titre 2, observé de manière récurrente ces dernières années (61 M€ en 2016, 95 M€ en 2017, 155 M€ en 2018...)

En 2018, la sous-consommation en 2018 résultait d'abord de la sous-réalisation des cibles en effectifs (99 M€), du fait d'un nombre de départs plus important que prévu et des difficultés de recrutement dans certaines familles professionnelle. Au 31 décembre 2018, le schéma d'emplois présentait ainsi un retard de 583 ETPE, résultat d'une sous-réalisation de 952 ETPE pour les militaires, compensée pour partie par une sur-réalisation (+369 EPTE) du schéma d'emplois des personnels civils autorisée en gestion par la DRH-MD. Le retard pour le personnel militaire concerne en majorité (71%) des sous-officiers aviateurs et marins, et les volontaires de l'armée de terre.

Cependant, d'autres facteurs entrent aussi en ligne de compte dans la sous-consommation des crédits de titre 2, tels que les moindres dépenses d'indemnités opérationnelles (54 M€), l'accélération du rythme des recouvrements d'indus Louvois (26 M€), des encaissements en attributions de produits supérieurs de 15 M€ aux prévisions de LFI, de moindres dépenses hors socle (28 M€), notamment pour les dépenses de chômage (14 M€) et d'autres, comme l'indemnité de résidence à l'étranger (IRE) et les accessoires de solde étranger. Cette sous-consommation a été compensée, pour partie, par des facteurs de hausse de la masse salariale intervenus pour des montants beaucoup plus limités, avec notamment des reports de dépenses de 2017 vers 2018 pour un montant de 14 M€ (comprenant la mise en oeuvre décalée de mesures catégorielles 9 M€).

Il a donc été nécessaire d'en tirer les enseignements et de sincériser les crédits de titre 2, en actualisant les modèles de valorisation de ses différents sous-jacents. En ce qui concerne les dépenses de socle, notamment, les modèles de modèles de valorisation des effectifs ont été modifiés (l'équivalence en ETPT des ETP, ce qu'on appelle les profils de gestion, propres à chaque catégorie d'emploi, ont été réduits afin de tenir compte du plus grand nombre de sorties et du fait que celles-ci surviennent plus tôt que prévu).

Par ailleurs, le directeur des ressources humaines du ministère des armées a été désigné par le Secrétaire général pour l'administration (SGA) comme le seul responsable de programme délégué pour les crédits de titre 2, alors que jusqu'à présent il ne venait qu'en soutien du directeur des affaires financières qui pilotait la masse salariale. Ce changement améliore la lisibilité de la gouvernance de a masse salariale au sein du ministère, conformément à la volonté de la ministre. Sa désignation comme acteur central dans le pilotage du T2 et le renforcement du rôle de la DAF en matière de contrôle interne et de responsable de la préparation des lois de finances concourront à renforcer la maîtrise de la masse salariale.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La hausse de 0,2 % des dépenses de socle en 2020 correspond à :

- des mesures catégorielles qui traduisent l'effort pour renforcer l'attractivité du ministère et pour la fidélisation des compétences les plus stratégiques ou rares, notamment à destination des secteurs exposés à la concurrence du secteur privé (praticiens hospitaliers, maintenance aéronautique, cyber, atomiciens...). Les mesures nouvelles stratégiques portent sur la valorisation du lien au service - PLS - des personnels militaires (+12,7 M€) et sur la revalorisation du RIFSEEP pour le personnel civil (+11,5 M€, dont 5,5 M€ au titre de l'IFSE et 6 M€ au titre du CIA) afin d'aligner le ministère sur les pratiques interministérielles constatées ;

- un schéma d'emplois positif (300 créations de postes) ;

- une prévision recalée des récupérations d'indus versés pendant le pic de la « crise LOUVOIS ». Ces recettes non fiscales sont particulièrement dynamiques depuis 2018 et devraient se maintenir à un niveau élevé au moins jusqu'en 2022.

La baisse des dépenses hors socle en 2020 s'explique par la diminution des agrégats suivants :

- le chômage, en tendance baissière, notamment grâce au dynamisme de la politique de reconversion conduite par le ministère via l'agence de reconversion de la défense (ARD), conjuguée à un contexte économique plutôt favorable ;

- la réduction des autres rémunérations et autres prestations sociales, dont diverses indemnités de départs (prime des officiers sous contrats, indemnité pour activités militaires spécifiques) en cohérence avec la politique de fidélisation mise en oeuvre.