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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense : Soutien de la politique de défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense : Soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 13 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 212 « Soutien de la politique de défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019.

M. Joël Guerriau, rapporteur. - Mon intervention porte sur le volet titre 2 du programme 212.

Pour 2020, ces crédits de titre 2 s'élèvent à 20,66 milliards d'euros, en légère augmentation (+0,5%) par rapport à 2019. Cette évolution intègre des ajustements visant à tenir compte de la sous-consommation récurrente des crédits de titre 2 ces dernières années (95 M€ en 2017, 155 M€ en 2018...), sans remettre en cause la cible d'effectifs définie par la loi de programmation militaire (LPM). En termes d'effectifs en effet, la remontée en puissance se poursuit, avec la création nette de 300 emplois équivalents temps plein (ETP), destinée à renforcer les domaines définis comme prioritaires dans la LPM : le renseignement, la cyberdéfense, la sécurité et protection des sites sensibles ... Ces créations nettes recouvrent, comme chaque année, des créations et des suppressions de postes. Ainsi 64 postes seront supprimés en 2020, dont 34 postes au Service des infrastructures de la défense (SID) et 30 postes dans le soutien interarmées.

Mise en lumière par les difficultés de consommation du titre 2, la question de l'attractivité est devenue le principal enjeu de la politique des ressources humaines et concentre tous les efforts. Face à un nombre de départs en hausse tendancielle, il s'agit en effet d'assurer chaque année un nombre croissant de recrutements (de l'ordre de 26 000 par an) et de fidéliser les personnels. Cela, dans le contexte d'une concurrence vive du secteur privé.

La question du recrutement est particulièrement vitale pour la Marine puisque celle-ci doit renouveler chaque année 10 % de ses effectifs. L'un des enjeux est de faire connaître à l'extérieur les métiers et les compétences recherchées car les personnes qui en sont dotées ne pensent pas spécialement qu'elles pourraient les exercer dans cette armée. Les difficultés concernent surtout les maîtres et quartiers maîtres. Pour améliorer le recrutement, la Marine multiplie les initiatives originales : mise en place de filières dans les lycées civils (création d'un BTS de mécatronique navale) ou avec les lycées agricoles (compte tenu du profil de pensionnaires de leurs élèves), partenariats avec des entreprises comme EDF ou AREVA pour recruter les élèves qu'elles forment en alternance à qui elles ne peuvent offrir de postes à l'issue de la formation..., jusqu'à la mise en place d'une plateforme de recrutement (« E-cirfa ») visant à informer et à démarcher des jeunes identifiés comme intéressés par la Marine... Une bonne nouvelle est l'amélioration des résultats en termes de recrutement de civils, grâce notamment au dispositif de recrutement dérogatoire de contractuels créé par la dernière LPM. 

Pour améliorer l'attractivité et la fidélisation, plusieurs leviers sont mis en oeuvre. Le premier levier est budgétaire avec en 2020, un plan de mesures catégorielles de 124 millions d'euros, dont 27,6 millions d'euros de mesures nouvelles ciblées sur l'attractivité, pour financer des revalorisations pour les personnels civils, d'une part, la mise en place de la Prime de lien au service pour les militaires, d'autre part.  

Utilisée depuis quelques mois (juin 2019), la Prime de lien au service (PLS) est un outil à la main des gestionnaires RH qui peuvent définir leur propre politique d'attribution, en fonction de leurs priorités. Ainsi, la Marine l'utilise principalement pour soutenir le recrutement dans les filières déficitaires alors les autres armées s'en servent surtout pour fidéliser des compétences et freiner les départs. La Prime de lien au service constituera l'un des outils de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), chantier de réforme toujours en cours, dont la mise en oeuvre est attendue pour 2021.

Cependant, d'autres leviers sont utilisés. Il est ainsi de l'attention portée au parcours professionnel et à l'intérêt du métier. Dans la Marine, par exemple, un entretien de carrière est prévu dans chaque grade pour permettre d'entrevoir avec chaque marin ses possibilités d'évolution dans les 10 années suivantes. Des cursus individuels sont élaborés au sein des quatre grandes forces de la Marine (sous-marins, forces de surface, aéronautique et fusiliers commandos). Par ailleurs, une meilleure conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée est recherchée. Le plan dit « Familles » s'efforce par exemple d'atténuer l'impact de la mobilité géographique en prévoyant un préavis de 5 mois et en accompagnant le conjoint dans sa recherche d'emploi.  Dans la Marine, la mise en place du double équipage sur certains bâtiments vise à permettre une meilleure prévisibilité des embarquements et donc une vie de famille plus stable. On doit aussi évoquer l'importance de la reconversion, politique dotée de 32 millions d'euros en 2020. En effet, la capacité des armées à reconvertir est de nature à rassurer les personnels sur leur avenir et à les inciter à embrasser, pour un temps plus ou moins long, une carrière militaire.

Même si toutes ces mesures n'ont pas forcément vocation à produire des effets de court terme, on espère que les résultats en termes de consommation du T2, seront meilleurs en 2019 et en 2020.

Un mot pour finir sur la mise en place du service national universel (SNU) et son impact sur le programme 212.

En 2019, l'expérimentation du SNU, conduite dans 13 départements au bénéfice de 2 000 jeunes volontaires, est censée n'avoir eu qu'un impact négligeable sur le programme 212. Au titre de la phase 1 (séjour de cohésion de deux semaines en internat), les armées ont été mises à contribution pour fournir de l'appui et du conseil auprès de la mission de préfiguration du SNU, pour aider au recrutement des cadres, pour former les directeurs de centres et les cadres de compagnie, enfin pour concevoir et animer le module consacré à la défense et à la mémoire nationale. Elles ont aussi contribué à la phase 2, qui correspond aux deux semaines de missions d'intérêt général. En effet, les jeunes qui choisiront la thématique « défense et sécurité » auront la possibilité d'effectuer l'équivalent d'une préparation militaire. En 2019, ce dispositif a été neutre pour les armées, le nombre de places proposées ayant été déduit du nombre de places offertes dans les préparations militaires (12 500). En 2019, l'effort pour les armées a été de l'ordre de 3 équivalents temps plein travaillés (ETPT), pour un coût de 500 000 euros (soit un total de 1 million d'euros en incluant les dépenses hors titre 2).

Pour 2020, avec l'extension de l'expérimentation à 20 000 (voire 30 000 jeunes selon les déclarations du secrétaire d'Etat Gabriel Attal), l'impact sur les effectifs des armées est évalué par l'Etat-major des armées (EMA) à une vingtaine d'ETPT. Si cet effort peut sembler raisonnable et que l'impact reste pour l'instant maîtrisé, il faut noter qu'aucun crédit supplémentaire n'est prévu pour le financer, en contradiction avec ce que prévoit la LPM.

Nous sommes donc inquiets pour la suite. En effet, en cas de généralisation, la demande adressée aux armées pour la formation des cadres de la phase 1 (300 en 2019) va nécessairement augmenter et celles-ci pressentent qu'on pourrait leur en demander davantage en cas de désengagement ou d'incapacité des autres acteurs à prendre leur part dans le dispositif. Concernant la phase 2, dans l'hypothèse couramment admise que les armées accueilleraient 10 % des jeunes, soit 80 000 par an, pour des missions d'intérêt général, l'effectif militaire requis pour les encadrer serait, selon les calculs de l'EMA, de 660 ETPT. Ces effectifs ne devront pas être imputés sur ceux de la programmation. Il faut aussi souligner les conséquences sur les infrastructures puisque ces séquences devraient avoir lieu dans des enceintes militaires sur un temps resserré. Qu'il s'agisse du pilotage, du statut et de la qualité des cadres, de l'organisation, de la logistique et des capacités d'accueil, les échos recueillis donnent pour l'instant le sentiment d'un dispositif « bricolé », qui n'est pas taillé pour passer le cap de la généralisation. Je passe maintenant la parole à mon collègue Gilbert Roger. 

M. Gilbert Roger, rapporteur. - Je concentrerai mon propos sur la politique immobilière du ministère des Armées.

Au total, le budget 2020 consacré à l'infrastructure s'élève à 2 milliards d'euros en autorisation d'engagement et à 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement. C'est dans la continuité du budget précédent. Le véritable bond en avant a eu lieu en loi de finances pour 2018, lorsque la politique immobilière a bénéficié de 400 millions d'euros de crédits supplémentaires. Cet effort est donc reconduit.

Tout d'abord, la gouvernance des crédits de politique immobilière a été modifiée. Les infrastructures rattachées aux programmes d'armement relèveront désormais du programme 146, donc du CEMA et du DGA. Les infrastructures liées à l'activité opérationnelle des forces, ainsi que les crédits de maintenance « locataire », déconcentrés aux bases de défense, sont transférés au programme 178. Le programme 212 ne regroupera donc plus que les crédits du logement, de l'hébergement, des locaux de travail et réseaux d'intérêt général.

En crédits de paiement, ce sont 320 millions d'euros qui partent vers le programme 146 et 880 millions d'euros vers le programme 178, dont plus de 300 millions d'euros au titre de la déconcentration de la gestion. Le programme 212 conserve 510 millions d'euros de crédits de politique immobilière.

Ce changement de gouvernance était souhaitable. Il responsabilise les bénéficiaires d'infrastructures et doit permettre un meilleur suivi de l'utilisation des crédits.

En isolant, au sein du programme 212, le financement de l'objectif d'une LPM « à hauteur d'homme », la réforme sanctuarise cet objectif. En clair, on ne pourra plus piocher dans les crédits destinés à l'amélioration des conditions de vie pour pourvoir aux surcoûts et aux priorités des programmes d'armement. Nous n'y voyons que des avantages.

S'agissant de l'amélioration des conditions de vie, que prévoit ce projet de loi de finances ? La Ministre a annoncé le 18 octobre dernier une augmentation significative des investissements dans le domaine de l'hébergement en enceinte militaire, avec un effort qui doit passer en moyenne de 100 millions d'euros à 140 millions d'euros par an. L'objectif est de réhabiliter 18 000 places et de créer 7 600 lits supplémentaires.

Les investissements dans le domaine du logement familial s'accentuent également, conformément au plan Familles. L'effort passe d'environ 120 millions à environ 150 millions d'euros en moyenne par an.

Il reste à espérer que les crédits de paiement puissent suivre, à l'avenir, la forte augmentation des autorisations d'engagement.

Un gros enjeu réside dans l'arrivée à expiration, en 2020, de la concession de l'ex-Société nationale immobilière (SNI) sur les logements domaniaux du ministère des Armées. La négociation d'un nouveau contrat de concession, dit CEGELOG, a été lancée. Le ministère souhaite une remise à niveau accélérée du parc domanial, notamment sur le plan énergétique, et la construction de 2 500 logements neufs. Le parc souffre de vétusté. Surtout, sa localisation ne correspond plus aux priorités des armées. Des besoins se font sentir en région parisienne et à proximité de Rennes, Bordeaux et Toulon, dans des zones tendues.

Cela me conduit à mon troisième point qui concerne les cessions et leurs contreparties attendues pour le ministère des Armées.

Vous vous souvenez que nous avions fait préciser, à l'article 3 de la LPM, que le ministère devait bénéficier de l'intégralité du produit de ses cessions immobilières et de ses redevances et loyers. Depuis 2017, pour compenser la raréfaction des recettes de cession, le champ du compte d'affectation spéciale, dit CAS 723, a été étendu, en recettes, aux loyers et redevances, et en dépenses, aux frais d'entretien du propriétaire. L'an dernier, les promesses de la LPM ont été concrétisées dans la loi de finances pour 2019. Le dispositif législatif est donc en place.

Mais nous suivrons de très près deux développements :

- S'agissant tout d'abord des loyers et redevances : Dans le cadre du plan « Place au soleil », le ministère des Armées a annoncé la mise à disposition, d'ici fin 2022, de 2 000 hectares de terrains pour y développer des projets de production d'électricité photovoltaïque. Au sein du CAS, les redevances et loyers du ministère des Armées représentent déjà 10 millions d'euros. Ce montant a vocation à s'accroître. Il faudra que le ministère puisse bénéficier de droits de consommation supplémentaires équivalents en retour.

- S'agissant ensuite du Val de Grâce : l'ancien hôpital sera conservé jusqu'aux JO 2024. Le site sert actuellement à l'hébergement d'environ 370 militaires de l'opération Sentinelle et d'une centaine de célibataires géographiques. Il y a donc un besoin. Ce besoin sera-t-il fondamentalement modifié après les J.O ? Il est permis d'en douter. Les APNM portent d'ailleurs un projet social et d'hébergement pour le Val de Grâce.

Mais le projet qui semble tenir la corde est celui porté par le ministère de la santé. On peut craindre, alors, que la soulte versée ne soit très inférieure à la valeur réelle du bien. Or la cession du Val-de-Grâce est la dernière cession d'ampleur prévue par le ministère après la vente récente de la partie fructifère de l'Ilot Saint-Germain.

Voilà les quelques points sur lesquels je souhaitais attirer votre attention. Pour le reste je suis plutôt favorable à ce budget.

M. Alain Cazabonne. - Lors du récent congrès de la Fédération Léo Lagrange à Artigues-près-Bordeaux en présence de M. Gabriel Attal, le SNU a été évoqué. La Fédération Léo Lagrange s'est déclarée prête à mettre ses villages de vacances et autres équipements à la disposition du SNU dans l'hypothèse où celui-ci s'étalerait sur toute l'année, ce qui paraissait souhaitable pour ne pas priver les jeunes de la possibilité d'avoir un travail saisonnier durant les vacances.

M. Joël Guerriau, rapporteur. - Je voulais compléter mon propos. Concernant la phase 2, mon inquiétude est que l'écart prévisible entre l'offre des armées -dont on s'attend à ce qu'elle soit homogène et structurée - et celle des autres acteurs incite les jeunes à choisir massivement d'effectuer leur mission d'intérêt général dans les armées, bien plus que les 10 % envisagés. Et il est vrai que l'hébergement va être un problème, particulièrement pour les autres acteurs.

Mme Christine Prunaud. - Je ne comprends pas pourquoi un budget de 30 millions d'euros est prévu pour le SNU sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Joël Guerriau, rapporteur. - C'est parce que le pilotage du projet SNU incombe au ministère de l'éducation et de la jeunesse. Mais ce budget est de toute façon insuffisant. On estime qu'en phase 1, le coût par jeune est de 1 700 euros hors frais de transport. Si l'on ajoute le coût du transport et qu'on multiplie par 20 000 (fourchette basse pour l'expérimentation en 2020), on dépasse déjà 30 millions d'euros. Si l'on se base sur 30 000 jeunes en 2020, on dépasse les 50 millions d'euros. Le montant budgété est sous-évalué, cela nous inquiète.

M. Gilbert Roger, rapporteur. - Nous allons continuer à explorer dossier, notamment en recevant dans le cadre de nos auditions « rapporteurs » le général Daniel Ménaouine, directeur du service national et de la jeunesse au ministère des armées. Je souligne qu'il existe aussi un problème en ce qui concerne le transport des jeunes : il n'est pas envisageable de les laisser rejoindre seuls en train le centre auquel ils ont été affectés, les parents ne l'accepteraient pas.

M. Joël Guerriau, rapporteur. - Je précise, en effet, que chaque jeune devra rejoindre un centre situé à l'extérieur de son département. Il s'agit d'assurer une mixité géographique, en plus de la mixité sociale et hommes/femmes.

M. Christian Cambon, président. - Nous continuerons naturellement à suivre le sujet du SNU en 2020. Concernant le programme 212, je précise que notre vote sur ses crédits est réservé jusqu'à l'examen de l'ensemble des crédits de la mission « Défense » mercredi 20 novembre.

À l'issue de sa réunion du mercredi 20 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », le groupe communiste républicain citoyen et écologiste ayant voté contre.