II. DES BESOINS NON PRIS EN COMPTE PAR LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE
A. DES SDIS PEU SOUTENUS DANS LA DÉFENSE DE LEUR MODÈLE ET DE LEURS MOYENS
1. Des craintes renouvelées sur l'avenir du volontariat
Plus d'un an et demi après la décision « Matzak » rendue par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 21 février 2018 qui reconnaissait la qualité de travailleur à un sapeur-pompier volontaire belge, aucune solution juridique n'a été mise en oeuvre pour contrer l'élargissement de cette jurisprudence aux sapeurs-pompiers volontaires français. En effet, leur situation est suffisamment proche de celle de leurs homologues belges pour que les considérants de principe dégagés par la CJUE puissent, le cas échéant, leur être appliqués. Le tribunal administratif de Strasbourg s'était d'ailleurs déjà prononcé en ce sens en novembre 2017.
Comme le souligne un récent rapport de la Cour des Comptes « la reconnaissance du statut de travailleurs, au sens de la norme européenne, des SPV, qui limiterait le nombre total d'heures de travail annuelles à 2 304 heures, remettrait fondamentalement en cause l'organisation et le fonctionnement des SDIS, en réduisant fortement la disponibilité des SPV, dont les vacations seraient alors assimilées à du temps de travail. Or les SDIS peinent à couvrir leurs besoins en SPV, qui sont surtout disponibles la nuit. Ainsi, dans l'Allier, 19 des 61 centres d'incendie et de secours constitués de volontaires étaient déjà en sous-effectifs en 2017 » 20 ( * ) .
La qualification de certains types de garde en temps de travail conduirait à ce que le temps de garde s'additionne aux heures déjà travaillées par les sapeurs-pompiers volontaires afin de vérifier si, d'une part, le plafond horaire hebdomadaire fixé par la directive est respecté et, d'autre part, si le temps minimum de repos qu'elle fixe le sont également. La deuxième conséquence pourrait être la nécessité de rémunérer l'ensemble des heures de garde répondant aux critères fixés par la CJUE.
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La décision « Matzak » de la CJUE du 21 février 2018 M. Matzak, sapeur-pompier volontaire belge, a déposé un recours contre la ville de Nivelles dans le but de se faire dédommager du non-paiement de ses heures de garde à domicile. Devant se situer à proximité de la caserne et dans un état de disponibilité immédiate, il considère que ces heures de garde sont assimilables à du temps de travail et doivent être rémunérées en conséquence. La Cour du travail de Bruxelles a sursis à statuer afin de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Ces questions ont notamment pour objet de savoir si l'activité de sapeur-pompier volontaire entre dans le champ des exceptions prévues par la directive 2003/88/CE 21 ( * ) et si, in fine , cette directive fait obstacle à ce que le temps de garde à domicile soit considéré comme du temps de travail lorsque les contraintes pesant sur ce dernier restreignent très significativement les possibilités d'autres activités, bien que la garde soit exécutée au domicile du travailleur. En réponse à ces différentes questions, la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt du 21 février 2018 22 ( * ) , rappelle à titre liminaire qu'elle a déjà jugé que « la directive 2003/88 doit trouver à s'appliquer aux activités des sapeurs-pompiers, quand bien même elles sont exercées par les forces d'intervention sur le terrain et peu importe qu'elles aient pour objet de combattre un incendie ou de porter secours d'une autre manière, dès lors qu'elles sont effectuées dans des conditions habituelles, conformément à la mission impartie au service concerné » 23 ( * ) . La Cour rappelle également que la qualification de sapeur-pompier volontaire en droit national est sans effet sur la qualification de travailleur au sens du droit de l'Union européenne 24 ( * ) et que M. Matzak doit être qualifié de travailleur dans la mesure où « ce dernier a été intégré dans le service d'incendie de la ville de Nivelles au sein duquel il a exercé certaines activités réelles et effectives sous la direction d'une autre personne, pour lesquelles il a été rémunéré » 25 ( * ) . Par ailleurs, la Cour indique que les secteurs « exclus » du champ de la directive de 2003 ne sont pas exclus de l'ensemble de ses dispositions et qu'ainsi ils ne peuvent pas se voir appliquer une autre définition du temps de travail que celle qui est donnée à l'article 2 du texte 26 ( * ) . Afin de déterminer la qualification du temps de garde de M. Matzak, la Cour rappelle que les notions de temps de travail et de temps de repos sont exclusives l'une de l'autre 27 ( * ) . Elle indique que le critère de la définition du temps de travail est habituellement « le fait que le travailleur [soit] contraint d'être physiquement présent au lieu déterminé par l'employeur et de s'y tenir à la disposition de ce dernier pour pouvoir immédiatement fournir les prestations appropriées en cas de besoin » 28 ( * ) . Toutefois, elle précise que, eu égard aux conditions spécifiques applicables à ce type de garde, « il convient d'interpréter la notion de « temps de travail », prévue à l'article 2 de la directive 2003/88, dans le sens qu'elle s'applique à une situation dans laquelle un travailleur se trouve contraint de passer la période de garde à son domicile, de s'y tenir à la disposition de son employeur et de pouvoir rejoindre son lieu de travail dans un délai de 8 minutes » 29 ( * ) . |
Ces conséquences auraient des effets dramatiques sur le modèle français de sécurité civile puisque 79 % des sapeurs-pompiers sont volontaires. Ce nombre significatif permet d'assurer un maillage territorial fin ainsi qu'une continuité temporelle à travers leurs gardes. Il s'agit d'éléments fondamentaux pour l'efficacité de la sécurité civile française.
Pour l'heure, la situation ne semble pas avoir évolué par rapport à celle que dénonçait votre rapporteur pour avis l'année dernière. Interrogé lors de son audition, le secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur a indiqué vouloir d'une part, exploiter les dérogations offertes par la directive européenne de 2003 sur le temps de travail et, d'autre part, réfléchir à un nouveau vecteur européen ad hoc .
En phase avec la commission des affaires européennes du Sénat 30 ( * ) , votre rapporteur pour avis attend du Gouvernement qu'il engage toutes les diligences utiles pour qu'aboutisse une directive européenne sur l'engagement citoyen à même d'encadrer et de protéger le volontariat français. Les propos de Laurent Nunez, secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur, devant votre commission 31 ( * ) , n'ont pas permis de la rassurer sur la volonté réelle du Gouvernement sur ce point.
Dans la mesure où il s'agit d'un enjeu fondamental pour notre modèle de sécurité civile, votre rapporteur appelle de ses voeux, cette année encore, que la forte implication des forces françaises de sécurité civile au sein du Mécanisme européen de protection civile (MEPC) soit présentée comme un argument clé dans les négociations de ce nouveau texte et que toutes les conséquences soient tirées d'un éventuel échec.
2. Des investissements toujours en souffrance
En 2016, la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires 32 ( * ) s'était traduite par une diminution significative du montant de la participation versée à ce titre par l'État aux départements , qui était passée de 32 millions d'euros en 2015 à 3 millions d'euros en 2017.
Concomitamment, il avait été décidé qu'une large partie de cette économie viendrait abonder un fonds de soutien aux SDIS , appelé « dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours » , et destiné à financer des projets « présentant un caractère structurant, innovant ou d'intérêt national » 33 ( * ) .
Cette dotation a pu bénéficier en 2017 d'un concours de 25 millions d'euros dont 5 millions d'euros ont été spécifiquement destinés à la Nouvelle-Calédonie au titre du transfert de la compétence « sécurité civile ». Les 20 millions d'euros restants étaient destinés à financer , d'une part, des projets locaux d'intérêt national et, d'autre part, des projets nationaux, au premier rang desquels figure la préfiguration du système SGO-SGA . Il a depuis été intégré au projet NexSIS 18-112 porté par l' Agence du numérique de la sécurité civile , établissement public national à gouvernance partagée entre l'État et les services départementaux d'incendie et de secours, institué par le décret du 8 octobre 2018 34 ( * ) .
Depuis lors, cette dotation a subi une diminution constante, véritable perte sèche pour la sécurité civile. Elle ne s'est élevée qu'à 10 millions d'euros en 2018 et 2019 pour aujourd'hui n'atteindre que 7 millions d'euros au profit de l'ANSC, soit une nouvelle diminution de 30 %. Cette baisse de la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS est d'autant plus préoccupante que, malgré un léger progrès en 2018, les dépenses d'investissement des SDIS ont connu une baisse de plus de 18 % depuis 2008.
Évolution des dépenses des SDIS depuis
2008
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du
Sénat
(d'après les comptes de gestion des SDIS)
Face à la baisse de la dotation aux investissements des SDIS, les économies réalisées par l'État demeurent significatives , comme le constate l'administration : « même si le coût du dispositif NPFR augmente chaque année, il reste encore très largement inférieur au coût de l'ancien régime PFR (environ 70 millions d'euros en 2015 dont 32 millions d'euros pour l'État) » 35 ( * ) .
Estimation du différentiel entre les
économies réalisées
par l'État suite au passage
à la NPFR et le montant de la dotation de soutien
aux investissements
structurants des SDIS
(en millions d'euros)
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Estimation du coût de la NPFR pour l'État |
Économies estimées pour l'État à la
suite du passage à la NPFR sur la base du coût de la PFR pour
l'État en 2015
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Montant de la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS |
Delta entre l'économie réalisée et le montant de la dotation |
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LFI 2017 |
3* |
29 |
25 |
4 |
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LFI 2018 |
3,8* |
28,2 |
10 |
18,2 |
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LFI 2019 |
2,8** |
29,2 |
10 |
19,2 |
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PLF 2020 |
4** |
28 |
7 |
21 |
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Total |
13,6 |
114,4 |
52 |
62,4 |
* réponse au questionnaire budgétaire 2019 Source : commission des lois du Sénat
**réponse au questionnaire budgétaire 2020
L'État n'a donc pas respecté son engagement de rendre à la sécurité civile les économies qu'elle lui a fait réaliser et l'a ainsi privée de de plus de 60 millions d'euros en 4 ans. Cette situation n'est pas admissible au regard de l'état global de l'investissement des SDIS et du niveau global des crédits alloués à la sécurité civile. Elle est, cette année encore, très fermement condamnée par votre rapporteur.
3. Le Service national universel : prévenir tout transfert de charges de l'État vers les SDIS
Le service national universel (SNU) a été créé à la suite de l'engagement pris par le président de la République tendant à impliquer davantage la jeunesse française dans la vie de la Nation, à promouvoir la notion d'engagement et à favoriser un sentiment d'unité nationale autour de valeurs communes. S'adressant, après la classe de troisième, aux jeunes filles et garçons âgés de 15 à 16 ans, le SNU est structuré autour de deux phases : une phase de cohésion, en hébergement collectif et hors de son département de résidence de deux semaines, puis une mission d'intérêt général auprès d'une association, d'une collectivité, d'une structure publique ou d'un corps en uniforme, de deux semaines également. Chaque jeune peut ensuite poursuivre une période d'engagement de trois mois minimum 36 ( * ) .
Source : site www.jeunes.gouv.fr
Pour l'heure, une phase de préfiguration s'est déroulée du 16 au 28 juin 2019 pour laquelle 2 000 volontaires âgés de 15 à 16 ans ont été retenus parmi 4 000 candidats. Cette préfiguration s'est limitée à la phase de cohésion dans 13 départements expérimentateurs 37 ( * ) : les Ardennes, le Cher, la Creuse, l'Eure, la Guyane, les Hautes Pyrénées, la Haute-Saône, la Loire-Atlantique, le Morbihan, le Nord, le Puy de Dôme, le Val d'Oise et le Vaucluse.
Conformément aux engagements pris en 2018 devant le congrès de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) par Gérard Collomb, alors ministre de l'intérieur, les SDIS sont invités à participer à la mise en oeuvre du SNU dans le but de constituer un important vivier de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires. Les 13 SDIS des départements expérimentateurs ont donc participé à la préfiguration de la première phase de cohésion, en collaboration avec la police et la gendarmerie nationale. Ils ont pris part à l'application d'un scénario pédagogique national abordant différentes séquences sur une journée, telles que la gestion des accidents de la route, le cyber-harcèlement ou l'action des forces de l'ordre pour porter secours lors d'une disparition de personne. L'action des SDIS s'est essentiellement concentrée sur l'apprentissage des gestes qui sauvent, seuls ou en partenariat avec des associations agréées de sécurité civile.
Votre rapporteur pour avis considère que le SNU pourrait effectivement devenir un tremplin pour le volontariat, en particulier si les modalités à venir tiennent compte du travail déjà effectué par les sapeurs-pompiers auprès des jeunes à travers les cadets de la sécurité civile et les jeunes sapeurs-pompiers. Une enquête sur ce sujet est actuellement menée à l'initiative de la DGSCGC.
S'il est vecteur d'enthousiasme, le SNU est également vecteur d'inquiétudes pour les SDIS. Celles-ci concernent principalement la ressource en personnel et matériel lorsque le système sera en plein déploiement. La préfiguration a démontré qu'il était difficile pour les SDIS de mobiliser 10 à 12 formateurs sur une journée et que les besoins en matériels étaient également conséquents (12 à 20 mannequins, des véhicules de secours et d'assistance aux victimes, défibrillateurs ...).
Votre rapporteur pour avis souhaite donc que la montée en puissance du SNU et l'établissement de ses modalités tiennent compte des moyens des SDIS et ne constituent pas un transfert de charges vers les collectivités qui assurent leurs financements.
4. Les plateformes communes d'appel comme révélateur du problème fondamental de la définition des missions des SDIS
« Ce quinquennat doit être aussi l'occasion de mettre en place des plates-formes uniques de réception des appels d'urgence. [...] Au moment de la mise en place en l'an 2000 au niveau européen du numéro d'appel d'urgence unique 112, [...] la France a conservé le 15, le 17, le 18 et elle a rajouté le 112 et le 115. Nous n'avions pas alors saisi tout le potentiel et l'opportunité offerte par cette réforme pour nos concitoyens mais nous avons besoin d'une plateforme commune, de simplifier les choses et d'avoir une plateforme commune de réception des appels beaucoup plus simple » : tels étaient les mots du Président de la République lors de son discours, le 6 octobre 2017, en remerciement aux forces mobilisées sur les feux de forêts et ouragans.
La nécessité de développer les plateformes communes d'appel est largement partagée par votre rapporteur pour avis qui l'appelait de ses voeux dès 2016, dans le rapport « Secours à personne : propositions pour une réforme en souffrance » réalisé avec notre collègue Pierre-Yves Collombat 38 ( * ) . Comme le souligne un récent rapport de la Cour des comptes « la mutualisation physique des plateformes d'appel « 15/18 », mesure pourtant fondamentale, reste encore aujourd'hui minoritaire. Une quinzaine de SDIS seulement ont créé une plateforme commune avec le SAMU. Avec la construction d'un bâtiment commun, le SDIS de l'Ain a poussé plus loin sa coopération avec le SAMU » 39 ( * ) .
Le développement de ces plateformes permettra une meilleure synergie dans les interventions des SDIS et des SAMU mais soulèvera de manière encore plus visible le problème de « brouillage des compétences respectives du 15 et du 18 » déjà dénoncé dans le rapport de 2016 précité 40 ( * ) . Comme le soulignait récemment Grégory Allione, président de la FNSPF, devant votre commission : « en 1998, nous avons effectué 3,5 millions d'interventions, dont 50 % au titre du secours d'urgence aux personnes. En 2018, nous avons atteint 4,6 millions d'interventions et ce taux est passé à 84 % » 41 ( * ) . La multiplication de ces interventions est la conséquence directe du recul du service public de la santé sur nos territoires et a pour conséquence d'amplifier la surcharge opérationnelle dont souffrent aujourd'hui les SDIS.
À l'heure actuelle, le partage de compétences est fixé par le référentiel commun sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente du 25 juin 2008 42 ( * ) , fondé sur les textes législatifs et réglementaires applicables aux acteurs de la sécurité civile et de la santé. Les insuffisances de ce référentiel ont déjà été pointées par un rapport commun de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales de 2014 43 ( * ) . Quelques semaines après l'annonce de la ministre de la santé de réflexions concernant la création d'un Service d'accès aux soins (SAS) 44 ( * ) , il est plus que jamais nécessaire d'engager une réflexion de fond sur le domaine de compétence des SDIS. Également soutenu par la Cour des comptes 45 ( * ) , ce travail est indispensable pour que la sécurité civile cesse d'être le palliatif universel au recul des autres services publics, celui de la santé en tête.
* 20 Cour des Comptes, Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile, Des défis à relever, des perspectives à redéfinir, mars 2019, page 105.
* 21 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
* 22 CJUE, Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 21 février 2018, Ville de Nivelles contre Rudy Matzak.
* 23 Ibidem , alinéa 27.
* 24 Ibidem , alinéa 30.
* 25 Ibidem , alinéa 31.
* 26 Ibidem , alinéas 33 à 39.
* 27 Ibidem , alinéa 55.
* 28 Ibidem , alinéa 59.
* 29 Ibidem , alinéa 65.
* 30 Voir le dernier alinéa de l'avis politique du 15 novembre 2018 disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_europeennes/avis_politiques/Avis_politique_statut_SPV.pdf
* 31 Audition du jeudi 14 novembre 2019.
* 32 Loi n° 2007-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.
* 33 Article L. 1424-36-2.-I du code général des collectivités territoriales issu de l'article 17 de la loi du 27 décembre 2016 précitée.
* 34 Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de la sécurité civile.
* 35 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 36 Source : site www.jeunes.gouv.fr
* 37 Il n'existe pas encore de base constitutionnelle et législative pour rendre ce service obligatoire auprès de toute une classe d'âge.
* 38 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016, Secours à personne : propositions pour une réforme en souffrance.
* 39 Cour des Comptes, Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS et de la sécurité civile, Des défis à relever, des perspectives à redéfinir, mars 2019, page 113.
* 40 Rapport d'information précité, page 14.
* 41 Audition devant la commission des lois du 13 mai 2019.
* 42 Référentiel commun sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente du 25 juin 2008, élaboré par le comité quadripartite associant les représentants des structures de médecine d'urgence et des services d'incendie et de secours, la DDSC et la DHOS.
* 43 Rapport IGA et IGAS de juin 2014, Évaluation de l'application du référentiel d'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente.
* 44 Pacte pour la refondation des urgences annoncé le 9 septembre 2019.
* 45 Cour des Comptes, Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS° et de la sécurité civile, Des défis à relever, des perspectives à redéfinir, mars 2019, pages 111 et suivantes.