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Projet de loi de finances pour 2020 : Asile, immigration, intégration et nationalité

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

B. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DOCUMENTAIRE : UN MAILLON ESSENTIEL DANS LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

1. La place prépondérante des mis en cause de nationalité étrangère dans certaines catégories de fraude documentaire

Si l'année 2018 s'est caractérisée par une légère diminution (- 3,9 %) du nombre global de personnes mises en cause34(*) dans des affaires de fraude documentaire, la proportion des étrangers reste, elle, en augmentation lente mais continue : elle atteint désormais 64,1 % du total des mis en cause.

La part des étrangers mis en cause est remarquable notamment en matière de faux documents d'identité, s'établissant depuis 2015 à plus de 90 % du total des personnes mises en cause chaque année.

En 2018, les préfectures ont détecté 4 653 tentatives d'obtention indue de titres ou documents (+ 39 % par rapport à 2017). Parmi ces tentatives et par ordre d'importance, on relève :

les demandes de titres de séjour en qualité de parent d'enfant français, qui représentent 21 % des demandes frauduleuses ;

les demandes émanant de personnes se déclarant mineur non accompagné, représentant 10 % des demandes frauduleuse.

La catégorie de documents la plus affectée par la fraude est celle des actes de naissance étrangers qui représentent 23 % des demandes frauduleuses (1 331 cas en 2018), la seconde étant celle des actes français de reconnaissance de lien de filiation, qui représentent 14 % des cas de fraude (653 cas en 2018).

(métropole)

2015

2016

2017

2018

Nombre
de personnes mises en cause

Part d'étrangers

Nombre
de personnes mises en cause

Part d'étrangers

Nombre
de personnes mises en cause

Part d'étrangers

Nombre
de personnes mises en cause

Part d'étrangers

Faux documents d'identité

5 036

90,1 %

4 832

91,4 %

4 989

92,0 %

5 160

91,3 %

Faux documents concernant la circulation des véhicules

2 672

49,8 %

2 710

53,5 %

3 035

53,6 %

2 491

49,6 %

Autres faux administratifs

3 246

27,2 %

3 440

28,3 %

3 030

27,8 %

2 976

29,1 %

Cumul

10 954

61,6 %

10 982

62,3 %

11 054

63,9 %

10 627

64,1 %

Source : DCPJ

2. Une organisation administrative complexe malgré des efforts de simplification et de coordination
a) Les services centraux : une grande diversité d'acteurs compétents et des coopérations à intensifier

Trois subdivisions différentes du ministère de l'intérieur interviennent en matière de lutte contre la fraude documentaire, ainsi qu'un groupe interministériel, ce qui peut entrainer une certaine dispersion des activités en la matière.

Les services ministériels compétents en matière de fraude documentaire

Le groupe interministériel d'expertise de la lutte contre la fraude à l'identité (GIELFI) réunit des représentants des ministères de l'intérieur, de la justice, de l'Europe et des affaires étrangères ainsi que des représentants de plusieurs organismes de protection sociale. C'est un lieu d'information, d'échange et de coordination sur les problématiques de fraude documentaire et à l'identité.

La mission de délivrance sécurisée des titres (MDST) est chargée de la lutte contre la fraude en matière de titres sécurisés.

Le bureau de la lutte contre le travail illégal et les fraudes à l'identité (BLTIFI) de la direction de l'immigration, chargé de la lutte contre le travail illégal et de la lutte contre les fraudes à l'identité.

La division de l'expertise en fraude documentaire et à l'identité (DEFDI) est chargée de la coordination, de la collecte d'information et de l'apport d'expertise en matière de lutte contre la fraude documentaire et à l'identité au sein de la direction centrale de la police aux frontières.

Si votre rapporteur comprend la nécessité pour plusieurs services de développer une expertise dans un domaine aussi technique, il estime indispensable de renforcer la coopération afin d'éviter doublons et chevauchements.

À ce titre, il salue les récents efforts d'amélioration de la coopération entre les acteurs de la lutte contre la fraude et relève avec intérêt, comme l'a souligné le sous-directeur à la lutte contre l'immigration irrégulière lors de son audition, qu'une circulaire conjointe des ministres de l'intérieur, de la justice et de l'outre-mer a été diffusée en 2019 afin de renforcer la coopération entre services et d'améliorer la diffusion de bonnes pratiques en matière, notamment, de fraude documentaire.

b) En préfectures : contrôles a posteriori et référents « fraude »

Corollaire de la création des cartes de séjour pluriannuelles, la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a prévu un renforcement des contrôles a posteriori en préfecture, notamment pour lutter contre la fraude. Dans cette perspective, chaque préfecture a été chargée d'élaborer un plan départemental de contrôle pour le 1er janvier 2018, visant 10 % des cartes de séjour pluriannuelles délivrées, plan qui a été renouvelé chaque année. Les titres concernés sont constitués d'une extraction aléatoire effectuée par l'administration centrale et de dossiers ciblés au niveau local.

Selon les chiffres communiqués par la direction générale des étrangers en France, 2 768 cartes de séjour pluriannuelles ont été effectivement contrôlées. Ces contrôles ont conduit à 34 retraits de titres et 129 convocations en préfecture dans le cadre d'une procédure contradictoire. Votre rapporteur accueille favorablement ces améliorations des contrôles mais relève que l'objectif de contrôle de 10 % des cartes de séjour pluriannuelles délivrées n'est pas atteint.

Par ailleurs, dans le cadre du déploiement du plan « préfectures nouvelle génération », l'année 2018 a vu la montée en puissance du rôle des 102 référents « fraude » départementaux. Leurs missions de coordination de l'action des services de délivrance de titres et de coopération avec les différents acteurs locaux de la lutte contre la fraude permettent un renforcement de la réponse administrative, et le cas échéant civile ou pénale, au phénomène.

3. Des objectifs ambitieux et des réformes encore inabouties en matière de lutte contre la fraude documentaire
a) Lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité : des outils en cours d'appropriation

Le mécanisme de détection des reconnaissances frauduleuses de paternité en vue de l'obtention indue de titre de séjour « parent d'enfant français », a été renforcé en 2017. Une nouvelle fonctionnalité dans l'application de gestion des dossiers des étrangers (AGDREF) permet de détecter automatiquement les demandes de titre de séjour en qualité de parent d'enfant français où apparaît une même filiation paternelle, pour lutter contre les reconnaissances multiples. Au-delà de ce dispositif de détection, le travail de caractérisation des fraudes a été facilité par l'intensification des échanges d'information entre les services étrangers et français mais également, par l'intensification de l'exercice du droit de communication35(*) institué en 2016 au profit des préfectures et par le recours plus systématique, en cas de doute sur la sincérité d'une reconnaissance, à la tenue d'entretiens avec les parents.

Ces nouveaux outils sont favorablement accueillis par les services auditionnés par votre rapporteur.

En la matière, la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a créé de nouveaux dispositifs de lutte :

- le préfet peut refuser la délivrance d'un titre de séjour en qualité de parent d'enfant français en l'absence de preuve que le père français subvient aux besoins de l'enfant lors des demandes de carte de séjour temporaire en qualité de parent d'un enfant dont la nationalité française découle de la reconnaissance de celui-ci par un père français36(*) ;

l'officier d'état-civil chargé de l'enregistrement de la reconnaissance a la possibilité de saisir le procureur, en cas d'indices sérieux laissant présumer une fraude ce qui permet au parquet de s'opposer à l'enregistrement d'une reconnaissance reconnue comme frauduleuse37(*).

Les circulaires récentes d'application des dispositions nouvelles
de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée,
un droit d'asile effectif et une intégration réussie

L'instruction du ministère de l'intérieur du 28 février 2019 relative à l'application de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 présente les modalités d'appréciation de la condition de subvention aux besoins de l'enfant.

La circulaire du ministère de l'intérieur du 20 mars 2019 relative à la présentation des dispositions destinées à lutter a priori contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité explicite le dispositif de prévention des reconnaissances de lien de filiation en mettant notamment à disposition des officiers d'état civil une grille d'audition facilitant le recensement d'éléments susceptibles de constituer des indices sérieux de fraude.

Ces nouveaux outils ont permis de détecter 1 076 cas de documents frauduleux en 2018, contre 738 en 2017, aux fins d'obtenir un titre de séjour en qualité de parent d'enfant français, soit une augmentation de 46 %. Votre rapporteur accueille favorablement l'appropriation qui est faite par les acteurs de ces nouveaux outils.

b) Lutte contre la fraude à la minorité : la mise en oeuvre de nouvelles dispositions législatives

Ces questions se posent avec une forte actualité en raison de l'afflux depuis 2015 d'étrangers se déclarant mineurs, de l'absence de recensement fiable de cette population pourtant dans une situation de grande vulnérabilité, et de la diversité des situations des départements au regard de leurs capacités d'évaluation de ladite minorité.

En 2018, les préfectures ont, selon le sous-directeur à la lutte contre l'immigration irrégulière auditionné par votre rapporteur, constaté une augmentation significative du nombre de fraudes concernant des étrangers se déclarant mineurs non accompagnés. Cette situation est aggravée par la possibilité de demandes présentées successivement dans plusieurs départements par les étrangers se revendiquant mineurs.

En 2018, 822 cas de documents frauduleux ont été comptabilisés en vue d'une reconnaissance en tant que mineur non accompagné, contre 362 en 2017, soit une augmentation de 127 %.

Pour améliorer, la rapidité et la fiabilité de l'évaluation des mineurs par les conseils départementaux et éviter le détournement du dispositif par des personnes majeures, la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a autorisé la création d'un fichier38(*) facilitant la détection de la fraude à la minorité.

Ce traitement, dénommé « Appui à l'évaluation de la minorité » (AEM) relève de la compétence du ministre de l'intérieur. Les données enregistrées sont des images numérisées du visage et des empreintes digitales de deux doigts des personnes qui se déclarent mineures non accompagnées. Lorsque la personne se déclarant mineur non accompagné a été évaluée majeure, les données enregistrées sont transférées dans l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (« AGDREF2 »).

À cet égard, votre rapporteur note avec satisfaction la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions (dont le principe a été introduit à l'initiative du Sénat et qui ont récemment été déclarées conformes à la Constitution39(*)) même si, comme le relèvent l'ensemble des personnes auditionnées, il est difficile d'établir déjà un bilan de ces mesures compte tenu de leur entrée en vigueur très récente.

c) Lutte contre la fraude mimétique : un arsenal répressif renforcé

La fraude mimétique consiste pour une personne à utiliser le document authentique d'un tiers, en jouant sur la ressemblance physique avec celui-ci40(*).

La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie étend la sanction d'utilisation de document appartenant à un tiers à l'utilisation d'un titre de séjour ou d'un document provisoire autorisant la présence en France de l'étranger. Elle permet également de sanctionner de tels faits quand ils sont commis dans l'intention de circuler sur le territoire. Enfin elle élargit également la définition pénale de la fraude documentaire, dont la répression est étendue aux outre-mer, particulièrement confrontés à ces situations délictueuses.

Selon le Bureau de la lutte contre le travail illégal et la fraude à l'identité (BLTIFI) du ministère de l'intérieur auditionné par votre rapporteur, les cas de fraude mimétique représentent plus de 52 % des refus de franchissement des frontières aéroportuaires entre janvier et juin 2019.

d) La fraude entachant certains actes ou jugements émis par des États tiers : d'importantes difficultés restant à surmonter

Enfin, les préfectures constatent la progression des fraudes entachant les documents source, principalement les actes de naissance étrangers ou les jugements supplétifs, comme l'a souligné au cours de son audition le sous-directeur à la lutte contre l'immigration irrégulière.

Les jugements supplétifs d'acte de naissance

Lorsqu'une personne fait valoir que son acte de naissance ne se trouve pas dans les registres de l'état civil d'un pays ou est entaché d'erreurs, elle peut solliciter, auprès d'un juge, un jugement supplétif d'acte de naissance.

Ce jugement permettra alors de suppléer à son acte de naissance et prononcera, notamment, sa date ainsi que son lieu de naissance. Le prononcé du jugement supplétif transcrit sur le registre de l'état civil est revêtu de la même valeur d'authenticité qu'un acte d'état civil.

Malgré une évolution croissante des signalements opérés par les autorités policières, le sous-directeur à la lutte contre l'immigration irrégulière entendu par votre rapporteur regrettait la faiblesse de la réponse pénale apportée aux cas de fraude signalés, qui ne serait que de l'ordre de 2 % (avec sanction ou simple rappel à la loi). En la matière, le contentieux spécifique de la fraude documentaire est confié au tribunal de grande instance de Nantes, dont les délais de jugement s'étalent sur deux à trois années en moyenne, selon les personnes auditionnées.

Votre rapporteur regrette que de telles difficultés existent entre les autorités d'enquête et de poursuite, et souhaite que, comme sur d'autres sujets en matière de lutte contre l'immigration irrégulière (détenus étrangers en CRA), une meilleure coordination soit établie entre ministères de la justice et de l'intérieur pour apporter à ce type de fraudes le traitement judiciaire qu'elles méritent.

Votre rapporteur relève pour conclure les difficultés auxquelles sont confrontés les services d'établissement des documents et de contrôle français en raison de la présomption de validité dont les actes de l'état civil étrangers sont revêtus41(*), bien que le diagnostic d'échec d'établissement d'état civil fiable dans certains pays tiers soit connu de tous depuis de nombreuses années. Cette présomption ne peut être renversée que si l'administration apporte la preuve de leur caractère irrégulier, falsifié ou non conforme à la réalité. Dans le domaine de l'immigration irrégulière, cette preuve peut être apportée par exemple par la consultation du traitement Visabio, répertoriant les empreintes digitales des demandeurs de visa.

Votre rapporteur s'interroge dès lors sur la possibilité de réintroduire à l'article 47 du code civil42(*) certaines exceptions à la présomption de validité d'actes administratifs émanant d'états civils tiers, par exemple pour certains pays dans lesquels il est prouvé que le système d'établissement et de conservation de l'état civil est structurellement défaillant.


* 34 Pour trois index statistiques : l'index 81 (faux documents d'identité), l'index 82 (faux documents concernant la circulation des véhicules), l'index 83 (autres faux administratifs).

* 35 Article L. 611-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 36 Second alinéa du 6° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 37 Articles 316 et suivants du code civil.

* 38 L'article L. 611-6-1 du CESEDA, qui a été introduit au sein de ce code par la loi du 10 septembre 2018, prévoit que les empreintes digitales ainsi qu'une photographie des ressortissants étrangers qui se déclarent mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Ces données peuvent être relevées dès que la personne se déclare mineure. Lorsque la personne est reconnue mineure, la conservation de ces données est limitée à la durée strictement nécessaire à sa prise en charge et à son orientation. Tout dispositif de reconnaissance faciale est interdit.

* 39 Décision n° 2019-797 QPC du 26 juillet 2019, Unicef France et autres [Création d'un fichier des ressortissants étrangers se déclarant mineurs non accompagnés].

* 40 Article 441-8 du code pénal.

* 41 Article 47 du code civil.

* 42 Avant 2006, l'article 47 du code civil prévoyait en effet une procédure spécifique en cas de doute de l'administration sur une demande d'établissement, de transcription ou de délivrance d'un acte ou d'un titre (elle pouvait surseoir à la demande, et c'était à l'intéressé de saisir le procureur de la République pour qu'il soit procédé à la vérification de l'authenticité de l'acte).