C. LA RÉTENTION ET L'ÉLOIGNEMENT : DES DISPOSITIFS TRÈS SOLLICITÉS POUR DES RÉSULTATS ENCORE MÉDIOCRES
L'administration peut placer les étrangers en instance d'éloignement dans un centre de rétention administrative (CRA) 43 ( * ) ou les assigner à résidence 44 ( * ) .
Ces deux dispositifs ne visent normalement pas les mêmes publics : l'assignation à résidence doit être privilégiée lorsque l'étranger en situation irrégulière présente des garanties de représentation effectives, propres à prévenir le risque de soustraction.
1. Des dispositifs de rétention en surchauffe
Le parc des centres de rétention administrative (CRA) est constitué de 25 centres (dont 21 en métropole et 4 outre-mer), représentant une capacité cumulée de 1 926 places 45 ( * ) au 1 er septembre 2019.
Le PLF pour 2020 prévoit des crédits pour le fonctionnement de ces locaux (36,4 millions d'euros en CP), la prise en charge sanitaire des personnes accueillies (16,5 millions d'euros) et leur accompagnement social, humanitaire et juridique (8,1 millions d'euros).
Le taux d'occupation des centres de rétention administrative a très fortement progressé depuis 2016, particulièrement depuis l'attaque commise à Marseille, gare Saint-Charles, par un étranger en situation irrégulière et les instructions d'extrême fermeté diffusées par le ministre de l'intérieur 46 ( * ) .
Taux d'occupation moyen et durée moyenne de la
rétention
dans les centres de rétention
administrative
Source : DSED/DGEF/Ministère de l'intérieur
Il s'établit déjà à près de 87 % en moyenne en métropole sur le premier semestre 2019 (contre 79 % sur l'ensemble de l'année 2018) et atteint même 92,3 % pour les hommes isolés. Cette situation crée de graves difficultés :
- du point de vue des retenus, d'abord, plusieurs associations ont, à cet égard, alerté votre rapporteur sur la dégradation des conditions de vie et les tensions croissantes dans les centres, qui accueillent des publics de plus en plus violents (anciens détenus en attente d'éloignement) ou souffrant de troubles psychologiques insuffisamment suivis ;
- du point de vue des personnels sur le terrain, enfin, la surveillance des retenus s'opère désormais à flux tendu et s'accompagne d'une gestion toujours plus difficile des escortes pour trouver des places disponibles et transférer les retenus vers les centres les moins saturés, parfois à travers la France.
Votre rapporteur souhaite dès lors que l'augmentation des crédits permette rapidement d'achever le programme de création de nouvelles places en centres de rétention administrative : sur les 480 places supplémentaires prévues sur 2018-2020, 289 ont d'ores et déjà été créées et les dernières le seront cette année (le parc aura donc augmenté de 35 % depuis 2017, pour s'établir à environ 1 600 places 47 ( * ) ).
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La rétention administrative à compter du
1
er
janvier 2019 :
La loi du 10 septembre 2018 a porté de 45 à 90 jours la durée maximale de rétention, dans le cas ordinaire, en adoptant désormais le séquençage suivant : - le placement initial en rétention est décidé par le préfet, pour une durée ne pouvant excéder 48 heures ; - la première prolongation de la rétention, au-delà de 48 heures, ne peut être autorisée que par l'autorité judiciaire, saisie par l'autorité administrative 48 ( * ) , pour une durée ne pouvant excéder 28 jours ; - une deuxième prolongation peut, en outre, être autorisée pour 30 jours , sous certaines conditions 49 ( * ) ; - enfin, deux prolongations supplémentaires de 15 jours chacune sont prévues, en vue de faire échec à certains comportements dilatoires 50 ( * ) . |
Votre rapporteur s'interroge surtout sur l'exacte prise en compte par le Gouvernement des conséquences matérielles, budgétaires et opérationnelles de la hausse des flux migratoires et de l'allongement de la durée de rétention .
Sur le plan des ressources humaines, se pose d'abord la question du financement de l' encadrement des retenus par les personnels des CRA . Avec un taux d'encadrement moyen tournant autour de 1,5-1,7 agent par place occupée (selon la DCPAF), il aurait fallu recruter entre 700 et 800 ETP pour accompagner les 450 nouvelles places créées dans des conditions d'encadrement inchangées. Or, selon les informations recueillies par votre rapporteur l'an dernier, seule la moitié de ces renforts en effectifs semblait avoir été prévue au 1 er janvier 2019. Confirmant les craintes de votre rapporteur, la DCPAF estime cette année le déficit actuel au sein des CRA de métropole à 133 effectifs manquants .
Sur le plan de l' adaptation des conditions de rétention , alors que l'enfermement est désormais susceptible de durer jusqu'à 3 mois dans des établissements qui n'étaient destinés, lors de leur construction, à accueillir du public que pour quelques semaines, votre rapporteur relève que seuls 2 millions d'euros sur les presque 40 millions prévus en dépenses d'investissement pour les CRA ont été destinés en 2019 à « l'amélioration du cadre de vie » (activités de loisirs dites « occupationnelles »), et qu'à peine 0,6 million sont budgétés à ce titre pour 2020.
2. L'éloignement des étrangers en situation irrégulière : des résultats toujours dérisoires
Un étranger sur deux placé en CRA n'est actuellement pas éloigné à l'issue de sa rétention administrative , soit parce que son obligation de quitter le territoire français (OQTF) est annulée par le juge administratif, soit parce que l'administration n'a pas été en mesure d'organiser son éloignement dans les délais impartis. Le coût humain et financier de cette politique n'est pas acceptable .
Alors que l es objectifs d'éloignement à l'issue de placement en rétention sont prévus à la hausse cette année (pour faire passer le taux d'éloignement des retenus de 50 à 60 %), comment ne pas y voir une pure mesure d'affichage au regard de la stagnation des crédits dédiés au financement de ces mêmes retours forcés ?
Les frais d'éloignement des étrangers ne sont en effet autorisés qu'à hauteur de 33 millions d'euros (soit une augmentation de 6 % seulement), tout en sachant que sur les 1,8 million d'euros supplémentaires, 1,1 million d'euros doivent financer 8 000 éloignements supplémentaires à Mayotte et 0,7 million d'euros seulement sont prévus pour financer entre 500 et 750 éloignements supplémentaires en métropole.
Les mesures d'éloignement (2010-2018, métropole)
Source : ministère de l'intérieur
Concernant l' efficacité des éloignements , le Gouvernement se félicite cette année d'avoir atteint, en valeur absolue, le nombre le plus élevé d'éloignements forcés depuis dix ans (15 677 depuis la métropole et 18 283 depuis l'outre-mer). Mais en réalité la France est tombée cette année à un plus bas historique en termes de taux d'exécution !
En effet, alors que 131 812 mesures d'éloignement ont été prononcées en 2018, 15 % d'entre elles seulement ont été réellement exécutées, soit par un éloignement spontané, soit par un éloignement forcé.
Votre rapporteur estime dès lors indispensable de mieux s'attaquer aux causes des difficultés d'exécution des éloignements . Il se réjouit à ce titre que, comme le Sénat l'y invitait année après année, le Gouvernement se soit enfin sérieusement attaqué au problème de la délivrance des laissez-passer consulaires.
Délivrance des laissez-passer consulaires (2013 - 2018)
Source : ministère de l'intérieur
Pour conclure, votre rapporteur souhaite rappeler que, lors de la discussion de la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif, le Sénat avait souhaité muscler les négociations bilatérales avec certains pays d'origine et proposé, au besoin, que le ministre de l'intérieur puisse lier la délivrance de visas au caractère plus ou moins coopératif des États dans la reprise de leurs ressortissants. De même, pour le Sénat, l'aide au développement pouvait être envisagée comme un instrument parmi d'autres pour crédibiliser nos politiques migratoires.
Il est donc particulièrement regrettable que le Gouvernement ait fait supprimer ces mesures de bon sens par l'Assemblée nationale en 2018, pour finalement aujourd'hui se les approprier dans le cadre des « 20 propositions » qu'il vient de présenter à l'issue du débat organisé au Parlement cette année et du comité interministériel sur l'immigration 51 ( * ) . Que de temps perdu !
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* *
Suivant la proposition de son rapporteur, la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits au projet de loi de finances pour 2020 .
* 43 Articles L. 551-1 à L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 44 Articles L. 561-1 à L. 561-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 45 587 places en CRA en métropole, 227 places en CRA outre-mer, 81 places en LRA en métropole et 31 places en LRA outre-mer.
* 46 Instruction n° NORINTK17018905 du 16 octobre 2017 relative à l'éloignement des personnes représentant une menace pour l'ordre public et des sortants de prison. À la suite de l'attentat de Marseille du 1 er octobre 2017, le ministre de l'intérieur a rappelé aux agents de l'État la nécessité de contacter « le centre de rétention administrative le plus proche afin de vérifier ses disponibilités » lorsqu'un étranger en situation irrégulière ne présente pas suffisamment de garanties de représentation. De même, « si le placement dans (ce centre) n'est pas possible, vous rechercherez les possibilités de placement dans d'autres CRA en sollicitant à cet effet le référent régulation rétention de la direction zonale de la police aux frontières ».
* 47 Les projets suivants font l'objet d'une programmation : à court terme (fin 2019) le CRA de Lyon doit voir sa capacité renforcée de 36 places pour être portée à 140 au total. La capacité du CRA de Coquelles va être rehaussée de 25 places à échéance du premier semestre 2020. Le projet de construction du nouveau CRA de Lyon, d'une capacité de 140 places, est en oeuvre. Trois projets de nouveaux CRA sont lancés : le plus avancé près d'Orléans (80 places) dont les études d'architecture sont en cours, ainsi que Bordeaux et Périchet/Le Mesnil-Amelot de capacités équivalentes actuellement à l'étude.
* 48 Elle vise l'étranger sous le coup d'une décision d'éloignement qui ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque qu'il s'y soustraie.
* 49 « En cas d'urgence absolue ou de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public », ou « lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement », ou encore « lorsque la mesure d'éloignement n'a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l'intéressé ou de l'absence de moyens de transport », ou enfin « lorsque la délivrance des documents de voyage est intervenue trop tardivement pour procéder à l'exécution de la mesure d'éloignement. » (article L. 552-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA).
* 50 Dans trois hypothèses : l'étranger a fait obstruction à l'exécution d'office de la mesure d'éloignement ; il a présenté une demande de protection contre l'éloignement en raison de son état de santé ; il a présenté une demande d'asile. Dans ces deux dernières hypothèses, la demande doit avoir été présentée dans le seul but de faire échec à la mesure d'éloignement.
* 51 Comité interministériel sur l'immigration et l'intégration - 6 novembre 2019.