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Projet de loi de finances pour 2021 : Défense : Soutien de la politique de défense

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Défense : Soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021,

TOME VII

DÉFENSE :

Soutien de la politique de défense (Programme 212)

Par M. Joël GUERRIAU et Mme Marie-Arlette CARLOTTI,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, André Gattolin, Guillaume Gontard, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Hugues Saury, secrétaires ; MM. François Bonneau, Gilbert Bouchet, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, Yves Détraigne, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Jean-Pierre Grand, Mme Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Ludovic Haye, Alain Houpert, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Jean-Louis Lagourgue, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Panunzi, Gérard Poadja, Mme Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Bruno Sido, Rachid Temal, Mickaël Vallet, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 3360, 3398, 3399, 3400, 3403, 3404, 3459, 3465, 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

RECRUTEMENT, FIDÉLISATION :
QUELLE ATTRACTIVITÉ DES CARRIÈRES MILITAIRES ?

Le rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est centré sur l'attractivité de la carrière militaire : recrutement et fidélisation.

Ce sont les deux axes principaux d'un modèle RH où la gestion des flux est une problématique centrale. Avec le choc de la Covid-19, le recrutement a été mis à l'épreuve, tandis que la fidélisation risque d'être impactée par la réforme des retraites.

Le rapport conclut que :

- les armées se sont adaptées pour réussir leur recrutement malgré la crise, enjeu majeur dans la dynamique de reconstitution des forces armées. L'effort doit être poursuivi pour recruter en nombre et en qualité, avec des exigences accrues de résistance physique et de technicité ;

- les spécificités des pensions militaires doivent être préservées car elles sont déterminantes pour l'attractivité des armées et l'équilibre de la condition militaire.

I. LE RECRUTEMENT DES ARMÉES AU RISQUE DE LA CRISE SANITAIRE

Après avoir relevé les défis du passage d'une armée de conscription à une armée de métier puis d'une très forte déflation des effectifs avant que les attentats de 2015 n'y mette un terme, les armées sont entrées avec la dernière loi de programmation militaire (LPM 2019-2025) dans une phase de reconstitution des effectifs impliquant un rythme de recrutement soutenu.

Effectifs totaux réalisés de 2008 à 2019 / prévus en 2020 /

programmés jusqu'en 2025 suivant la LPM 2019-2025

Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, chiffres DRH-MINARM

Dans le même temps, la diffusion de nouvelles technologies et la perspective de combats de plus haute intensité impliquent une vigilance particulière quant à la qualité des profils recrutés. Les soldats devront être capables de mettre en oeuvre des matériels sophistiqués dans des conditions dégradées, l'évolution des besoins tendant vers à la fois plus de technicité et de rusticité. L'armée de terre, souvent présentée comme une armée de masse, devient de plus en plus technologique avec le programme Scorpion, tandis que la Marine et l'armée de l'air continuent à concentrer des métiers à très haute technicité aux contenus évolutifs1(*).

C'est dans ce contexte très exigeant que la crise sanitaire est venue perturber les recrutements. Pour autant, les objectifs devraient être tenus en termes d'effectifs globaux et la capacité opérationnelle préservée, sans préjudice de la qualité du recrutement.

A. DES EFFECTIFS PRÉSERVÉS EN 2020 GRÂCE À UNE BONNE GESTION DE LA CRISE

Comment recruter 26 000 personnes malgré la crise sanitaire ?

1. Une fragilisation du recrutement au printemps dernier

Le ministère des armées renouvelle chaque année environ le dixième de ses effectifs budgétaires : c'est toute la singularité d'un modèle de ressources humaines basé sur des flux de départs et d'arrivées très importants. Le volume de ces flux est lui-même rendu possible par la part élevée des contractuels dans les forces armées : 53 % des militaires servent sous contrat.

Les militaires du rang représentent 41 % des effectifs des trois armées et 69 % des personnels entrants2(*) compte tenu de la promotion interne. Ils sont recrutés sous contrat dans les Centre d'information et de recrutement des forces armées, les CIRFA, sur lesquels les armées s'appuient pour réaliser leurs objectifs. Or ces centres, également impliqués dans le recrutement des sous-officiers et des officiers, ont été fermés jusqu'au déconfinement3(*). Parallèlement, l'organisation des concours et la scolarité au sein des écoles militaires étaient très perturbées. La crise sanitaire est en outre tombée au plus mauvais moment, pendant la campagne scolaire durant laquelle les recruteurs se déplacent dans les collèges et les lycées pour informer les jeunes.

Il s'est agi d'une crise majeure en termes de ressources humaines ; au creux de la vague, le déficit a atteint 2 700 emplois en équivalent temps plein.

2. Une réaction vigoureuse

Le ministère avait deux leviers à sa disposition pour préserver les effectifs : les recrutements et les départs. Il s'est agi de tout faire pour limiter la chute des recrutements tout en cherchant à la contrebalancer par le report de certains départs et la facilitation des réintégrations.

Texte emblématique de l'urgence à agir, la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire4(*) a notamment habilité5(*) le gouvernement à prendre des mesures portant sur le maintien en service au-delà des limites habituelles d'âge, de durées de services ou de durées de contrat, le réengagement d'anciens militaires6(*), les conditions de délivrance des diplômes et des qualifications militaires, ainsi que les voies d'accès aux formations militaires.

D'autres textes ont pu être utilement mobilisés pour faciliter les recrutements. On relèvera principalement :

- l'offre de bourses d'études pour les étudiants des filières techniques assorties d'engagements à servir dans les armées, favorisant le recrutement dans certaines filières en tension7(*);

- le renforcement des possibilités de recrutement sans concours avec :

- l'extension depuis 2018 de la logique régionale des recrutements sans concours des techniciens supérieurs d'études et de fabrication (TSEF) pour les métiers ou bassins en tension ;

- le recrutement sans concours rendu possible en 20208(*) pour les agents techniques (catégorie C) ; des apprentis ont pu, ainsi, présenter des candidatures à l'issue de leur formation ;

- la suppression des oraux d'admission de concours pour les personnels civils et militaires (concours d'officier notamment) afin de s'adapter aux circonstances sanitaires9(*).

Par ailleurs, l'anticipation du recrutement de contractuels a permis d'amortir les reports de concours liés à la crise sanitaire.

Sur le terrain, 5 GRS (Groupement Recrutement Sélection) chapeautent les 104 CIRFA dont environ la moitié étendent leur recrutement aux trois armées. Certes ralentie, leur activité n'a jamais vraiment cessé pendant les deux mois de confinement du printemps car le télétravail a permis de poursuivre les contacts, avec par exemple l'ouverture de 1 500 dossiers pour l'armée de terre. Pendant le confinement, les conseillers ont maintenu le lien grâce au site s'engager.fr, en prenant aussi des nouvelles des candidats par téléphone ou par SMS.

À la fin du confinement, à la mi-mai, les recruteurs ont repris leur activité à un rythme intensif en dépit des contraintes qu'imposaient les mesures de distanciation, tandis que les GRS recevaient un renfort de médecins pour que toutes les visites médicales puissent se faire en temps utile, sachant qu'il était par ailleurs mis fin au double contrôle médical à l'évaluation et à l'incorporation. La mutualisation des efforts de recrutement des armées de Terre, de l'Air, de la Marine et du service de santé des armées, tout en évitant la concurrence, a également eu un impact positif.

3. Une baisse du recrutement maîtrisée et compensée par une réduction des départs

Alors qu'avril et mai 2020 devaient rester dans l'histoire comme des mois sans incorporation, le ministère des armées restait engagé par l'objectif de 26 000 contrats nouveaux en 2020 ; l'armée de terre, de loin la plus nombreuses, devait trouver au total 16 000 recrues, l'armée de l'air et la marine attendant chacune, pour leur part, plus de 3 500 recrues. Heureusement, ainsi que l'a indiqué à la commission le général François Lecointre, chef d'état-major des armées, « nous avons pu limiter les effets de la crise avec une reprise très dynamique des recrutements ». Dès lors, le ralentissement des sorties permettait « d'envisager l'atteinte des cibles d'effectifs pour la fin d'exercice ».

· Dans l'armée de terre, sur 16 000 recrues attendues en 2020, 1 500 sont à destination de la BSPP10(*) et de la Sécurité civile, ce qui fait 14 500 recrues pour les unités de l'armée de Terre ainsi distribuées : 500 officiers, 1 500 sous-officiers et, pour les militaires du rang, 12 500 engagés volontaires de l'armée de terre (EVAT). La crise sanitaire n'a pas eu d'impact sur le recrutement des officiers, et peu d'impact sur celui des sous-officiers, à l'inverse des militaires du rang pour lesquels chaque mois de confinement équivaut à la perte de 1 000 recrutements, ce qui fait en tout 2 000 recrues de perdues au printemps11(*).

Réalisation du schéma d'emploi de l'armée de terre en 2020

Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, chiffres DRH-MINARM

Pour l'ensemble de l'armée de terre, compte tenu d'une réduction des départs comparable à la réduction des embauches, le schéma d'emploi (c'est-à-dire la variation du nombre d'emplois) en 2020 ne serait dégradé que de 273 emplois, passant de + 9 emplois en 2020 (dans l'épaisseur du trait sur le graphe) à une réalisation de -264 emplois.

· Dans la marine, on devrait approcher de la cible des quelque 3 500 recrues dans des proportions comparables, seules 50 recrues devant manquer à l'appel par rapport à l'objectif12(*). On aurait pu craindre une situation plus dégradée si l'attractivité n'avait été renforcée avec la mise en place de doubles équipages, débouchant sur un rythme alternant périodes dures et périodes de moindres contraintes, et une meilleure prévisibilité.

Réalisation du schéma d'emploi de la Marine en 2020

Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, chiffres DRH-MINARM

Compte tenu d'une réduction des départs ici aussi comparable à la réduction des embauches (mais portant sur des effectifs beaucoup plus faibles), le schéma d'emploi en 2020 serait à peine dégradé, avec une perte de seulement 9 emplois, passant de 256 emplois prévus en 2020 à une réalisation de 247 emplois.

· Dans l'armée de l'air et de l'espace, les recrutements ont de même été finalement peu impactés par la crise, grâce à un plan de communication actif et une image traditionnellement dynamique. Selon un sondage Harris Interactive et le Figaro Étudiant, l'armée de l'Air et de l'Espace est l'entreprise préférée des étudiants et jeunes diplomés dans la catégorie « Institutions et établissements publics ». En dépit des moindres départs constatés par ailleurs, certains domaines restent insuffisamment pourvus en personnels - protection des emprises, contrôleurs aériens, informaticiens -, ce qui pèse sur les personnels en place.

Réalisation du schéma d'emploi de l'armée de l'air en 2020

Source : commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, chiffres DRH-MINARM

Compte tenu d'une réduction des départs ici plus importante que la réduction des embauches, le schéma d'emploi en 2020 serait bonifié de 69 emplois, passant de -205 emplois prévus en 2020 à une réalisation de -136 emplois.

*

Au total, pour l'ensemble des personnels relevant du ministère des armées -  les trois armées ainsi que les directions et services - , compte tenu d'une réduction des départs très proche de la réduction des embauches, le schéma d'emploi en 2020 perdrait seulement 112 emplois, passant des 300 emplois prévus en 2020 par la loi de programmation militaire à une réalisation de 188 emplois, avec 2 611 recrutements et 2499 départs de moins que prévu initialement.

Les mesures favorables à l'embauche, et dans une moindre mesure un « effet chômage » en fin de période, ont permis d'endiguer les pertes en recrutement liées à la crise, tandis que celles favorables au maintien en poste, sans doute jointes à un autre « effet chômage », dissuasif pour les départs en vue d'une « deuxième carrière », ont donc permis de contrebalancer ces pertes.

Il est prévu que le retard de recrutement enregistré en fin de gestion 2020 sera lissé tout au long de 2021. L'évolution des comportements en matière de départs sera primordiale pour le dosage de l'effort à fournir, sachant que le schéma d'emploi programmé en 2021 par la LPM 2019-2025 est à nouveau de + 300 emplois.


* 1 Tels ceux de contrôleurs aériens, électroniciens et maintenanciers aéronautiques, ou ceux d'atomiciens et d'électromécaniciens de la Marine.

* 2 Contre 18 % de sous-officiers, 6 % d'officiers et 7 % de volontaires.

* 3 Confinement national du 17 mars au 11 mai 2020. Les CIRFA sont restés ouverts au public sur rendez-vous, dans le respect des règles sanitaires, pour le confinement d'automne.

* 4 Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* 5 Habilitation prorogée par la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire.

* 6 Cf. décret n° 2020-997 du 7 août 2020 relatif à la réintégration d'anciens militaires et aux congés de reconversion pris pour l'application du II de l'article 47 et le II de l'article 48 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020. Les militaires ayant retrouvé la vie civile depuis moins de trois ans peuvent réintégrer les cadres sous certaines conditions, en conservant leur ancienneté de grade et d'échelon. Cette mesure a permis de capitaliser sur l'expérience de cadres sélectionnés tout au long de leur parcours militaire et d'apporter de la souplesse dans la gestion de certaines filières en tension. Une centaine de militaires aura ainsi été réengagée en 2020.

* 7 Ordonnance n° 2016-982 du 20 juillet 2016 prise en application de l'article 30 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 8 Arrêté du 20 décembre 2019 autorisant au titre de l'année 2020 l'ouverture de recrutements sans concours d'agents techniques du ministère de la défense.

* 9 Ordonnance n° 2020-351 du 27 mars 2020 relative à l'organisation des examens et concours pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19.

* 10 La brigade de sapeurs-pompiers de Paris, parfois simplement appelée la Brigade, est une unité du génie de l'Armée de terre française placée sous l'autorité du préfet de police de Paris.

* 11 En 2019, les objectifs de recrutement ont été atteints à 100 % pour les officiers et les sous-officiers, respectivement au nombre de 5 00 et 1 500. Pour les militaires du rang, 99,7 % des 13 000 recrues anticipées ont été recrutés.

* 12 En 2019, l'objectif de 3 500 recrues avait été complètement réalisé.