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Projet de loi de finances pour 2021 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Jocelyne Guidez sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2021.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons ce matin quatre avis sur des missions du projet de loi de finances pour 2021. Nous commençons avec la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Je salue aussi les commissaires qui assistent à cette réunion à distance.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Je prends cette année la suite de notre ancien collègue Bruno Gilles afin de vous présenter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Ces crédits s'élèveraient à plus de 2 milliards d'euros en 2021, soit une baisse d'un peu plus de 3 % par rapport à 2020.

La mission comprend trois programmes, dont l'importance en termes de volume budgétaire est très disparate.

Je commencerai par le programme 169, dédié au financement des pensions militaires d'invalidité et des droits connexes, de la retraite du combattant ainsi que des dispositifs en faveur des rapatriés d'Algérie et des descendants de harkis. Ces dispositifs de reconnaissance et de réparation représentent une dépense de près de 2 milliards d'euros, soit près de 95 % des crédits de la mission.

Il s'agit essentiellement de dépenses de guichet, qui évoluent donc avec le nombre de bénéficiaires de ces dispositifs. Or, le nombre d'anciens combattants connaît une baisse tendancielle à mesure que s'éteignent les générations qui ont connu la Seconde Guerre mondiale, la guerre d'Indochine et les conflits d'Afrique du Nord. En effet, 75 % des bénéficiaires de la retraite du combattant ont aujourd'hui plus de 75 ans et 83 % sont des anciens de la guerre d'Algérie ou des opérations d'Afrique du Nord.

Bien entendu, l'engagement de soldats français sur des théâtres d'opérations à travers le monde, qui est de plus en plus fréquent depuis la guerre du Golfe, crée une nouvelle génération d'anciens combattants. Les ordres de grandeur ne sont cependant pas les mêmes. En effet, pour 120 000 bénéficiaires de la carte du combattant qui décèdent chaque année, 12 000 soldats se voient accorder la carte du combattant au titre des opérations extérieures (OPEX).

En conséquence, les crédits du programme baisseraient de près de 80 millions d'euros. Cette programmation tient compte de l'assouplissement, prévu à l'article 54 du projet de loi, des conditions de majoration de la pension de réversion versée aux conjoints survivants d'un invalide de guerre. Cette mesure, que je soutiens, représente néanmoins un coût marginal puisqu'il s'élèverait à 1 million d'euros pour moins de 200 bénéficiaires.

La baisse des crédits dédiés à la reconnaissance et à la réparation est essentiellement liée à des facteurs démographiques, et en cela elle n'appelle pas d'observation spécifique de ma part. Toutefois, cette évolution pourrait permettre de répondre de manière favorable à certaines des demandes, parfois anciennes, du monde combattant.

Notamment, l'évolution du point d'indice des pensions militaires d'invalidité, qui conditionne le montant de nombreux dispositifs, a été inférieure à celle de l'inflation, du fait de son indexation sur le traitement des fonctionnaires. La ministre déléguée chargée des anciens combattants a annoncé la mise en place prochaine d'un groupe de travail afin de se pencher sur cette question.

Il me semble que la situation des conjoints survivants d'anciens combattants, qui sont souvent des femmes ayant peu travaillé, mérite une attention particulière. Par ailleurs, nous nous trouvons au début d'une transformation de la population des anciens combattants qui va s'accélérer au cours des années à venir. La plupart sont aujourd'hui des hommes âgés, qui ont servi en Algérie parfois contre leur gré et dans le cadre d'un service militaire dont la durée a pu atteindre 30 mois.

Ce qu'on appelle la quatrième génération du feu correspond à celle des opérations extérieures, les OPEX, dans lesquelles la France a engagé ses armées, essentiellement depuis le début des années 1990 et surtout depuis le début du XXIe siècle en Afghanistan et en Afrique. Il s'agit donc de soldats de métier, de moins en moins rarement des femmes, qui ont fait une carrière plus ou moins longue dans l'armée.

Leurs attentes ne sont pas les mêmes et l'action sociale en leur faveur consiste bien souvent davantage à accompagner leur reconversion dans le civil qu'à compléter une faible retraite ou à prendre en charge des blessures de guerre. L'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre, l'ONACVG, a d'ailleurs engagé une évolution de ses actions pour tenir compte de l'évolution de ses ressortissants. Je note à ce sujet avec satisfaction que le budget de cet office est conforté en 2021 et que le maillage territorial permis par son réseau départemental n'est pas remis en cause.

Le programme 155 correspond aux crédits dédiés aux dispositifs de réparation en faveur des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations et d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale. Les personnes remplissant les conditions peuvent choisir entre une rente et le versement d'un capital. Là encore, le nombre de bénéficiaires continuera de baisser en 2021 pour une dépense d'environ 90 millions d'euros. Plusieurs nouvelles demandes continuent d'être adressées à la commission compétente chaque année.

Enfin, le programme 167 correspond aux crédits dédiés aux liens entre la Nation et son armée, et à la politique de mémoire.

Les crédits dédiés à la journée « Défense et citoyenneté » (JDC) progresseraient du fait de l'évolution du nombre de jeunes qui seront appelés en 2021, mais également pour permettre l'organisation des JDC qui n'ont pas pu être organisées cette année du fait de la crise sanitaire.

Il me semble que ce dispositif, tout comme les actions menées au sein des établissements scolaires ou encore le service militaire volontaire, sont sans doute plus que jamais nécessaires, compte tenu de la crise de la citoyenneté que nous connaissons et qui touche en premier lieu la jeunesse. Il me semble aussi que la JDC peut être l'occasion de déceler un certain nombre de situations de fragilité chez les jeunes. Je pense notamment, et cela me tient à coeur, aux jeunes aidants, qui passent parfois sous les radars de nos dispositifs sociaux.

L'an dernier, le budget dédié à la politique de mémoire avait été nettement réduit car une partie des actions avaient été financées par un prélèvement sur la trésorerie de l'ONACVG, dont l'excédent était particulièrement élevé pour un opérateur public. Le Gouvernement s'était engagé à rétablir les crédits correspondants dès l'exercice 2021. Il nous faut constater avec satisfaction qu'il a tenu parole. Les crédits dédiés à l'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale progresseraient même de 3,5 millions d'euros.

En écho à ce que je disais tout à l'heure sur la quatrième génération du feu, il convient de noter que, parmi les célébrations mémorielles prévues en 2021 figurent l'anniversaire de l'inhumation du soldat inconnu sous l'Arc de Triomphe et celui du serment de Koufra, mais également les 30 ans de la guerre du Golfe et les 20 ans de l'engagement des forces françaises en Afghanistan.

Au bénéfice de ces considérations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ainsi que de l'article 54 du PLF pour 2021.

M. Philippe Mouiller. - Les crédits de la mission baissent, mais cela n'est pas surprenant en raison de la baisse du nombre d'anciens combattants. On aurait toutefois pu saisir l'occasion pour engager certaines réformes, comme la revalorisation du point d'indice des pensions des anciens combattants. L'an dernier, déjà, le Gouvernement avait annoncé la création d'un groupe de travail... Je ne suis donc guère rassuré par les annonces de notre rapporteure. Ne pourrions-nous pas, à l'occasion de ce budget, transférer des crédits pour répondre à cette demande forte du monde combattant ? Une hausse de 2 points de l'indice coûterait 16 millions d'euros.

Le budget de l'ONACVG augmente, mais il avait baissé fortement l'an passé et nous avions exprimé notre inquiétude, notamment s'agissant des postes au sein des offices départementaux.

Nous sommes très favorables aux JDC. Mais faut-il s'attendre à une généralisation de ces journées à distance, qui coûtent moins cher, en raison de la crise sanitaire ? Quelle est l'articulation, enfin, entre les JDC et le service militaire volontaire (SMV) ?

Mme Cathy Apourceau-Poly. - La baisse des crédits peut se comprendre avec la baisse du nombre de bénéficiaires. Il aurait pourtant été pertinent de renforcer les actions en faveur du monde combattant, très frappé par la crise. Les anciens combattants sont souvent, en effet, des personnes âgées. À cause de l'épidémie, beaucoup ne peuvent plus participer aux commémorations. L'abaissement du seuil d'invalidité nécessaire à l'obtention de la majoration de la pension de réversion du conjoint survivant d'un invalide de guerre est une avancée ; elle concernera 197 bénéficiaires. Il faut aussi souligner la hausse des crédits consacrés à la mémoire pour financer l'aménagement ou la rénovation des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale, comme le camp de concentration du Struthof en Alsace, ou au Maroc ou en Algérie.

Je regrette l'absence de revalorisation de la retraite du combattant, la dernière revalorisation remonte à 2017. L'extension de la demi-part fiscale aux veuves d'anciens combattants dont le défunt conjoint est décédé avant l'âge de 74 ans, entrera en vigueur le 1er janvier 2021. Toutefois, les veuves dont le mari est décédé avant 65 ans, donc avant d'avoir fait valoir son droit à la retraite du combattant, n'en bénéficieront pas. C'est pourquoi nous voterons contre les crédits de la mission.

Mme Pascale Gruny. - Le budget de cette mission baisse chaque année. Il est pourtant important de le préserver, car il permet de contribuer à entretenir la mémoire, notamment auprès de la jeunesse. Si l'on parvient à faire vivre le souvenir lorsque les enfants sont à l'école et sont emmenés aux cérémonies de commémoration, ce lien s'estompe avec le temps lorsqu'ils grandissent. Nous devons donc veiller à défendre la mémoire.

Il est important de soutenir l'ONACVG, qui aide les anciens combattants. Les soldats engagés dans des OPEX sont jeunes, ont une famille que nous devons aider lorsqu'ils partent.

Nous devons être très attentifs au devoir de mémoire et à l'entretien des monuments aux morts ou des sépultures. La réserve parlementaire nous permettait d'aider les communes. Malheureusement, ce n'est plus possible. Des moyens sont-ils prévus pour cela ?

Mme Victoire Jasmin. - Je voudrais insister sur l'accompagnement psychologique des anciens combattants et la prise en charge des psycho-traumatismes, parfois lourds de conséquences. Si les soldats sont pris en charge par une cellule de décompression à leur retour de mission, ils ne sont pas suivis dans la durée. Les blessés de guerre ne sont pas assez accompagnés non plus. La cellule d'aide aux blessés de l'armée de terre manque de personnel, comme l'Institution nationale des Invalides. Il y a donc un vrai travail à faire pour aider ces personnes qui ont été blessées, qui sont parfois tétraplégiques ou invalides, qui n'ont pas toujours de famille.

Un mot aussi sur les pensions. Beaucoup d'ultramarins ont bravé les flots pour venir défendre la France. Mais leur situation n'est pas assez prise en compte. Je pourrais citer le cas d'un vétéran de 102 ans qui est resté longtemps isolé.

M. René-Paul Savary. - Rapporteur pour avis des crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions », je confirme que M. Mouiller a raison : la revalorisation de deux points de l'indice des pensions militaires coûterait 16 millions d'euros. Reste à savoir si l'on doit déposer un amendement sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ou sur le CAS « Pensions » qui dispose de réserves.

Mme Marie-Pierre Richer. - Certes le nombre d'anciens combattants diminue, mais la mission devrait aussi prendre en compte la problématique de l'illectronisme et de la formation au numérique. Ensuite, la question du fonds de prévoyance a été posée lors de nos auditions : que prévoit le texte à cet égard ?

Mme Brigitte Micouleau. - Comme tous les ans, je veux attirer l'attention sur la situation des supplétifs civils de droit commun durant la guerre d'Algérie. Ils ne sont plus que 25, mais leur statut n'est toujours pas réglé. Un geste symbolique à leur égard nous honorerait !

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Beaucoup des questions que vous avez posées reviennent chaque année. Monsieur Mouiller, la revalorisation du point d'indice aurait dû intervenir l'an dernier, mais la covid est apparue depuis. J'espère qu'il y aura des avancées cette année.

L'an dernier, les crédits destinés à la politique de mémoire avaient baissé, s'établissant à 11 millions d'euros. Cette année, ils s'élèvent à nouveau à 18,5 millions.

Si les journées « Défense et citoyenneté » ont été organisées à distance en raison du confinement, j'espère que la situation sanitaire s'améliorera rapidement pour permettre leur accomplissement en présentiel en 2021. À la différence des JDC qui sont obligatoires, le service militaire volontaire est facultatif : 1 000 jeunes sont concernés et l'objectif est de passer à 1 200, ce qui a évidemment un coût.

Madame Apourceau-Poly, les crédits de la mission baissent de 3 %, mais le nombre d'anciens combattants baisse, lui, d'environ 5 ou 6 %. La stabilité prévaut, même si, effectivement, je comprends la tentation de réutiliser les économies réalisées au profit du monde combattant.

La demi-part fiscale a pour objet d'aider les anciens combattants, même si ce bénéfice est maintenu à leur veuve. Les crédits figurent d'ailleurs dans la première partie du projet de loi de finances, et non dans la mission. Lorsqu'une OPEX a lieu, les hommes partent en mission et laissent leurs femmes seules en France. Celles-ci, souvent, ne travaillent pas et n'auront donc qu'une petite retraite. Il est donc important de maintenir ce dispositif, même si l'aide fiscale ne bénéficie qu'à ceux qui paient des impôts.

Madame Gruny, les crédits destinés à la mémoire et aux liens avec la Nation progresseront de 32 %. L'ONACVG participe activement, au même titre que d'autres associations comme le Souvenir Français, à l'entretien des monuments aux morts et des sépultures. La subvention versée par l'État à ce titre augmenterait de 3,5 millions d'euros en 2021.

Il appartient au ministère des Armées d'accompagner les soldats de retour d'OPEX, même si je note que l'ONACVG joue un rôle croissant en la matière. Mais quelqu'un qui revient d'OPEX se sent toujours combattant, et non ancien combattant. Il faudrait sans doute revoir certaines formulations pour employer plutôt le terme de « combattant », de façon à viser explicitement tout le monde. Les associations y sont d'ailleurs favorables. On peut ainsi avoir la carte de combattant à 20 ans, mais peu le savent !

Mme Victoire Jasmin. - Qui s'occupe des anciens combattants victimes de traumatismes psychologiques ? Les anciens combattants font l'objet d'un accompagnement psychologique immédiatement après leur retour, mais ils ne sont plus accompagnés au-delà, alors que les séquelles psychologiques peuvent demeurer. On manque de personnels pour les aider.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Un suivi psychologique était assuré pour les militaires. Nous réinterrogerons le Gouvernement sur ce point. Si les séquelles sont lourdes, avec une invalidité par exemple, c'est la sécurité sociale qui prend le relais.

La hausse du point d'indice PMI coûterait probablement plus que 16 millions d'euros, car plusieurs prestations sont indexées dessus. Il me semble difficile de prélever cette somme sur les crédits de la politique de la mémoire qui est dotée de 38 millions d'euros.

M. René-Paul Savary. - C'est pourquoi je propose d'amender le CAS « Pensions ». Il y a des marges.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Pourquoi pas, mais je rappelle que nous ne pouvons pas transférer des crédits d'une mission à une autre. Attention à ne pas déshabiller Pierre pour habiller Paul, en tout cas. Enfin, le fonds de prévoyance ne figure pas dans le budget de l'État. Je ne suis pas certaine que la difficulté soulevée lors de nos auditions est si importante que cela.

M. Patrick Boré. - Faut-il avoir la nationalité française pour bénéficier de la carte de combattant ? Je pense en particulier aux légionnaires, très sollicités lors des OPEX.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Je vérifierai.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi qu'à celle de l'article 54 qui lui est rattaché.