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Projet de loi de finances pour 2021 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. UNE « ANNÉE NEUTRE » POUR L'AAH AVANT DE PROCHAINES RÉFORMES ?

1. L'effet ambigu de revalorisations exceptionnelles couplées à des mesures d'économies
a) Une sous-revalorisation à la suite de revalorisations exceptionnelles

Le montant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), fixé par décret, est normalement revalorisé chaque année, au 1er avril, à la hauteur de l'inflation8(*). Conformément à l'engagement du Président de la République, l'AAH a cependant fait l'objet d'une revalorisation exceptionnelle en deux temps : de 819 euros en mai 2018, son montant maximum a été porté à 860 euros au 1er novembre 2018, puis à 900 euros à compter du 1er novembre 20199(*).

D'après les estimations de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), le coût de ces revalorisations exceptionnelles a été de 52 millions d'euros en 2018, 648 millions d'euros en 2019 et 775 millions d'euros en 2020.

En 2020, la loi de finances initiale a prévu, par dérogation à l'article L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale, une sous-revalorisation de l'allocation de 0,3 % au 1er avril, portant son montant maximum à 902,70 euros10(*). Cette mesure a permis de réaliser une économie de 100 millions d'euros en 2020.

b) Des mesures d'économies compensant en partie les efforts budgétaires

Parallèlement, les règles de prise en compte de la situation familiale des bénéficiaires de l'AAH ont été rapprochées de celles applicables aux bénéficiaires d'autres minima sociaux. Ainsi, le coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources pour un allocataire en couple11(*), égal à 2 jusqu'au 31 octobre 2018, a été réduit à 1,89 au 1er novembre 2018 puis à 1,81 au 1er novembre 20192.

Couplée avec la revalorisation de l'allocation, cette mesure a entraîné une diminution de 9 euros du plafond de ressources pour un allocataire en couple, alors que le plafond pour une personne seule augmentait de 81 euros. Au 1er avril 2020, ce plafond de ressources reste inférieur de 4 euros à son niveau du 1er mai 2018 (cf. tableau ci-dessous).

Le rapporteur estime, à l'encontre de la communication du Gouvernement, qu'une frange des bénéficiaires de l'AAH en couple n'a ainsi tiré aucun bénéfice de la double revalorisation du montant maximal de l'allocation du fait de cette mesure.

L'économie qui en résulte est estimée à 10 millions d'euros en 2018, 150 millions d'euros en 2019 puis 270 millions d'euros en 2020.

Évolution du plafond des ressources mensuelles
pour le calcul du droit à l'AAH pour une personne en couple sans enfant

 

01/05/2018

01/11/2018

01/11/2019

01/04/2020

Montant maximal de l'AAH

819 €

860 €

900 €

902,70 €

Coefficient multiplicateur

2,00

1,89

1,81

1,81

Plafond de ressources

1 638 €

1 625,40 €

1 629 €

1633,89 €

Par ailleurs, la loi de finances pour 201912(*) a simplifié, tant à des fins de lisibilité que d'économies budgétaires, les dispositifs de soutien complémentaire aux bénéficiaires de l'AAH en supprimant l'une des deux majorations qui coexistaient jusqu'alors.

À compter du 1er décembre 2019, le complément de ressources (CPR), d'un montant forfaitaire de 179,31 euros, a ainsi été supprimé au profit de la majoration pour la vie autonome (MVA), dont le montant (104,77 euros) est substantiellement inférieur et les conditions d'attribution différentes13(*). Cette mesure représente une économie estimée à 5,7 millions d'euros en 2020 et les années suivantes.

Les bénéficiaires du CPR au 1er décembre 2019 peuvent cependant continuer de le percevoir pendant une durée maximale de dix ans, y compris à l'occasion d'une demande de renouvellement.

Malgré ces mesures d'économies, les crédits ouverts en LFI pour 2020 au titre de l'AAH s'élevaient à 10,9 milliards d'euros, soit une hausse de 5,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2019.

c) Des mesures d'urgence à l'impact budgétaire modéré

Sur le fondement des habilitations de la loi d'urgence du 23 mars 202014(*), le Gouvernement a pris par ordonnance des mesures visant à sécuriser les droits des bénéficiaires pendant la période de confinement décidée pour lutter contre l'épidémie de covid-19.

Ainsi, l'ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 202015(*) a prévu que les décisions d'attribution d'AAH arrivant à échéance entre le 12 mars et le 31 juillet 2020, ou échus au 12 mars 2020 et non renouvelés, seraient prolongées automatiquement pour une durée de six mois renouvelable une fois par décret.

En outre, l'ordonnance a donné aux organismes payeurs l'autorisation de procéder à des avances sur droits pour les bénéficiaires de l'AAH pour lesquels le réexamen des droits n'était pas possible du fait du confinement.

Le surcoût de ces mesures par rapport aux crédits ouverts en LFI est estimé à 15 millions d'euros. Ce surcoût est pris en compte dans le 4e PLFR pour 2020, qui n'ouvre pas moins de 270 millions d'euros de crédits supplémentaires pour le paiement de l'AAH.

La nouvelle loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire (EUS) prévoit la possibilité de reprendre de telles dispositions par ordonnance en lien avec la deuxième période de confinement ouverte le 30 octobre16(*).

2. Une quasi stabilité des crédits en 2021
a) Un retour à la revalorisation légale avec l'inflation

Le nombre de bénéficiaires de l'AAH, en particulier celui des bénéficiaires de l'« AAH-2 » (voir l'encadré ci-dessous), poursuit son augmentation indépendamment des revalorisations. Au total, le nombre de bénéficiaires croîtrait de 1 222 999 au 31 décembre 2019 à 1 253 800 au 31 décembre 2020, soit une hausse de 2,5 %, selon les prévisions de la Drees17(*).

Les conditions d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés

Créée en 197518(*), l'AAH est un revenu de solidarité destiné à des personnes handicapées âgées de vingt ans ou plus, résidant en France et en situation régulière, sous conditions de ressources.

Attribuée pour une durée de un à cinq ans par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), elle est accordée dans deux cas :

- si le taux d'incapacité du demandeur est au moins égal à 80 % (« AAH-1 »)19(*) ;

- si le demandeur a un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % assorti d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (« AAH-2 »)20(*).

Depuis le 1er janvier 2019, l'AAH peut être attribuée sans limitation de durée aux personnes qui présentent un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à 80 % et des limitations d'activité non susceptibles d'évolution favorable21(*).

L'AAH est une prestation subsidiaire et différentielle : le droit à l'AAH n'est ouvert que lorsque la personne ne peut prétendre au versement d'une rente ou d'une prestation contributive d'un montant au moins égal à celui de l'AAH. L'AAH vient alors s'ajouter aux revenus touchés par l'allocataire sans que leur addition puisse excéder le montant maximal défini par décret.

Son versement prend fin à partir de l'âge minimum légal de départ à la retraite, en cas d'incapacité de 50 % à 79 %. En cas d'incapacité d'au moins 80%, le bénéficiaire peut continuer à la percevoir au-delà de cet âge légal en complément d'un avantage vieillesse. La LFSS pour 2020 a simplifié la transition vers la retraite des bénéficiaires de l'AAH en automatisant la liquidation de leur pension de retraite lorsqu'ils atteignent l'âge légal, sauf s'ils s'y opposent.

Pour 2021, les crédits dédiés à l'AAH s'élèveraient à 11,1 milliards d'euros, en hausse de 2,1 % par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2020.

Ce montant représente toutefois une baisse de 0,4 % par rapport aux crédits rectifiés par le PLFR 4 (cf. tableau ci-dessous), ce qui incite à s'interroger sur son calibrage.

Évolution des crédits ouverts ou demandés au titre de l'AAH

(en millions d'euros)

LFI pour 2019

LFI pour 2020

4e PLFR pour 2020

PLF pour 2021

10 285 M€

10 863 M€

11 133 M€

11 090 M€

En termes de présentation budgétaire, le rapporteur regrette que la recommandation de la Cour des comptes de présenter de manière distincte, dans le projet annuel de performance (PAP), les crédits prévus pour l'AAH-1 et ceux prévus pour l'AAH-2 n'ait pas été suivie22(*).

b) Une mesure spécifique à Mayotte

L'article 68 du PLF, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à étendre à Mayotte le bénéfice de l'AAH aux personnes présentant un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % assorti d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (« AAH-2 »), au plus tard à compter du 1er octobre 2021.

En effet, l'ordonnance du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte ne prévoit aujourd'hui le versement de l'AAH qu'au bénéfice des personnes ayant un taux d'incapacité égal ou supérieur à un pourcentage fixé par décret à 80 %23(*) (« AAH-1 »).

Cette mesure poursuit donc l'harmonisation des conditions de versement de l'AAH à Mayotte, après l'extension par ordonnance en 2017 de la majoration pour la vie autonome (MVA)24(*), ce qui correspond à l'engagement du Gouvernement.

Le rapporteur est favorable à cet alignement qui doit cependant être envisagé en lien avec l'harmonisation, sur l'ensemble du territoire, des modalités d'attribution de l'« AAH-2 ».

3. Vers une absorption de l'AAH dans la branche autonomie ?
a) L'enjeu du montant de l'AAH

Bien que les politiques de soutien aux personnes en situation de handicap ne se réduisent pas à cette allocation, les associations sont attentives à l'évolution du montant de l'AAH et à sa comparaison avec le seuil de pauvreté pour apprécier l'investissement des pouvoirs publics sur le sujet du handicap.

Au 1er novembre 2019, le montant forfaitaire de l'AAH a dépassé 80 % du seuil de pauvreté monétaire défini comme égal à 60 % du niveau de vie médian. L'AAH se situe ainsi à un niveau inédit depuis plus de trente ans par rapport au seuil de pauvreté, le minimum de 66 % ayant été atteint en 200825(*).

Il convient de rappeler que les bénéficiaires peuvent cumuler ce montant forfaitaire avec d'autres prestations pouvant porter leur niveau de vie au-dessus du seuil de pauvreté ou l'en rapprocher. Ainsi, au 1er avril 2020, le montant de l'AAH complété de la majoration pour la vie autonome représente 92 % du seuil de pauvreté, un taux que l'aide personnalisée au logement (APL) vient encore améliorer.

L'inflation ayant été plus faible qu'anticipé en 2020, la sous-revalorisation décidée en LFI n'a pas entamé l'amélioration du pouvoir d'achat des allocataires de l'AAH. Il convient toutefois de prêter attention à l'évolution de son montant afin d'éviter un nouveau décrochage de ce revenu par rapport au seuil de pauvreté, après celui qui a été observé entre 2015 et 2017 (cf. graphique ci-après).

Évolution du montant de l'AAH
par rapport au seuil de pauvreté depuis 2008

Source : Commission des affaires sociales

b) L'amélioration de l'insertion des allocataires dans l'emploi

En février 2020, le Président de la République a précisé que l'AAH ne serait pas supprimée au profit du revenu universel d'activité (RUA)26(*) après l'avoir initialement envisagé. Le rapporteur prend acte de cette annonce avec satisfaction : la commission des affaires sociales a déjà eu l'occasion d'exprimer ses réserves à l'égard d'une absorption dans la future prestation fusionnée de l'AAH, celle-ci n'étant pas un pur minimum social27(*).

Le rapporteur note par ailleurs avec intérêt l'annonce par le Premier ministre des travaux qui doivent être engagés pour élargir les possibilités de cumuler l'AAH avec des revenus d'activité.

Fin décembre 2016, 17 % des bénéficiaires de l'AAH occupaient un emploi salarié28(*). Toutefois, une large majorité d'entre eux (64 %) travaillent non pas en milieu ordinaire mais en ESAT et sont donc dans une situation très spécifique vis-à-vis de l'emploi salarié.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, la notion de restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RSDAE), qui conditionne l'attribution de l'« AAH-2 », pourrait être revue afin de sécuriser les parcours et d'améliorer le passage du milieu protégé au milieu ordinaire de travail.

Comme l'a montré un rapport de la Cour des comptes en novembre 2019, la RSDAE est actuellement source d'interprétations multiples et difficile à appréhender pour les MDPH29(*).

Ces pistes d'évolution, qui visent à favoriser l'intégration des allocataires dans l'emploi, semblent prometteuses bien qu'elles se heurtent à l'idée selon laquelle l'AAH doit être considérée comme l'équivalent d'un revenu d'activité. Cette idée fonde notamment la proposition de supprimer la prise en compte des revenus du conjoint pour les allocataires en couple (voir l'encadré ci-après).

La proposition de supprimer la prise en compte des revenus du conjoint

Les associations de défense des droits des personnes en situation de handicap plaident depuis plusieurs années pour la suppression, pour les bénéficiaires de l'AAH en couple, de la prise en compte des revenus du conjoint dans la détermination du montant de l'allocation, considérant que la dépendance financière vis-à-vis du conjoint ne devrait pas s'ajouter à la dépendance due au handicap.

Une proposition de loi allant en ce sens a été adoptée par l'Assemblée nationale le 13 février 202030(*). Celle-ci n'a pas encore été inscrite à l'ordre du jour au Sénat. La commission des affaires sociales a toutefois eu l'occasion de se prononcer, en octobre 2018, en faveur du maintien de cette prise en compte31(*).

Les bénéficiaires de l'AAH sont majoritairement des personnes seules, environ un quart des bénéficiaires (soit 290 000 personnes) étant en couple.

D'après les estimations de la DREES, la suppression de la prise en compte des ressources du conjoint entraînerait une dépense supplémentaire de 560 millions d'euros par an.

196 000 ménages (soit 67 % de l'ensemble des couples bénéficiaires) seraient « gagnants » à la suite de cette mesure, mais 44 000 ménages seraient « perdants » parmi les allocataires de l'AAH qui sont en couple et ont des revenus personnels, avec une perte moyenne de 270 euros mensuels. 21 % d'entre eux perdraient le bénéfice de l'allocation du fait de cette mesure32(*).

c) La gouvernance et le financement de l'allocation

Dans son rapport thématique de novembre 2019, la Cour des comptes a pointé les difficultés liées à la répartition des compétences entre les départements, chefs de file de la politique du handicap, et l'État, qui finance la prestation, dans la gestion de l'AAH. La Cour relève ainsi que le pilotage national de l'allocation « s'avère inopérant en l'absence de présence locale forte et [que] l'État observe la croissance rapide du nombre d'allocataires de l'AAH, en particulier de l'AAH-2, avec un relatif fatalisme. »

Cette situation entraîne notamment un brouillage de la frontière entre l'AAH et le RSA : selon la Cour des comptes, environ 25 % des nouveaux allocataires de l'AAH percevaient auparavant le RSA.

Dans son rapport sur la cinquième branche de la Sécurité sociale, remis au Gouvernement le 14 septembre dernier, Laurent Vachey propose quant à lui d'intégrer l'AAH dans le périmètre de la nouvelle branche autonomie. Ceci permettrait, selon ce rapport, de réguler les dépenses au titre de l'AAH, ce que l'État n'est jamais parvenu à faire en raison d'un processus d'attribution mal maîtrisé, et de réaliser 400 millions d'euros d'économies par an en vitesse de croisière33(*). Pour donner à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) le temps de mettre en oeuvre ce pilotage renforcé de l'AAH, le rapport propose de l'intégrer au périmètre de la branche en 2022.

Le rapporteur considère que cette évolution ne doit pas être envisagée indépendamment d'une réforme plus globale des revenus liés au handicap et à l'invalidité (voir ci-dessous).


* 8 Art. L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale.

* 9 Décret n° 2019-1047 du 11 octobre 2019 relatif à la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés et à la modification du calcul du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple.

* 10 La revalorisation légale avait par ailleurs été supprimée en 2019, en lien avec la revalorisation exceptionnelle de l'allocation.

* 11 C'est-à-dire marié ou lié par un pacte civil de solidarité, et non séparé, ou vivant en concubinage.

* 12 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 - Article 266.

* 13 Alors que le CPR pouvait être attribué aux allocataires dont l'incapacité permanente était supérieure à 80 %, n'exerçant pas d'activité professionnelle et disposant d'un logement indépendant, la MVA est versée aux bénéficiaires de l'AAH sans activité professionnelle et disposant d'un logement indépendant pour lequel ils reçoivent une aide personnelle au logement (APL).

* 14 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 - Article 11.

* 15 Ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 2020 relative à la prolongation de droits sociaux - Article 2.

* 16 Loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire - Article 10.

* 17 Cf. projet annuel de performance, page 81.

* 18 Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.

* 19 Art. L. 821-1 du code de la sécurité sociale.

* 20 Art. L. 821-2 du code de la sécurité sociale. La restriction est substantielle lorsque le demandeur rencontre des difficultés importantes d'accès à l'emploi ne pouvant être compensées, notamment par des mesures d'aménagement du poste de travail ; elle est durable dès lors que sa durée prévisible est d'au moins un an à partir du dépôt de la demande d'AAH. La restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi est reconnue pour une durée de un à cinq ans.

* 21 Décret n° 2018-1222 du 24 décembre 2018 portant diverses mesures de simplification dans le champ du handicap.

* 22 Cf. L'allocation aux adultes handicapés, rapport public thématique, Cour des comptes, novembre 2019.

* 23 Ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte - Article 35.

* 24Ordonnance n° 2017-1177 du 19 juillet 2017 portant extension et adaptation des compléments de l'allocation aux adultes handicapés à Mayotte - Article 1er.

* 25 Cf. Concertation sur le revenu universel d'activité - Fiche thématique handicap, 19 septembre 2019.

* 26 Cf. infra, II.

* 27 Voir notamment l'avis n° 143 (tome VII) de M. Philippe Mouiller sur la loi de finances pour 2020.

* 28 Source : DREES.

* 29 L'allocation aux adultes handicapés, rapport public thématique, Cour des comptes, novembre 2019.

* 30 Proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale déposée par M. Yannick Favennec Becot.

* 31 Cf. rapport Sénat n° 44 (2018-2019) de Mme Cathy Apourceau-Poly, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 17 octobre 2018, sur la proposition de loi portant suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés.

* 32 Il s'agit de cas où l'allocataire a des revenus personnels alors que les revenus de son conjoint sont faibles.

* 33 La branche autonomie : périmètre, gouvernance et financement, septembre 2020.