B. L'EXEMPLE DES PARCS NATIONAUX : DES AIRES PROTÉGÉES AUX EFFECTIFS EN VOIE DE DISPARITION
« Non les moyens à la fois humains et financiers sont déjà en deçà des besoins et nous obligent à renoncer à des projets, à différer des entretiens sur nos sentiers ou refuges, à alléger notre programme de surveillance (...) Ce sont surtout les moyens humains qui peinent à répondre à tous les objectifs. »
« De nouvelles réductions de moyens humains conduiraient à devoir priver le parc de certains projets pourtant prioritaires (prévention contre les incendies, restauration des forts, régulation des ancrages et protection des herbiers...) »
« Nous avons déjà signalé qu'en matière d'effectifs un seuil était aujourd'hui atteint et qu'en deçà le risque de rupture avec les acteurs du territoire devient très fort. »
« Le choix des activités à réduire dans ce cas sera douloureux. »
« De nombreux projets pourraient être mis en oeuvre grâce au Plan de relance annoncé par le Gouvernement au cours des 2 années à venir, il serait fort dommageable pour le territoire que ces projets ne puissent être portés par le parc à cause d'une diminution de personnels. » 63 ( * )
1. Des espaces au coeur de la politique des aires protégées dont le champ d'action s'est élargi
La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a modifié en profondeur la gouvernance des parcs nationaux, désormais régie par des chartes de territoire , élaborées collectivement et des conseils d'administration composés de représentants des différentes administrations concernées, de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, de représentants des acteurs locaux, des usagers, du personnel ainsi que de personnalités qualifiées et au sein desquels l'État n'est pas majoritaire.
Les parcs nationaux sont tous très attachés à cette gouvernance qui permet une appropriation par le territoire des enjeux de protection forte de la biodiversité et de transition écologique et de multiples partenariats avec les communes et un grand nombre d'acteurs locaux.
Les parcs nationaux contribuent pleinement à la mise en oeuvre du plan biodiversité (actions de sensibilisation, solutions fondées sur la nature, désartificialisation des sols via des actions de restauration écologique de lacs d'altitude par exemple, incitation au développement de l'agro-écologie, réduction des pollutions lumineuses, etc.). Ils se sont également impliqués dans les travaux préparatoires à la stratégie aires protégées, la création d'un 11 è parc national constituant de ce point de vue un élément important pour l'atteinte de l'objectif des 10 % de territoires sous protection forte.
Les parcs nationaux en chiffres
11 établissements publics de parcs nationaux français 64 ( * ) .
Une gestion d'environ 8 % du territoire (métropole et outre-mer).
5 millions d'hectares, dont plus de la moitié en zone de coeur à protection forte.
384 communes, dont 285 ont actuellement adhéré aux chartes.
Une perte de 14 % des effectifs en moyenne en 10 ans sur les 9 parcs nationaux existants en 2010.
2. Les parcs sont confrontés à une baisse chronique de leurs effectifs, qui compromet l'atteinte de leurs objectifs et la réalisation de leurs missions
Mais face à l'extension de leurs actions, à la croisée des enjeux de protection des écosystèmes exceptionnels et de développement durable local, les parcs nationaux voient depuis plusieurs années leurs effectifs fondre.
Ils incarnent en cela la contradiction entre des effets d'annonce ambitieux et des moyens qui ne sont pas au rendez-vous.
Sur le plan des moyens budgétaires, le programme 113 prévoit 5,2 millions d'euros en AE pour les onze parcs nationaux , ce qui constitue un renforcement significatif par rapport à l'année dernière (1,7 million d'euros en LFI 2020), afin de leur permettre de réaliser des investissements immobiliers (maisons de parc, sièges, refuges) 65 ( * ) . En outre, le plan de relance prévoit de leur allouer 19 millions d'euros supplémentaires, soit 1,7 million par parc sur la base de projets communiqués à la direction de l'eau et de la biodiversité et en cours d'examen.
Mais si l'accroissement de ces crédits va dans le bon sens, les parcs nationaux risquent aujourd'hui de ne pas être en mesure de mener des actions nécessaires et même financées, faute de ressources humaines pour les mettre en oeuvre.
Déjà alerté l'année dernière, le rapporteur pour avis a souhaité cette année entendre les parcs nationaux, qui rapportent tous des difficultés liées à la nouvelle baisse d'effectifs prévue par le PLF 2021 . Ce projet de budget propose en effet un schéma d'emploi presque nul (+ 1 ETPT sans transfert d'ETP pour les parcs qui correspond à la régularisation ex post de nombreux échanges entre OFB et Parcs nationaux lors des 3 exercices précédents), prévoit en gestion un redéploiement de 10 ETP des 10 parcs nationaux dits « historiques » vers le nouveau parc national de forêts, créé en novembre 2019 .
Entre 2010 et 2020, les 9 parcs nationaux existants en 2010 ont vu leur schéma d'emploi diminuer de 807,5 à 693,5 ETP soit une baisse de 14 % des effectifs en moyenne , faisant passer d'une moyenne de 90 à 77 ETP par parc, ces 114 ETP perdus correspondant en partie à un transfert vers le parc national des Calanques créé en 2012 (51 ETP), mais aussi à une perte sèche de 63 ETP .
Le projet de loi de finances initial pour 2020 prévoyait également le redéploiement de 5 ETP des 10 parcs existants vers le parc national de forêts avant que le plafond d'emploi des parcs nationaux ne soit rehaussé lors de son examen au Parlement afin de prévoir des effectifs nouveaux pour ce dernier parc récent.
La situation devient ainsi critique pour les parcs, à un moment où la création de nouvelles aires sous protection forte est annoncée, et alors qu'ils sont des acteurs incontournables de la mise en oeuvre du volet biodiversité du plan de relance .
La récente tempête Alex en octobre 2020 a en outre fragilisé certains parcs comme celui du Mercantour où de nombreuses infrastructures ont été détruites et où les moyens supplémentaires sont évalués à 8 millions d'euros et au moins 2 ETP pendant les cinq prochaines années.
Alors que les parcs nationaux mobilisent d'ores et déjà des financements additionnels (financements européens, mécénat, taxe Barnier, taxe sur les tournages, boutiques, redevances portuaires...), le Comité national de la biodiversité s'est prononcé en faveur de moyens supplémentaires pour les aires protégées , afin que chacune dispose d'un modèle économique soutenable.
Plusieurs pistes sont à l'étude, notamment celle d'une fiscalité adossée à l'artificialisation des sols, dans le cadre de la nouvelle stratégie pour les aires protégées. Interrogé sur ce sujet, le ministère a indiqué qu'une mission d'inspection serait lancée sur ce sujet.
Le rapporteur a ainsi proposé à la commission d'adopter deux amendements ( n° II-89 et n° II-90 ) permettant la création de 10 ETPT supplémentaires pour les parcs nationaux, afin de ne pas faire peser sur les parcs « historiques » le fonctionnement du nouveau parc national des Forêts.
* 63 Extraits des réponses des différents parcs nationaux au questionnaire adressé par le rapporteur, et spécifiquement à la question : « Les moyens prévus par le projet de loi de finances pour 2021 vous permettront-ils de remplir l'intégralité de vos missions ? Quels choix êtes-vous contraints de faire ? » (novembre 2020).
* 64 Le parc national de la Vanoise (1963), le parc national de Port-Cros (1963), le parc national des Pyrénées (1967), le parc national des Cévennes (1970), le parc national des Écrins (1973), le parc national du Mercantour (1979), le parc national de Guadeloupe (1989), le parc national de La Réunion (2007), le parc amazonien de Guyane (2007), le parc national des Calanques (2012) et le parc national de Forêts (2019).
* 65 L'essentiel de leur financement provenant de la contribution des agences de l'eau via l'OFB, fixée entre 63 et 68,5 millions d'euros.