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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances

11 mai 2021 : Adaptation au droit de l'UE dans le domaine des transports ( avis - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE DÉLÉGUÉ AU FOND

Article 28
Contrôle du devoir de diligence
sur l'importation des minerais de conflit

Objet : Cet article vise à adapter le droit national aux dispositions du règlement (UE) 2017/821 portant sur le contrôle du respect par les importateurs du devoir de diligence à l'égard de la chaîne d'approvisionnement de l'étain, du tantale et du tungstène, leurs minerais et de l'or provenant de zones de conflit ou à haut risque.

Le règlement (UE) 2017/821 précité étant d'application directe en droit national, seules les dispositions relatives à l'organisation des procédures de contrôle et à la fixation des règles applicables aux infractions, dont l'Union charge expressément les États membres, nécessitent une adaptation des normes législatives et réglementaires internes. N'entrent donc dans ce périmètre ni la définition du devoir de diligence, des risques à identifier et des obligations mises à la charge des importateurs, ni la liste des métaux et minerais 3TG en cause ou des personnes assujetties au règlement.

1. Les mesures de contrôles a posteriori et les règles applicables aux manquements constatés

L'article 28 instaure un système de contrôles du respect du devoir de diligence par les importateurs, à l'issue desquels l'autorité administrative peut enjoindre, en cas de manquement constaté, les intéressés à appliquer des mesures correctives sous peine d'exécution d'office et d'astreintes administratives.

· L'adaptation législative du pouvoir de contrôle de l'autorité nationale compétente

Le I soumet les importateurs assujettis au règlement (UE) 2017/821 précité au régime de police administrative applicable en cas de manquement à leurs obligations liées au devoir de diligence en matière de systèmes de gestion, de gestion des risques, de vérification par des tiers indépendants et de communication d'informations.

La direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), qui relève du ministère de la transition écologique, a été désignée, par voie réglementaire en décembre 2017, comme autorité compétente pour assurer l'application du règlement européen. Elle remplit cette mission en lien avec le ministère de l'économie, des finances et de la relance dont relève l'administration des douanes.

· La désignation et les pouvoirs des agents chargés des contrôles

Ainsi que le prévoit l'article 3 du règlement (UE) 2017/821 précité, « les autorités compétentes des Etats membres sont chargés de réaliser les contrôles a posteriori nécessaires conformément à l'article 11 » du même règlement, lequel énumère les conditions dans lesquelles les contrôles sont diligentés - sur la base des informations dont dispose l'autorité ou sur la base de « préoccupations étayées » exprimées par des tiers - et, de manière non limitative, les différentes vérifications réalisables sur pièces ou sur place, « notamment dans les locaux de l'importateur ».

Le II précise que les catégories d'agents compétents pour procéder aux contrôles sont désignées par décret simple et que ceux-ci ne peuvent se voir opposer le secret des affaires dans l'exercice de leurs missions. En corollaire, pour garantir les droits des entreprises contrôlées, les agents sont astreints au secret professionnel conformément aux dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal et effectuent leurs inspections sur place dans le respect des articles L. 175-5 à L. 175-15 du code minier. Celui-ci régit les garanties applicables aux visites effectuées dans le cadre des missions de police administrative, dont l'intervention et le contrôle du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter en cas de refus par l'importateur de l'accès à ses locaux.

· La procédure de contrôle et d'application des mesures de police administrative d'exécution d'office et d'astreinte

La procédure de contrôle comporte plusieurs étapes : le contrôle proprement-dit et les mesures prises par l'autorité administrative en cas de manquement.

Le III décrit le caractère contradictoire de la première phase du contrôle. Lorsqu'un agent habilité constate un ou plusieurs manquements, il en adresse un rapport à l'autorité compétente - la DGALN - et en remet une copie à l'importateur. Ce dernier peut faire part de ses observations écrites et, le cas échéant, orales, demander communication de son dossier et se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. Les conditions de formes et de délais attachées à cette procédure administrative sont fixées par voie réglementaire.

Le IV fixe les règles applicables aux infractions ainsi que le prévoit l'article 16 du règlement (UE) 2017/821 précité : « en cas d'infraction au présent règlement, les autorités compétentes des États membres notifient à l'importateur de l'Union un avis prescrivant les mesures correctives qu'il doit prendre ».

En application du règlement européen, il est prévu que la DGALN notifie à l'intéressé un avis prescrivant les mesures correctives qu'il doit prendre en le mettant en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, suivant des conditions qui seront fixées par voie réglementaire.

À l'expiration du délai et si l'importateur n'a pas pris les mesures correctives prescrites, l'autorité compétente peut, par décision motivée faire procéder d'office à l'exécution des mesures, aux frais de l'importateur, et assortir cette décision du paiement d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € jusqu'à la satisfaction de la mise en demeure. En outre, suivant l'avis du Conseil d'Etat, il est prévu que le montant de l'astreinte soit proportionné à la gravité du manquement et à la situation financière de l'entreprise.

Le recouvrement du montant résultant de l'astreinte peut être réalisé selon la procédure de saisie administrative à tiers détenteur (SATD) prévue à l'article L. 262 du livre des procédures fiscales, sauf à Saint-Martin qui est régie par un livre des procédures fiscales qui lui est propre et qui nécessitera une adaptation. Le V mentionne donc le caractère non applicable de la SATD à Saint-Martin.

Enfin, le VI introduit dans le code des douanes un nouvel article ouvrant le droit de communication entre les agents habilités aux contrôles a posteriori et les agents des douanes de « tous renseignements et documents détenus ou recueillis à l'occasion de l'exercice de leurs missions respectives ».

2. Les points de vigilance en matière de désignation des agents chargés des contrôles, de détermination des volumes d'importation et d'efficacité des mesures de police administrative

En l'absence de règles nationales applicables aux violations du règlement (UE) 2017/821 précité, il apparaît justifier d'encadrer sur le plan législatif les pouvoirs de contrôle des agents habilité, notamment pour s'assurer que les procédures de recueil de d'informations et d'inspection sur place respectent les droits et garanties des entreprises assujetties au devoir de diligence. Ont donc à juste titre, comme l'enjoignait l'avis du Conseil d'Etat, été précisées les modalités de visite des locaux des importateurs et le respect du secret professionnel.

En revanche, votre rapporteur pour avis a identifié plusieurs points de vigilance.

· S'agissant de la désignation des catégories d'agents habilités à effectuer les contrôles : la compétence réglementaire de cette mesure est validée par l'avis du Conseil d'État, mais en revanche il résulte des auditions conduites par votre rapporteur que les services centraux ou déconcentrés qui en auront la responsabilité n'étaient pas encore précisément définis. La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), initialement pressentie pour effectuer les contrôles, a indiqué que si le contrôle des flux de minerais et de métaux relevait de ses attributions, il n'en était pas de même des contrôles des procédures internes d'un importateur, qui s'apparente davantage à un audit et conseil en responsabilité sociale des entreprises. De fait, il s'agit de deux métiers foncièrement différents. À cet égard, la rédaction du nouvel article du code des douanes créant un droit de communication entre les agents des douanes et les agents chargés du contrôle du devoir de diligence semble consacrer cette distinction. Il reste donc à la DGALN à confier, selon les arbitrages interministériels, cette mission aux nouvelles directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) - anciennement directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) - et, le cas échéant, aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Sous réserve des contraintes de ressources humaines que connaissent ces services, et compte tenu de la technicité nouvelle pour tout au plus une dizaine de contrôles par an, il y aurait tout intérêt à conserver un pôle de compétence national pour coordonner ces administrations déconcentrées.

· S'agissant de la détermination des volumes d'importation assujettissant un importateur au règlement 3TG, les douanes soulignent que les métaux et minerais peuvent être importés par de multiples points d'entrée dans l'Union. Le contrôle des flux entrant directement sur le sol national n'est donc pas suffisant pour établir le volume global traité par un importateur établi en France. Même si l'article 13 du règlement européen prévoit un mécanisme de coopération et d'échange d'informations entre États membres, subsistera une difficulté qui ne pourra être levée que par une agrégation fiable des volumes importés à l'échelle européenne. À ce stade, les douanes estiment à une cinquantaine les entreprises susceptibles d'entrer dans le champ d'application du devoir de diligence.

· Enfin, s'agissant de l'efficacité des mesures de police administrative pour inciter les importateurs à respecter le devoir de diligence, force est de constater que le dispositif proposé ne prévoit pas de sanction. En effet, à la différence du règlement « Bois » (UE) n ° 995/2010 précité qui instaure un système de « diligence raisonnée » assorti de sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » - constitutives en France de délits punis de peines d'amende et de prison7(*) - , le règlement 3TG s'en tient à la prise de « mesures correctives » et n'évoque l'éventualité d'imposer des sanctions aux importateurs qu'après un examen par la Commission européenne, au plus tard le 1er janvier 2023, des rapports des États membres sur la mise en oeuvre des mesures correctives.

En l'état et selon l'avis du Conseil d'État, l'absence de sanction judiciaire en cas de violation du devoir de diligence apparaît donc justifiée. On peut certes s'interroger par avance sur l'efficacité d'un tel dispositif, mais l'on peut également considérer qu'il s'agit d'une première étape de mis en oeuvre progressive avant la revoyure de 2023.

3. La position de la commission : clarifier les compétences des agents chargés des contrôles et préciser les modalités d'application du pouvoir de police administrative

La commission, sur la proposition de son rapporteur pour avis, a adopté quatre amendements :

· deux amendements rédactionnels (COM-7 et COM-8) ;

· un amendements (COM-6) visant à préciser le périmètre des contrôles effectués par les agents habilités sur la documentation devant être tenue par les importateurs ;

· un amendement (COM-9) visant à s'assurer de la proportionnalité du montant des astreintes administratives à la gravité des manquements constatés et à la situation financière des importateurs concernés.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 28 ainsi modifié


* 7 Le IV de l'article 76 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt prévoit la sanction suivante : « Le fait de mettre sur le marché du bois ou des produits dérivés sans avoir adopté un système de diligence raisonnée au sens de l'article 6 du règlement (UE) n° 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 précité ou sans avoir respecté le système de diligence raisonnée adopté pour réduire le risque que ce bois provienne d'une récolte illégale est puni de deux ans d'emprisonnement et de 100 000 € d'amende. »