Projet de loi de finances pour 2023 : Économie

Avis n° 116 (2022-2023) de M. Serge BABARY , Mme Anne-Catherine LOISIER et M. Franck MONTAUGÉ , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 novembre 2022

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Synthèse du rapport (1009 Koctets)

N° 116

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2022

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances , considéré comme adopté par l'Assemblée nationale
en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2023 ,

TOME III

ÉCONOMIE

Par M. Serge BABARY,

Mme Anne-Catherine LOISIER

et M. Franck MONTAUGÉ,

Sénateurs et Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé , vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, M. Sebastien Pla, Mme Daphné Ract-Madoux, M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 16 ^ème législ.) : 273 , 285 , 286 rect., 292 , 337 , 341 , 364 , 369 , 374 , 386 et T.A. 26

Sénat : 114 et 115 à 121 (2022-2023)

L'ESSENTIEL

Réunie le mercredi 16 novembre 2022, la commission des affaires économiques a adopté les crédits de la mission « Économie » telle qu'amendée par les trois rapporteurs.

En effet, si les crédits de cette mission connaissent une forte hausse par rapport à l'an dernier, celle-ci est très largement due aux dispositifs mis en place pour aider les entreprises à faire face aux charges énergétiques et à la pérennisation des compensations budgétaires versées à La Poste. Une fois ces montants retranchés, la mission consiste essentiellement en un ensemble de crédits disparates, et saupoudrés sans grande cohérence, qui ne sont pas à la hauteur des défis commerciaux, numériques et industriels du pays : moyens insuffisants de la DGCCRF, absence de dispositif de soutien du secteur commercial, flou autour de la trajectoire de financement de Business France, manque de moyens pour les « Territoires d'industrie » et déploiements précipités des réseaux de télécommunications, sont autant de lacunes que les rapporteurs, suivis par la commission, ont cherché à combler.

I. PEU D'ÉVOLUTION STRUCTURELLE POUR LE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE, MAIS D'IMPORTANTS EFFORTS CONJONCTURELS POUR COMPENSER LA HAUSSE DU COÛT DE L'ÉNERGIE

Dans la version initiale du PLF, la mission affiche une quasi-stabilité de ses crédits : + 3,27 % en autorisations d'engagement (AE, + 111,6 M€), - 3,24 % en crédits de paiement (CP, - 130,2 M€), cette diminution résultant principalement du fait que le plan France très haut débit, à mesure qu'il progresse, nécessite de moins en moins de décaissements.

En réalité, les crédits de la mission augmentent de façon significative (+ 860 M€ d'AE), mais cette hausse est compensée par la disparition du programme n° 367 (- 748 M€), qui avait été créé en LFI 2022 au sein de cette mission à des fins purement formelles (il devait permettre d'alimenter le compte de l'État actionnaire pour soutenir des entreprises touchées par les crises actuelles). Toutefois, l'augmentation des AE de 860 M€ ne traduit pas un réel effort en matière de soutien à l'économie :

• 34 % de cette hausse proviennent de la simple re-budgétisation des prestations réalisées pour l'État par la Banque postale, auparavant financées par la Caisse des dépôts ;

• 47 % de cette hausse sont liés à l'augmentation de la compensation carbone (dispositif qui permet d'atténuer la facture énergétique des entreprises électro-intensives) ;

• les 19 % restants (163 M€) sont éparpillés entre plusieurs initiatives : + 26 M€ pour l'Insee, + 52 M€ pour le plan France très haut débit, + 49 M€ pour Bpifrance Assurance Export, + 23 M€ pour l'aide au transport de presse de La Poste.

Source : commission des affaires économiques.

Une fois retranchées la création (puis disparition) du P367, la hausse de la compensation carbone et la re-budgétisation formelle des prestations de la Banque Postale, la mission « Économie » gagne in fine , entre 2022 et 2023, 163 M€ en AE et perd 78 M€ en CP.

Le Gouvernement injecte temporairement 4 Mds€ de crédits dans cette mission pour financer le soutien aux entreprises non couvertes par « l'amortisseur électricité »

Le Gouvernement a retenu, dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, un amendement augmentant de 4 Mds€ (en AE et CP) les crédits du programme 134 afin de financer « l'ouverture du dispositif d'aides au paiement des factures d'électricité aux entreprises les plus consommatrices et non couvertes par l'amortisseur électricité ^{1 ( * )} ». Il s'agit de financer la prolongation en 2023 de l'aide pouvant atteindre 2 M€, 25 M€ ou 50 M€ selon le niveau de pertes subies par l'entreprise bénéficiaire.

II. LES CRÉDITS RELATIFS AU COMMERCE, À L'ARTISANAT ET À LA CONSOMMATION (RAPPORTEUR POUR AVIS : M. SERGE BABARY)

A. LA DGCCRF DANS UNE SITUATION INSOUTENABLE : À MESURE QUE SES MISSIONS SE MULTIPLIENT, SES MOYENS DIMINUENT !

1. Alors que le Gouvernement n'a pas cessé de multiplier les tâches confiées à la DGCCRF ces dernières années...

Les actions de la DGCCRF sont tentaculaires et poursuivent toutes un ensemble d'objectifs d'intérêt général, qui vont de la protection économique des consommateurs à la conformité des biens et services et au respect de la réglementation en matière concurrentielle. L'ensemble des acteurs entendus régulièrement dans le cadre des travaux de la commission des affaires économiques, ainsi que les parlementaires eux-mêmes, soulignent régulièrement l'importance du travail accompli par cette administration (notamment afin de lutter contre la concurrence déloyale), et son rôle clé en matière de garantie de l'ordre public économique. Un récent rapport ^{2 ( * )} de la commission, publié en juin 2022, a, notamment, rappelé l'importance primordiale de son action en ce qui concerne le contrôle de la qualité de l'information apportée aux consommateurs.

Compte tenu de ses points forts (présence sur tout le territoire, administration réactive, compétences reconnues), une trentaine de lois et ordonnances, sur le dernier quinquennat, lui ont confié de nouvelles missions ainsi que des outils d'actions modernisés, sans toutefois que le Gouvernement accepte de s'interroger sur l'adéquation des moyens aux (nouveaux) objectifs fixés ( cf. infra ). Or l'extension des compétences de la DGCCRF est particulièrement significative :

• en matière environnementale, la loi AGEC de 2020 et la loi « Climat-Résilience » de 2021 chargent la DGCCRF de contrôler les informations sur les caractéristiques environnementales des produits, l'interdiction de certaines mentions, l'obligation d'affichage d'un indice de durabilité et de réparabilité ;

• en matière de relations commerciales, la DGCCRF contrôle davantage les pénalités logistiques, les clauses de renégociation des prix, ainsi que les conventions conclues entre fournisseurs et distributeurs, depuis la loi Egalim 2 de 2021 ;

• l'ordonnance n° 2021-1734 lui confie le contrôle de nouvelles pratiques commerciales trompeuses, des annonces de réduction des prix, de l'interdiction des visites non sollicitées ;

• la loi « Pouvoir d'achat » d'août 2022 implique désormais un contrôle des modalités de conclusion et résiliation des contrats conclus en ligne ;

• les pouvoirs de la DGCCRF ont également été étendus ces dernières années : accès des enquêteurs aux données de connexion, possibilité de conclure des transactions administratives, pouvoir d'injonction « numérique » pour faire déréférencer un site internet ou en bloquer l'accès, pouvoir d'injonction sous astreinte.

Ces nouvelles compétences nécessitent, naturellement, un accroissement parallèle des moyens de la DGCCRF ; autrement, non seulement les objectifs poursuivis par le législateur et le pouvoir réglementaire resteraient des voeux pieux, mais encore l'atteinte des objectifs « traditionnels » de cette direction serait compromise, à effectifs constants.

2. ...Ses moyens, notamment humains, ont fortement diminué, même si l'hémorragie semble cesser à compter de 2023

Or, en dépit des appels répétés du Parlement et de nombre d'acteurs économiques, le Gouvernement n'a pas fait le choix d'augmenter les moyens de la DGCCRF, alors même qu'il lui demande de se démultiplier et de réaliser un nombre croissant de contrôles chronophages qui doivent, par définition, être répétés fréquemment pour revêtir un caractère réellement dissuasif vis-à-vis des professionnels. Pis, et contre tout principe de bonne administration, ses effectifs ont été fortement diminués depuis dix ans ! Il est particulièrement difficile de saisir la logique de cet « effet ciseau » mis en place par le Gouvernement, qui voit une administration centrale devoir faire beaucoup plus de tâches avec beaucoup moins d'effectifs. Le fait que le PLF 2023 prévoit une augmentation de 13 ETPT, bienvenue puisqu'elle met un terme à l'hémorragie entamée il y a dix ans, ne modifie qu'à la marge ce constat.

Les effectifs totaux de la DGCCRF sont ainsi passés de 3 263 ETPT en 2010 à 2 768 en 2021, soit une chute de 15 % en une décennie. Certes, une partie de la baisse d'effectifs est liée à des mesures de périmètre (transferts d'effectifs à d'autres administrations notamment), mais sur la période 2007-2022, la réduction nette d'effectifs atteindrait en tout état de cause 398 ETPT, selon un récent rapport ^{3 ( * )} de la commission des finances du Sénat.

Sans surprise, un large pan de l'activité de la DGCCRF a donc été revu à la baisse depuis 2010...

Source : commission des affaires économiques, à partir des réponses de la DGCCRF.

Le transfert de 60 ETPT vers le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire risque en réalité de pénaliser la DGCCRF en matière de recrutement

Si le rapporteur salue la décision de constituer, sous l'égide du MASA, une police unique en charge de la sécurité sanitaire des aliments, il alerte sur les risques à moyen terme que le transfert de 60 ETPT de la DGCCRF vers ce ministère risque de soulever. Selon ses informations, une vingtaine d'agents de la DGCCRF seulement se sont portés volontaires pour un tel transfert : par conséquent, une quarantaine d'agents resteront au sein de la DGCCRF, affectés à de nouvelles tâches. Puisque le plafond d'emplois alloués à cette administration risque d'être dépassé en raison de ce « sureffectif », il se pourrait que le Gouvernement diminue le nombre de places ouvertes au concours d'agent de la DGCCRF, qui a lieu chaque année en septembre, pour compenser. Or les besoins immédiats sont aujourd'hui chiffrés à 170 agents (pour le remplacement de 150 départs à la retraite et des 20 agents transférés effectivement au ministère de l'agriculture). La DGCCRF subirait donc, à nouveau, des tensions fortes sur ses effectifs et ses recrutements.

Par conséquent, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement destiné à octroyer à la DGCCRF 5 M€ supplémentaires (en AE) afin de renforcer ses moyens et de lui permettre de mettre en oeuvre plus efficacement les nombreuses missions qui lui sont confiées.

B. LE SOUTIEN DE L'ÉTAT AU MOUVEMENT CONSUMÉRISTE : IL IMPORTE DE CLARIFIER LES CRITÈRES DE RÉPARTITION DE LA SUBVENTION PUBLIQUE

Le paysage consumériste français est atypique dans l'UE, puisque fortement morcelé : il ne regroupe pas moins de 15 associations nationales agréées (ayant donc la possibilité d'ester en justice) et, partant, bénéficiaires d'une subvention publique. En 2021, son montant total était de 2,2 M€ ^{4 ( * )} , allant de 11 706 € à la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) jusqu'à 421 610 € pour UFC-Que Choisir. Si chaque association possède certes sa propre histoire et sa propre légitimité, le schéma aujourd'hui retenu ne peut qu'interroger quant à son efficacité, les crédits publics étant simplement saupoudrés entre nombre d'entités, pour ne représenter au final qu'entre 8 % (associations nationales) et 14 % (associations locales) de leur budget total. Une première rationalisation du versement de cette subvention a été initiée en 2018, « les variations des subventions versées ayant été déterminées en privilégiant le maillage territorial des associations dont la densité permet une proximité avec les consommateurs ^{5 ( * )} ». Pour autant, plusieurs difficultés persistent :

• les critères de répartition restent flous et ne semblent pas permettre un usage optimal des deniers publics ^{6 ( * )} . Par exemple, le nombre d'heures de permanence organisées par une association ne dit rien du nombre de consommateurs qu'elles ont effectivement aidés. Autre exemple : il pourrait être utile de davantage aider les associations ayant certes peu d'adhérents locaux, mais de fortes capacités d'analyse. Le « super agrément » permettant essentiellement à son titulaire de siéger au bureau du Conseil national de la consommation, il semble peu pertinent, du reste, d'y attacher un surcroît de subvention ;

• la subvention pourrait utilement être remplacée par un financement par appel à projets, dès la fin de l'expérimentation initiée en 2022 par la DGCCRF ;

• il convient d'inciter plus fermement les associations à se rapprocher entre elles, alors que le seul rapprochement observé jusqu'à présent, initié en 2017, n'a toujours pas abouti cinq ans plus tard... Une piste pourrait être de faire varier le montant de subvention alloué en fonction de la pertinence et du sérieux des tentatives de rapprochement ;

• si l'activité de service public de l'Institut national de la consommation est équilibrée grâce à la subvention, son activité commerciale (vente du magazine) est déficitaire depuis 2018, notamment en raison d'une trop faible présence en ligne. En outre, la baisse progressive du montant de subvention (de 6,3 M€ à 2,7 M€ entre 2012 et 2020) l'a contraint à supprimer 11 postes entre 2020 et 2022 (juriste, économiste, ingénieur, ainsi que la personne en charge du plan numérique) et à abandonner certaines activités de documentation, d'animation des CTRC et de réalisation d'essais. Or la qualité de l'expertise technique de l'INC (permise normalement par la subvention) se répercute sur l'activité de presse ; ainsi, les sujets « assurance » et « santé » ne sont plus expertisés, donc moins mentionnés dans le magazine 60 millions de consommateurs . Le rapporteur considère par conséquent qu'une partie des subventions aujourd'hui allouées aux associations de consommateurs pourrait plus utilement être versée à l'INC.

C. BAISSE DU FINANCEMENT DES CHAMBRES DE MÉTIERS ET DE L'ARTISANAT, ABSENCE DE SOUTIEN AU COMMERCE : UNE MAUVAISE MANIÈRE FAITE À DES SECTEURS DÉJÀ FRAGILISÉS

1. La baisse des recettes des CMA ne peut que pénaliser les entreprises artisanales

Le Gouvernement souhaite, via le PLF 2023 ^{7 ( * )} , amputer les ressources du réseau des CMA de 15 M€ (et de 60 M€ au total sur cinq ans) : le montant de taxe pour frais de chambre des métiers passerait en effet de 201,1 M€ à 188,1 M€. Or non seulement cette diminution n'a fait l'objet d'aucune concertation préalable avec le réseau consulaire, ainsi que l'a confirmé CMA France au rapporteur, mais son principe même est contestable :

• les entreprises artisanales ont fortement souffert de la crise sanitaire et économique déclenchée en 2020 (chute d'activité, hausse de l'endettement, moindre investissement) et continuent d'en souffrir (remboursements élevés, hausse significative du prix des intrants, difficultés de recrutement) ; face à ces difficultés, elles n'ont bien souvent que le réseau consulaire comme interlocuteur offrant un soutien et un accompagnement reconnu, et assurant le « dernier kilomètre ». Les deux dernières années ont bien mis en exergue combien les services déconcentrés de l'État sont insuffisants pour venir en aide aux entreprises, et combien les corps intermédiaires sont nécessaires en la matière. En outre, les problématiques de succession et de reprise des TPE-PME vont s'accentuer ;

• le réseau consulaire est, lui aussi, frappé par la hausse de ses coûts : la revalorisation du point d'indice est chiffrée à 17 M€, et sa facture énergétique augmenterait de 15 M€ en 2023 (par exemple, les centres de formation d'apprentis (CFA) en boulangerie sont très consommateurs d'électricité). En outre, il est toujours plus sollicité par le Gouvernement, qui lui demande notamment de participer à la mise en oeuvre des programmes Actions coeur de ville ou Petites villes de demain, et de contribuer à la numérisation des entreprises, soit autant de tâches difficilement réalisables avec un budget en baisse...

Le rapporteur a donc déposé, en son nom propre puisqu'il s'agit d'un article de la première partie du PLF, un amendement supprimant cette disposition, ainsi qu'un amendement de « repli » proposant de limiter à 7 M€ la diminution de recettes. Il a par ailleurs déposé un amendement à la mission « Écologie, développement et mobilité durables » afin que le réseau consulaire soit inclus dans l'amortisseur mis en place pour faire face à la hausse des factures d'électricité.

2. L'absence de soutien à la revitalisation commerciale ne tire pas les leçons de la crise

Instrument pourtant jugé utile par les élus locaux, le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) est désormais supprimé, en dépit des appels répétés de nombre d'acteurs pour son maintien. Or la situation du commerce, notamment en zone rurale, est critique, et appelle une réponse forte de la puissance publique, comme l'a diagnostiqué un rapport sénatorial de la commission des affaires économiques et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable paru en mars 2022 ^{8 ( * )} . Certes, les annonces faites par le Gouvernement le 29 octobre 2022, à la suite des Assises du commerce, sont un pas dans la bonne direction (mais surtout car il est le premier depuis de longues années sans soutien véritable du commerce...) ; mais elles semblent encore trop faibles pour inverser réellement la tendance à la dévitalisation commerciale dans les territoires. C'est pourquoi le rapporteur a déposé un amendement abondant le programme 134 de la mission « Économie » de 30 M€ afin de rétablir le FISAC.

III. LES CRÉDITS RELATIFS À L'INDUSTRIE (RAPPORTEUR POUR AVIS : M. FRANCK MONTAUGÉ)

Dans le projet de loi de finances pour 2023, la part des crédits consacrés à l'industrie (portés par l'action 23 « Industrie et services ») s'élève à environ 46 % des crédits du programme 134 et à 30 % des crédits de la mission « Économie », soit 1,04 Mds€ en AE et CP .

À première vue, on pourrait croire à un doublement des crédits de l'action par rapport à 2022 (+ 554,15 Mds€, soit + 114 %), mais cette analyse doit être nuancée. D'abord, en raison du contexte inflationniste, qui devrait accroître de 4,5 % environ en 2023 les coûts habituels des actions financées par la mission. Ensuite, car la hausse des crédits s'explique à 92 % par l'augmentation de la « compensation carbone » des entreprises électro-intensives. Enfin, car l'introduction par le Gouvernement, à l'Assemblée nationale, d'un nouveau dispositif de soutien exceptionnel aux électro-intensives, à hauteur de 4 Mds€ en AE et CP, a sensiblement modifié les ordres de grandeur des crédits de la mission « Économie » (+ 200 % environ), dont 50 % des crédits sont donc désormais des aides d'urgence.

A. UN BUDGET MARQUÉ PAR LA RÉPONSE À LA CRISE ÉNERGÉTIQUE

1. Indispensable à la souveraineté industrielle de la France, la compensation carbone est la principale aide directe récurrente portée par la mission « Économie »

L'impact budgétaire de la compensation des coûts indirects du carbone atteindra, en 2023, un nouveau pic à près de 856 M€ . Cette forte hausse (+ 511,79 Mds€, soit + 149 % par rapport à la LFI 2022 ) s'explique à la fois par l'augmentation du prix du carbone, et par le mécanisme d'avance de versement de la compensation au titre de 2023, en vue de soutenir la trésorerie des sites électro-intensifs.

Cette aide, largement répliquée au sein des pays européens, est indispensable à la compétitivité de l'industrie française et donc à la souveraineté industrielle de notre pays : elle permet le maintien en France de capacités de production essentielles (dans les secteurs de la chimie, de la métallurgie, des matériaux de construction...). Toutefois, son coût et son poids au sein de la mission croissent d'année en année, ce qui interroge la soutenabilité à long terme du dispositif en l'absence d'alternative réelle. Cela renforce l'urgence de l'investissement technologique et matériel dans la décarbonation de l'industrie ; et du rééquilibrage des conditions concurrentielles entre l'Europe et le reste du monde , qui seront seuls à même de résoudre ce dilemme entre compétitivité et progrès environnemental.

À ce titre, la disparition programmée des quotas gratuits, dans le cadre de la mise en oeuvre du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), inquiète fortement les industriels français, qui verraient leur principale protection face au dumping environnemental levée sans aucune évaluation préalable des résultats du MACF.

2. Un dispositif exceptionnel de soutien aux entreprises électro-intensives de 4 milliards d'euros introduit à l'Assemblée nationale en réponse à l'explosion tarifaire de l'énergie

Le texte issu de l'Assemblée nationale inclut qui plus est, au sein de la mission « Économie », un budget additionnel de 4 Mds€ , retenu par le Gouvernement dans le cadre du recours à l'article 49-3 de la Constitution. Annoncé fin octobre par la Première ministre, ce dispositif vise à soutenir la compétitivité des entreprises électro-intensives face à la hausse du coût de l'énergie, par un guichet permettant aux grandes entreprises de solliciter le concours de l'État pour payer leurs factures de gaz et d'électricité , en complément de l'amortisseur prévu par ailleurs pour les petites entreprises.

En volume, donc, les crédits de la mission « Économie » liés à l'industrie sont donc en grande majorité liés à l'enjeu énergétique. Plus de 50 % des crédits de la mission financeront en 2023 une mesure unique de bouclier tarifaire pour les entreprises industrielles face à la hausse du coût de l'énergie.

B. DES CRÉDITS QUI MANQUENT D'AMBITION AU REGARD DES ENJEUX DE L'APRÈS-RELANCE ET DU CONTEXTE ÉCONOMIQUE TOUJOURS DIFFICILE

En dehors de ces crédits exceptionnels liés aux enjeux énergétiques, les crédits ordinaires liés à l'industrie au sein de la mission « Économie » se situeront, en 2023, à un niveau similaire ou inférieur à celui des années précédentes . Ainsi, les crédits consacrés aux études de politique industrielle, bien qu'augmentant en 2023 de 14 % en AE, baisseront de 25 % en CP, et resteront dans les deux cas bien inférieurs à leurs niveaux de 2021 (- 5 % et - 30 % respectivement). De même, le financement des pôles de compétitivité, prévu à un niveau stable, n'en sera pas moins de 22 % et 29 % (AE et CP) inférieur à son niveau de 2021. Enfin, le contexte inflationniste ne permet pas de préjuger de la hausse du financement en termes réels : ainsi, une partie de la hausse de 7 % du financement des centres techniques industriels sera probablement annulée par les effets de l'inflation (estimée à 5,3 % et 4,5 % respectivement pour 2022 et 2023).

Néanmoins, les moyens d'action de la Direction générale des entreprises s'établiront, pour 2023, à un niveau élevé. Le budget prévisionnel de fonctionnement de la DGE, de 3,92 M€ (AE et CP) est de 10 % supérieur à celui de 2022, et représente près de deux fois le budget qui était celui de la Direction en 2021. Cela témoigne de l'ampleur qu'a prise l'action de la DGE dans le cadre du plan de relance, et qui devrait se poursuivre avec la mise en oeuvre de « France 2030 » .

1. France 2030 et les PIA ne pourront pas impulser seuls les grandes transitions de l'industrie : des dispositifs d'aide doivent aussi soutenir l'ensemble du tissu industriel

La mission « Économie » ne porte, en 2023, presque plus aucune aide directe à destination du secteur industriel , à l'exclusion de la « compensation carbone » déjà évoquée et du financement résiduel des pôles de compétitivité. Le Gouvernement a fait le choix de renvoyer la plupart des dispositifs d'aide à l'innovation et à l'investissement aux PIA successifs et au plan « France 2030 » , dont les moyens budgétaires sont sans commune mesure avec ceux de la mission « Économie ». La commission des affaires économiques regrette néanmoins l'éclatement de ces moyens , qui n'offre pas une visibilité satisfaisante sur la conduite de la politique industrielle.

Sur le fond, tant « France 2030 » que les PIA sont en grande partie déployés via des logiques d'appels d'offres nationaux, que l'on sait difficilement accessibles aux PME et aux ETI . La logique sélective de ces dispositifs exclut de facto une partie des acteurs industriels des aides publiques : à titre d'exemple, plus de 40 % des aides à l'innovation industrielle sont concentrées sur 5 départements français.

Il est regrettable que certaines des leçons tirées de la période de relance - comme le grand succès des guichets d'aide à l'investissement dans la décarbonation, dans la modernisation de l'outil industriel ou dans la relocalisation - n'aient pas été tirées, et que des aides directes, au spectre plus large, n'aient pas été pérennisées dans le cadre de la mission « Économie » .

2. Un financement insuffisant du volet territorial de la politique industrielle, les « Territoires d'industrie », qui a pourtant joué un rôle efficace dans le déploiement des aides à l'industrie

De surcroît, la prise en compte de l'échelon territorial de la politique industrielle reste insuffisante : il doit être renforcé, en lien avec l'action des collectivités territoriales en matière d'aménagement et de développement économique. Le déploiement du volet territorialisé du plan de relance, en lien avec les Régions et les intercommunalités, a justement permis d'amorcer des dynamiques qu'il faut accompagner et amplifier.

À ce titre, l'annonce de la prolongation jusqu'à 2026 du programme « Territoires d'industrie » est une bonne nouvelle, qu'il convient désormais d'accompagner des moyens d'action nécessaires . Initialement conçu comme un lieu d'animation locale uniquement, le programme a en réalité largement contribué au déploiement des aides de la relance et au soutien financier des projets émergents dans les territoires industriels, y compris grâce à des enveloppes propres créées spécifiquement.

Le rapporteur a ainsi proposé à la commission de créer une ligne de dotation budgétaire pérenne et lisible au profit du programme « Territoires d'industrie », afin de sécuriser un financement de 100 M€ sur quatre ans . Les priorités de ce financement propre devraient être (1) le soutien à l'ingénierie des collectivités , notamment par l'aide au recrutement de la deuxième génération de chefs de projets (2) l'accompagnement sur le terrain des entreprises en difficulté , y compris en dehors des dispositifs nationaux, grâce à la continuation du programme « Rebond industriel », et (3) la mobilisation et la requalification du foncier économique , à la fois par des efforts de recensement et par une nouvelle vague de « sites clefs en main » - qui plus est dans le contexte de rareté foncière accrue lié à la « zéro artificialisation nette ».

3. L'accompagnement des entreprises industrielles ne doit pas être négligé, dans une période économique charnière porteuse de difficultés et d'opportunités

Si le budget pour 2023 marque donc - en dehors des aides relatives à la crise énergétique - une forme de « retour à la normale » des crédits de la mission « Économie », il ne faut pas que la tentation d'une trop grande rigueur budgétaire, ou qu'une forme de naïveté ne conduise l'État à raboter l'ensemble des dispositifs d'accompagnement des entreprises industrielles françaises.

La conjoncture économique reste difficile , avec l'impact cumulé de la persistance de difficultés d'approvisionnement ; des marges toujours faibles dans plusieurs secteurs ; la reprise de la concurrence internationale ; les problèmes de recrutement et les effets de l'inflation. Certaines entreprises font face à des difficultés pour maintenir leur activité ou rembourser leurs prêts garantis par l'État, d'autant que le report de l'allègement des impôts de production continuera de grever les bilans. Les grandes mutations industrielles s'accélèrent , en particulier dans le secteur automobile confronté à la fin annoncée de la vente des véhicules diesel, et auront des conséquences importantes sur le tissu de sous-traitants et l'emploi industriel.

À cet égard, le Gouvernement ne doit pas éteindre trop rapidement les dispositifs d'accompagnement des secteurs et entreprises en difficulté, a fortiori considérant que les aides exceptionnelles déployées dans le cadre de la relance touchent désormais à leur fin . Les 500 000 euros prévus par le programme 134 pour « l'accompagnement, la restructuration et la résilience des PME » sont anecdotiques au regard des enjeux et des montants mobilisés dans le cadre de la relance. Le rapporteur a donc soumis à la commission une proposition visant à doter le programme « Territoires d'industrie » d'une enveloppe dédiée permettant de pérenniser son action « Rebond industriel » auprès des bassins industriels en difficulté (voir supra) .

D'autre part, le rapporteur propose d'augmenter les moyens de l'agence Business France, pilote en matière de soutien à l'internationalisation des entreprises françaises , notamment industrielles. Le bouleversement des chaînes de valeur, qui a résulté de la pandémie de Covid-19 puis des pénuries ultérieures, a remis en cause certains canaux classiques d'exportation. À l'inverse, il offre également de nouvelles opportunités de conquête de marchés , qui pourraient, à terme, contribuer à redresser la balance des échanges de biens industriels. Plus que jamais, il importe donc d'intensifier l'effort d'internationalisation des PME et ETI industrielles françaises, qui ne représentent encore que 50 % environ de la valeur des biens industriels exportés par le pays.

Or, la trajectoire de financement de l'agence pour les trois années à venir n'a pas encore été établie , son contrat d'objectifs et de moyens étant en cours d'élaboration. Pour ne pas contraindre le cadre budgétaire de cette discussion, et permettre à Business France d'améliorer son offre d'accompagnement collectif mais surtout spécialisé des entreprises vers l'export, le rapporteur a proposé à la commission une hausse de 8 M€ (soit d'environ 8 %, hausse non corrigée de l'inflation) du budget porté par la mission « Économie » à fin de subvention pour charge de service public de Business France. En effet, la hausse de cette ligne budgétaire pour 2023 est en grande partie optique, liée à la hausse du taux de mise en réserve réglementaire et au contexte d'inflation.

4. L'État doit se donner les moyens d'établir une stratégie claire en matière de réindustrialisation et de reconstruction de la souveraineté industrielle

La commission des affaires économiques a présenté, en juillet dernier, le rapport d'information intitulé Cinq plans pour reconstruire la souveraineté économique , de Sophie Primas, Amel Gacquerre et du rapporteur Franck Montaugé . Il faisait le constat d'une perte de souveraineté généralisée se traduisant, dans le secteur industriel, par un recours croissant aux importations et une dépendance à certains intrants industriels critiques produits à l'étranger (40 % d'intrants importés, contre 29 % il y a vingt ans).

Pour protéger notre économie de chocs externes tels que celui connu lors de la pandémie de Covid-19, il est primordial de connaître les vulnérabilités de notre approvisionnement industriel et d'établir une liste de priorités quant aux sources d'approvisionnement à diversifier ou aux capacités de production à reconstruire en France. Pourtant, comme le dénonce le rapport, ce travail de cartographie détaillée n'a été réalisé que très tardivement et surtout très partiellement .

Afin de mettre en oeuvre les recommandations du rapport, le rapporteur a proposé à la commission de doter le programme 143 de 12,5 M€ supplémentaires, dédiés à la réalisation de telles cartographies des vulnérabilités et priorités en matière d'approvisionnement industriel , par la DGE, dans le cadre du Conseil national de l'industrie et en lien avec les filières industrielles. C'est là un préalable à toute stratégie de reconquête industrielle efficace.

IV. LES CRÉDITS RELATIFS AUX TÉLÉCOMMUNICATIONS, AUX POSTES ET À L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE (RAPPORTEURE POUR AVIS : MME ANNE-CATHERINE LOISIER)

A. LA RÉUSSITE DU PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT À L'ÉPREUVE DE LA QUALITÉ DU DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX DE FIBRE OPTIQUE

1. Les risques d'un déploiement trop rapide au détriment de la qualité de service des usagers et de la résilience des réseaux

L'objectif de garantir à tous un accès au très haut débit (>30 Mbits/sec) d'ici la fin de l'année 2022 est en passe d'être atteint : au 30 juin 2022, 82 % des locaux, soit 35,2 millions d'entre eux, étaient éligibles au très haut débit par le biais d'une technologie filaire (Ftth, câble, DSL).

Couverture de la France en Ftth au T2 2022, toutes zones confondues

Cette dynamique est soutenue par la vitesse de déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné (Ftth) à laquelle 75 % des locaux sont éligibles. Avec en moyenne plus d'un million de nouvelles lignes déployées par trimestre, l'objectif de généraliser la fibre optique jusqu'à l'abonné (>100 Mbits/sec) à horizon 2025 semble également pouvoir être atteint.

Premier pays européen en termes de déploiement de la fibre, la France semble toutefois confondre vitesse et précipitation, au détriment de la qualité de service et de la résilience des réseaux de télécommunications . La rapporteure appelle ainsi à :

• se référer à l'indicateur de foyer abonnés à la fibre optique , estimés à 16,3 millions au deuxième trimestre 2022, plutôt qu'à l'indicateur du nombre de locaux raccordables afin de mieux apprécier le taux de pénétration du marché ;

• privilégier l'enfouissement des réseaux de fibre optique (500 000 km), plutôt que leur déploiement aérien dans un contexte de multiplication des tempêtes, des incendies et de dégradation de l'entretien des lignes téléphoniques aériennes ;

• sanctionner davantage les actes de malveillance contre les infrastructures ;

• encadrer de façon plus stricte la sous-traitance et les interventions sur les réseaux en exploitation afin de limiter les malfaçons et les non-conformités.

2. La finalisation du plan France très haut débit est indispensable à la réussite de la fermeture progressive du « réseau cuivre »

Dans la perspective de l'extinction du « réseau cuivre » par Orange, la fermeture commerciale étant prévue d'ici 2026 et la fermeture technique d'ici 2030, le déploiement de la fibre optique s'accélère. Les deux dynamiques sont d'autant plus liées que l'Arcep a fixé un critère selon lequel la fermeture commerciale ne peut intervenir que si 100 % des locaux de la commune sont raccordables à la fibre optique.

Or, en 2025, il est estimé qu'environ 670 000 foyers ne seront pas raccordables à la fibre optique . Ces foyers sont les plus susceptibles d'être raccordés, de façon transitoire, à une technologie non filaire (4G fixe, HD ou THD radio, satellite).

La rapporteure juge ainsi favorable le renforcement du dispositif « Cohésion Numérique des Territoires » , le plafond de l'aide ayant été augmenté à 300 € et jusqu'à 600 € pour les bénéficiaires de minima sociaux.

3. Le budget dédié aux raccordements complexes devrait augmenter pour permettre un accompagnement jusqu'au « dernier mètre » et jusqu'au « dernier abonné »

L'objectif de généraliser la fibre optique sur l'ensemble du territoire d'ici 2025 se heurte aux difficultés liées aux raccordements complexes, dont le coût unitaire moyen est évalué à environ 5 000 € pour les 670 000 foyers concernés, soit un coût total estimé à 3,3 Mds€ pour les trois prochaines années .

Par le truchement du plan de relance, une enveloppe de 150 M€ a été mobilisée sur deux ans, permettant d'engager environ 89 M€ d'autorisations d'engagement (AE) en 2022 et 61 M€ d'AE pour 2023 dans le cadre de l'appel à projet « Création d'Infrastructures de génie civil nécessaires aux raccordements finals ».

Si cet appel à projet est toujours en cours et n'a pas fait l'objet de publication de la part de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), la rapporteure considère qu'il est critique d'augmenter, dans les prochaines années, le budget alloué au financement des raccordements complexes : c'est la condition sine qua non à la finalisation du plan France très haut débit et à la réussite de la fermeture du réseau cuivre .

B. LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DE LA POSTE FONT DÉSORMAIS TOUTES L'OBJET DE COMPENSATIONS BUDGÉTAIRES PLURIANNUELLES

1. Le service universel postal : une compensation pérennisée pour les prochaines années malgré une insuffisante prise en compte de la qualité de service

L'an dernier, dans la continuité des recommandations de la commission des affaires économiques, le Gouvernement s'était engagé à octroyer à La Poste, pour la première fois, une compensation budgétaire comprise entre 500 et 520 M€, modulable en fonction des résultats de qualité de service, pour financer le déficit du service universel postal de 2021.

Cette année, la rapporteure salue la sécurisation de ces versements annuels pour la période 2021-2025 , La Poste exerçant cette mission de service public jusqu'au 1 ^er janvier 2026, sous réserve de l'obtention de l'accord formel de la Commission européenne.

La rapporteure s'interroge toutefois sur la décision du Gouvernement d'accorder par défaut, pour l'année 2021, la compensation supplémentaire de 20 M€, alors que les indicateurs de qualité de service n'étaient pas encore connus. Il est indispensable, pour les exercices budgétaires à venir, de préserver la logique de « bonus-malus » en fonction des résultats de qualité de service de La Poste, les indicateurs fixés par le prochain arrêté ministériel de qualité de service devant être au moins équivalents à ceux qui prévalaient avant la crise de la Covid-19 .

2. La contribution à l'aménagement du territoire : une compensation de plus en plus budgétaire à sécuriser au regard des réformes successives des impôts de production

La mission de contribution à l'aménagement du territoire est particulièrement stratégique car elle implique le maintien d'au moins 17 000 points de contact sur l'ensemble du territoire . Jusqu'au début de la mise en oeuvre des réformes successives des impôts de production, le financement du déficit de cette mission était entièrement assuré par le Fonds postal national de péréquation territoriale (FPNPT) selon un mécanisme d'allègement fiscal accordé de façon dérogatoire à La Poste sur les taxes foncières (TF), la contribution foncière des entreprises (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

À l'initiative du Sénat et depuis la loi de finances pour 2021, une compensation budgétaire complémentaire de 74 M€ est versée à La Poste afin de pallier la baisse progressive des impôts de production et maintenir le niveau du FPNPT aux plafonds fixés par le contrat de présence postale territoriale (CPPT). Cette compensation a été reconduite par la loi de finances pour 2022 ainsi que par le présent projet loi de finances pour 2023.

Évolution de la compensation de la mission de contribution
à l'aménagement du territoire

		2020	2021	2022*	2023*	2024*
Coût net estimé avant compensations (a)		325	348	330	330	330
Compensations fiscales	CVAE	127	66	68	33	0
	TF + CFE	34	35	35	35	35
Compensations budgétaires		0	73	73	74	73
		0	0	0	31	66
Compensations totales (b)		161	174	176	173	174
Coût net estimé après compensations (a-b)		164	174	154	157	156

* Données prévisionnelles.

Source : commission des affaires économiques, à partir des données budgétaires.

Si les négociations se poursuivent entre La Poste et l'Association des maires de France (AMF) sur le prochain CPPT pour 2023-2025, le Gouvernement s'est engagé à maintenir le plafond de compensation pour cette période. En conséquence :

• pour 2023, la première compensation budgétaire est complétée par une seconde compensation budgétaire de 31 M€ introduite par voie d'amendement par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi ;

• pour 2024, la rapporteure considère que la première compensation budgétaire doit être reconduite et complétée par une seconde compensation budgétaire de 66 M€.

3. Le transport et la distribution de la presse : une compensation ajustée à la hausse en raison du retard de la mise en oeuvre de la réforme de la distribution de la presse

Malgré la signature d'un protocole d'accord tripartite entre l'État, La Poste et les éditeurs de presse, la réforme de la distribution de la presse n'est toujours pas entrée en vigueur, l'accord formel de la Commission européenne devant être obtenu . En conséquence :

• pour 2022, la compensation versée à La Poste est ainsi réévaluée à 84 M€, par rapport à une prévision de 30 M€ dans l'hypothèse d'une entrée en vigueur de la réforme au 1 ^er janvier 2022, ce qui implique un transfert de gestion de 54 M€ de crédits non consommés depuis le programme 180 vers le programme 134 ;

• pour 2023, le montant de la compensation versée à La Poste devrait être de 40 M€ dans l'hypothèse d'une entrée en vigueur de la réforme au 1 ^er janvier 2023, mais ce montant pourrait être réévalué à la hausse en cas de retard supplémentaire.

4. L'accessibilité bancaire : une budgétisation bienvenue qui permet un meilleur contrôle parlementaire de l'ensemble des compensations versées par l'État à La Poste

En contrepartie de sa mission d'accessibilité bancaire, La Banque Postale reçoit une compensation (321 M€ pour 2022) qui était, jusqu'à présent, débudgétisée car assurée par le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. L'article 43 du présent projet de loi de finances transfère, à compter de 2023, au budget général de l'État le financement de la mission d'accessibilité bancaire . La rapporteure souscrit à cette logique de rebudgétisation, permettant désormais un suivi exhaustif par le Parlement de l'ensemble des compensations budgétaires versées par l'État à La Poste pour l'exercice de ses missions de service public.

C. LA « MONTÉE EN PUISSANCE » INCERTAINE DE L'AGENCE NATIONALE DES FRÉQUENCES

1. Un « diplomate des ondes » indispensable à la réussite des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

L'Agence nationale des fréquences (ANFR) est l'opérateur de l'État responsable de la gestion des fréquences radioélectriques. Ces fréquences seront d'autant plus convoitées lors des JOP de 2024 car sollicitées par les médias du monde entier. En effet, sur chaque site et pour chaque évènement, l'Agence devra organiser la bonne distribution de ces fréquences et éviter les risques d'interférence et de brouillage .

Dans la continuité de la préparation débutée par l'opérateur depuis 2021, le plafond d'emplois augmente de 10 ETPT et la subvention pour charges de service public de 1,19 M€ pour 2023, un renforcement des moyens qu'il est indispensable de poursuivre jusqu'en 2024 afin d'assurer la bonne préparation des JOP .

2. Une « montée en puissance » encore toute relative pour assurer le respect des obligations de la loi relative au contrôle parental

Depuis l'entrée en vigueur de la loi relative au contrôle parental, l'ANFR est compétente pour contrôler la conformité des équipements terminaux vendus en France, permettant d'accéder à Internet et sur lesquels un dispositif de contrôle parental doit désormais être installé par défaut (smartphones, tablettes, ordinateurs fixes et portables, consoles de jeux vidéo, objets connectés). Pour mener à bien cette nouvelle mission :

• le plafond d'emplois de l'opérateur augmente de 2 ETPT pour 2023 et devrait être porté à 8 ETPT d'ici 2026 ;

• la subvention pour charges de service public de l'opérateur augmente de 310 000 € pour 2023 et devrait atteindre 840 000 € d'ici 2026.

S'il s'agit d'une première trajectoire pluriannuelle prévisionnelle, la commission émet de sérieuses réserves quant à la capacité de l'ANFR à se doter d'une véritable stratégie de contrôle et à mener à bien les vérifications nécessaires au regard du volume d'appareils concernés par cette nouvelle obligation dont un très grand nombre sont en provenance de pays hors-UE : rien qu'en 2021, ce sont 684 modèles différents de smartphones qui ont été mis sur le marché français.

La commission appelle donc à ajuster à la hausse, régulièrement et progressivement, la trajectoire budgétaire et d'emplois en fonction du niveau de conformité constaté du marché et du niveau d'infraction constaté des opérateurs économiques concernés .

3. Un affaiblissement du pouvoir de sanction et de dissuasion en raison de la suppression de la « taxe de brouillage »

La commission rappelle la nécessité de garantir un déploiement maîtrisé des réseaux, notamment en raison des risques de brouillage qui peuvent intervenir par la multiplication des infrastructures et des fréquences utilisées.

La commission regrette ainsi la suppression de la « taxe de brouillage » dont pouvait se prévaloir l'ANFR à titre dissuasif lors de ses interventions techniques de résolution, ainsi que l'absence de nouveaux outils permettant à l'opérateur de sanctionner les manquements à la réglementation des fréquences radioélectriques .

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 novembre 2022, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits relatifs à la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2023.

Mme Sophie Primas , présidente . - Mes chers collègues, nous entamons aujourd'hui l'examen des avis budgétaires de notre commission sur le projet de loi de finances pour 2023. Nous démarrons par la mission « Économie ». Je remercie, par avance, nos rapporteurs pour leur engagement dans cet exercice.

M. Serge Babary , rapporteur pour avis . - Madame la Présidente, mes chers collègues, la mission « Économie » comporte ceci d'étonnant qu'elle ne contient plus aucun crédit directement consacré au commerce. C'est une tendance que nous avons observée depuis plusieurs années, et sur laquelle nous avions alerté régulièrement, mais qui est désormais tout à fait concrète, puisque le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) a entièrement disparu. Il n'y a donc plus d'aide directe au commerce dans cette mission, d'autant que les annonces - frugales ! - de la ministre à la suite des Assises du commerce seront financées par redéploiement de crédits, et ne sont donc pas retracées dans le budget.

Cela ne signifie certes pas qu'aucune politique publique n'est tournée vers le commerce : l'ANCT agit, la Banque des territoires également, par exemple. Mais deux constats regrettables s'imposent. Premièrement, cet éparpillement des crédits entre différentes missions de différents ministères nuit fortement à la lisibilité de l'action conduite. Et deuxièmement, surtout, le montant dédié au commerce reste infinitésimal par rapport à ceux consacrés aux start-ups ou à l'industrie... et ce, malgré le poids très important du secteur commercial en termes d'emplois et, plus profondément, en termes de lien social dans notre pays. Je vous proposerai donc un amendement permettant le retour du Fisac, ou dispositif équivalent.

Ceci étant dit, j'ai donc consacré mes travaux de rapporteur à d'autres aspects de cette mission « Économie », c'est-à-dire aux moyens de la DGCCRF et à ceux des associations de consommateurs.

Comme nous le savons tous, les missions de la DGCCRF sont multiples, essentielles, et elles s'accroissent avec le temps. L'action de la DGCCRF vise la protection économique (et même physique) des consommateurs, contrôle la conformité des biens et services et s'assure du respect de la règlementation concurrentielle. C'est donc une direction centrale, fondamentale pour tous les secteurs qui nous intéressent, notamment en raison de son action pour lutter contre la concurrence déloyale.

Je salue à cet égard le rapport de juin 2022 de Fabien Gay, Françoise Férat et Florence Blatrix Contat, qui a particulièrement étudié le rôle de la DGCCRF en matière d'information aux consommateurs.

Cette direction présente de nombreux atouts, notamment sa présence sur tout le territoire, son caractère réactif, et ses compétences reconnues ; il faut certainement y voir là une des raisons pour lesquelles elle se voit confier, loi après loi et ordonnance après ordonnance, un nombre croissant de missions. Rien que sur le dernier quinquennat, 30 textes sont venus enrichir son corpus de compétences et la liste de ses pouvoirs et outils d'enquête. Par exemple, en matière environnementale, elle doit désormais contrôler les informations sur les caractéristiques environnementales des produits, l'interdiction de certaines mentions, ainsi que l'obligation d'affichage d'un indice de durabilité et de réparabilité. Autre exemple : suite à la loi Egalim 2, elle agit maintenant en matière de pénalités logistiques, elle contrôle les clauses de renégociation, et elle enquête sur le résultat des négociations commerciales. Dernier exemple : elle est désormais chargée de vérifier les annonces de réduction des prix, ou encore les modalités de résiliation des contrats conclus en ligne.

Devant une telle extension de son champ de compétences, un principe élémentaire de bonne administration voudrait que ses moyens humains et techniques fassent, eux aussi, l'objet d'une attention soutenue du Gouvernement. Il n'en est rien, bien au contraire : le Gouvernement, et le précédent, ont drastiquement diminué ses effectifs. Les effectifs totaux de la DGCCRF sont ainsi passés de 3 263 ETPT en 2010 à 2 768en 2021, soit une chute de 15 % en une décennie. Une fois retirés les simples transferts d'effectifs à d'autres administrations, la réduction nette d'effectifs atteindrait tout de même 400 ETPT depuis 2007. Dans le rapport de nos trois collègues, des exemples très frappants étaient mentionnés : en matière de contrôle des informations apportées aux consommateurs, la DGCCRF ne dispose plus que de 145 inspecteurs sur tout le territoire. Au niveau régional, cela donne 11 inspecteurs dans le Grand Est, un seul dans les Hauts-de-France, 8 en Bretagne... Il est particulièrement difficile de saisir la logique de cet « effet ciseau » mis en place par le Gouvernement, qui voit une administration centrale devoir faire beaucoup plus de tâches avec beaucoup moins d'effectifs.

Sans surprise, une telle hémorragie a conduit la DGCCRF à diminuer fortement le nombre de ses contrôles, et à les prioriser sur des thèmes spécifiques. Une telle évolution ne peut que se faire au détriment des consommateurs et des PME.

Je note toutefois que, pour la première fois depuis des années, 13 ETPT supplémentaires, c'est-à-dire des équivalents temps plein travaillés, sont prévus pour 2023. C'est une bonne nouvelle, mais au regard de l'hémorragie subie depuis dix ans, c'est l'épaisseur du trait ...

Il se pourrait même que cette apparente bonne nouvelle en cache en fait une mauvaise. En effet, la création de la police unique de sécurité sanitaire des aliments, sous l'égide du ministère de l'agriculture, conduit la DGCCRF à transférer 60 postes vers ce ministère. Mais dans les faits, seuls 20 agents sont volontaires pour y aller, ce qui signifie que 40 agents vont rester à la DGCCRF et donc être considérés comme du « sureffectif ». Il y a donc tout à craindre que, pour compenser ce sureffectif, le Gouvernement demande à la DGCCRF de recruter moins d'inspecteurs lors du prochain concours, ce qui, à nouveau, serait incompréhensible.

Je vous proposerai donc un amendement qui augmente les moyens de la DGCCRF : ce faisant, ce sont à la fois les agriculteurs, les industriels, les consommateurs, qui ont à y gagner, car l'ensemble de ces acteurs doivent être protégés efficacement contre les tromperies, les relations déloyales ou déséquilibrées, et les allégations mensongères.

J'en viens maintenant au sujet des associations de consommateurs. Le mouvement consumériste français présente une caractéristique unique en Europe : il existe 15 associations agréées, dont UFC-Que choisir n'est que la plus connue. Chaque association a certes sa propre histoire et sa propre légitimité : certaines sont laïques, d'autres plus imprégnées de culture religieuse, certaines sont syndicales, d'autres non, etc. Et chaque association touche une subvention publique pour son fonctionnement, dont le montant total est de 2,2 millions d'euros cette année. Or la situation actuelle conduit à saupoudrer ces crédits, à les éparpiller selon des critères mal définis, et donc, in fine , à utiliser l'argent public de façon sous-optimale.

Les critères, en effet, sont mal définis. Par exemple, l'un d'entre eux consiste à mesurer le nombre d'heures de permanences assurées par chaque association ; or les horaires d'ouverture ne disent rien du nombre de consommateurs effectivement aidés ! Autre exemple : lorsqu'une association dispose du « super agrément », elle peut siéger au bureau du Conseil national de la consommation, et elle perçoit à ce titre un surcroît de subvention. Or la présence au bureau ne dit rien de l'action réelle de chaque association. De même, ce ne sont pas forcément les associations qui ont le plus grand nombre d'adhérents qui ont les meilleures capacités d'analyse. Il conviendrait donc, plutôt, de récompenser et soutenir la capacité d'enquête.

La DGCCRF, qui distribue ces fonds, envisage d'expérimenter en vue des JO 2024 des appels à projets, permettant de verser la subvention en fonction de la réalisation de telle ou telle action. Il me semble que cette initiative doit être encouragée et dépasser rapidement le stade de l'expérimentation, pour devenir la norme. De même, puisqu'il s'agit de deniers publics, il est peu compréhensible que les associations ne cherchent pas davantage à se rapprocher entre elles. Trois d'entre elles ont initié un tel mouvement. Mais c'était en 2017 et, cinq ans plus tard, le rapprochement n'est toujours pas achevé !

En parallèle, l'Institut national de la consommation, qui n'est pas une association mais qui perçoit aussi une subvention publique, est déficitaire depuis plusieurs années sur son activité commerciale de publication du magazine 60 Millions de consommateurs . Sa subvention publique a diminué de 3,6 millions d'euros entre 2012 et 2020, et l'a conduit à supprimer 11 postes ces deux dernières années, dont des postes de juriste, d'économiste, d'ingénieur, ainsi que celui de la personne en charge du plan numérique. C'est fortement regrettable, car les deux activités, celle de service public et celle commerciale, sont liées : c'est parce que la subvention lui permet d'embaucher des experts et de réaliser des tests que le magazine peut ensuite contenir des enquêtes intéressantes et de qualité.

Je suggère donc que la subvention versée aux associations de consommateurs soit rationalisée en fonction de critères plus robustes, et que les économies ainsi réalisées permettent d'alimenter un surcroît de subvention à destination de l'INC.

Enfin, je souhaiterais dire un mot du traitement réservé au réseau des chambres de métier et de l'artisanat (CMA). Sans aucune concertation, et alors que le Gouvernement leur donne de plus en plus de missions, il a été décidé d'amputer leurs recettes de 15 millions d'euros en 2023, pour un objectif de 60 millions en cinq ans. Personne ne nie la nécessité des économies, mais il est très étrange de les faire pile sur les organismes qui ont été appelés à la rescousse lors de la crise, qui accompagnent le déploiement d'Action coeur de ville et de Petites villes de demain, et qui devront demain épauler les artisans en termes de succession et de reprise. C'est une mauvaise manière faite aux CMA, d'autant que la facture énergétique du réseau va, justement, augmenter de 15 millions d'euros en 2023, et sa masse salariale de 17 millions d'euros en raison de la revalorisation du point d'indice. J'ai donc déposé, en mon nom propre, car c'est sur la première partie du PLF, un amendement revenant sur cette mesure du Gouvernement, et un amendement de repli, que je vous invite bien sûr à cosigner. De même, je déposerai sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », un amendement explicitant que le réseau consulaire fait partie des bénéficiaires de « l'amortisseur électricité ».

Je vous propose donc de valider les crédits de cette mission sous réserve de l'adoption des amendements que je soumets à votre analyse.

Je vous remercie.

M. Jean-Baptiste Lemoyne . - Ayant eu à connaître cette mission par le passé, je souhaiterais formuler quelques remarques, qui vont dans le même sens que celles du rapporteur.

Cette mission « Économie » a été recentrée, ces dernières années, sur certaines actions prioritaires, ce qui implique de se retirer de certaines d'entre elles, comme par exemple celles relatives au tourisme et au commerce.

Il y a également eu une profonde réforme de la Direction générale des entreprises, qui a conduit à réduire ses effectifs en région. Or, dès lors que l'État choisit d'avoir une moindre présence territoriale, il faut conforter les autres acteurs qui permettent de porter les politiques publiques. À cet égard, nous avons vu durant la crise sanitaire combien le partenariat fort entre l'État et les chambres de métier et de l'artisanat (CMA) a été très utile ; et combien il continue à l'être dans les crises que nous connaissons. C'est pourquoi il faut maintenir une trajectoire de financement des CMA qui soit soutenable. Les amendements du rapporteur, déposés en première partie du PLF et qui visent à maintenir les ressources des CMA, vont donc dans le bon sens, et je suivrai cette ligne.

Concernant les associations de consommateurs, si le rapporteur appelle à une rationalisation des critères d'attribution des subventions, je rappelle qu'il ne faut pas que cela conduise à mettre fin aux subventions versées aux associations départementales de consommateurs. Il m'avait été soumis le choix de couper ces financements, et je l'avais alors décliné - le parapheur était alors redescendu... Ces associations départementales, peu nombreuses, peuvent jouer un grand rôle dans l'accompagnement des consommateurs, sur le terrain. Là où elles existent, elles fonctionnent.

Mme Florence Blatrix Contat . - J'adhère également aux propos du rapporteur : les CMA sont utiles pour accompagner les entreprises. Il leur a été retiré la gestion des centres de formalités des entreprises (CFE), et c'est fort dommage, tant pour le maillage des territoires que pour les entreprises elles-mêmes. Personne ne peut comprendre cette baisse des ressources de 15 millions d'euros des CMA ; nous soutiendrons donc l'amendement du rapporteur, identique à l'un de ceux que je dépose.

Mme Anne Chain-Larché . - Il me semble important, au Sénat, de soutenir massivement ces acteurs de proximité. Ce débat fait écho à celui que nous avions eu relatif à la régionalisation des CMA. Concernant le Fisac, l'État doit cesser de se défausser constamment sur les collectivités : il a un rôle important à jouer dans le développement du commerce, notamment rural, et le Fisac est un outil essentiel pour cela.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 27

État B

M. Serge Babary , rapporteur pour avis . - L'amendement n° II-87 entend recréer le Fisac, en le dotant de 30 millions d'euros de crédits.

L'amendement n° II-87 est adopté à l'unanimité.

M. Serge Babary , rapporteur pour avis . - L'amendement n° II-88 augmente la dotation à la DGCCRF de 5 millions d'euros.

L'amendement n° II-88 est adopté à l'unanimité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Commerce, artisanat et consommation » de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Mme Sophie Primas , présidente . - Nous passons à présent à l'examen des crédits « Industrie ». Je cède la parole à M. Franck Montaugé, rapporteur pour avis.

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - Mes chers collègues, j'ai une nouvelle fois le plaisir de vous présenter mon rapport pour avis sur les crédits relatifs à l'industrie au sein de la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2023.

Le constat préalable est le même que l'an dernier : à peu de choses près, les crédits de la mission « Économie » ne reflètent pas les moyens consacrés à la politique industrielle de notre pays. En effet, ses crédits représentent bien peu comparés aux montants colossaux des dispositifs du plan de relance, des PIA successifs ou de « France 2030 ». Ils ne sont donc pas représentatifs de l'ensemble des leviers mobilisés par l'État en faveur de l'industrie.

À cet état de fait, une ligne fait encore exception, bien qu'importante. La mission « Économie » continue de porter directement l'une des aides à l'industrie les plus importantes : la « compensation carbone » des entreprises électro-intensives. Cette compensation est essentielle à la compétitivité de filières qui sont au coeur de notre souveraineté industrielle : la production d'énergie, les matières premières du secteur du bâtiment, de la métallurgie, de la chimie... En effet, elle compense financièrement les fuites de carbone et elle contribue à rééquilibrer la compétitivité de nos entreprises face à leurs concurrents asiatiques ou américains : elle doit donc être sanctuarisée.

Toutefois, je signale cette année encore que son impact budgétaire va croissant. Avec la hausse des prix de l'énergie, ce sont pour 2023 près de 856 millions d'euros qui sont budgétés, soit environ 40 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 134, et plus de 80 % de l'action « Industrie et services ». C'est un effort budgétaire très significatif (plus de 1,1 milliard d'euros attendus en 2024 !), auquel il n'existe aujourd'hui pas d'alternative réelle.

Et pourtant, la question fondamentale que nous posent ces filières, qui résonnent dans l'ensemble de l'industrie, est celle de l'urgence de l'investissement technologique et matériel dans leur décarbonation, dans un cadre concurrentiel déséquilibré entre l'Europe et le reste du monde. Le Gouvernement français, dans le cadre européen, est-il au rendez-vous de la nécessaire sortie du thermo-fossile, qui conditionnera la compétitivité de demain et la durabilité de l'économie ? Rien n'est moins sûr à l'analyse du budget proposé pour 2023, et au regard des précédents. Et si l'on ne sort pas résolument, en y mettant les moyens, du dilemme permanent entre compétitivité et progrès environnemental dans lequel nous sommes aujourd'hui enfermés, la performance de nos entreprises, grandes et petites, s'affaissera et les délocalisations s'enchaîneront. Prenons garde de ne pas revivre, dans un autre contexte et pour des motifs différents, les plans de restructuration de la sidérurgie ou des charbonnages des années 1980 !

Mis à part cette compensation carbone, donc, il n'existe pratiquement plus aucun dispositif spécifique à l'industrie au sein des crédits de la mission « Économie ». Cela s'explique à la fois comme je l'ai dit par la « débudgétisation » au profit d'autres sources de financement, mais surtout par le désengagement progressif de l'État de ces types d'aides centralisées.

Nous avions connu deux années « extraordinaires » à cet égard (2021 et 2022), puisque les moyens très conséquents et les aides directes du plan de relance avaient marqué un certain retour de l'État dans la politique industrielle (avec des appels à projets pour la relocalisation, la décarbonation, la robotisation...). La Direction générale des entreprises (DGE), financée par le budget de la mission « Économie », a eu à gérer au cours des trois années passées un volume de crédits inédit au cours de la dernière décennie : 6,2 milliards d'euros d'aides dans le plan de relance, soit une multiplication par 6 des aides pilotées par la DGE par rapport à 2019 ! Cela explique le niveau élevé des crédits de fonctionnement de la DGE, qui restera en 2023 près de deux fois supérieur à son niveau de début 2021.

Mais la pandémie est derrière nous et le « quoi qu'il en coûte » devrait avoir vécu : les crédits exceptionnels du plan de relance arrivent en fin de course en 2023. Hors aides énergétiques, c'est un budget de retour à la normale qui nous est présenté pour 2023. L'augmentation de 34 % de crédits du programme 134 est en quasi-totalité expliquée par la hausse « mécanique » de la compensation carbone, et par l'ajustement à l'inflation.

Ce budget de retour à la normale n'a toutefois, selon moi, pas complètement tiré les leçons des années que nous venons de vivre.

D'abord, il nous avait été promis, au coeur de la crise, un renouveau des politiques industrielles et l'accélération des transitions. Pour autant, le projet de loi de fiances ne prévoit aucun dispositif généraliste de soutien à l'investissement industriel qui puisse prendre le relais de ceux mis en oeuvre lors de la relance et qui ont connu un grand succès. Par exemple, le suramortissement au profit de la modernisation de l'outil industriel n'est pas reconduit, ni le guichet d'aides au profit de la décarbonation. On nous renvoie pour cela aux dispositifs de France 2030, qui reviennent toutefois à une logique d'appels à projets que l'on sait souvent peu accessibles aux PME et ETI. Et ce alors que les entreprises nous ont alertés sur le fait que l'inflation et la concurrence internationale accrue vont peser fortement sur leurs coûts d'investissement.

Il nous avait aussi été promis une plus grande résilience de nos chaînes d'approvisionnement et de notre tissu industriel. Pourtant, les recommandations formulées par notre commission dans le cadre de notre rapport Cinq plans pour reconstruire la souveraineté économique n'ont pas à ce stade été suivies d'effet. Je vous soumettrai donc un amendement par lequel je propose de consacrer 12,5 millions d'euros à la réalisation d'une cartographie détaillée de l'approvisionnement de l'industrie française et de ses vulnérabilités, sous l'égide du Conseil national de l'industrie et des filières industrielles. C'est, selon nous, indispensable si l'on souhaite mettre en oeuvre une politique de réindustrialisation ciblée, dans le cadre d'une stratégie industrielle adaptée aux enjeux de notre temps, sur fond d'ardente obligation écologique.

Plus encore peut-être, l'enjeu pour nous est de comprendre et de maîtriser les nouvelles configurations qui redéfinissent en profondeur l'industrie. Le temps d'une « nouvelle industrie » est venu ! Ne passons pas à côté comme ce fut le cas avec le numérique ! L'État doit faciliter l'émergence de nouveaux paradigmes et la France doit être dans le peloton de tête en Europe. D'ailleurs, notre dispositif de formation devra être à la hauteur de cet enjeu : nombre de chef d'entreprises rencontrés nous ont dit leur inquiétude sur les compétences, en particulier les compétences de base !

Autre sujet de préoccupation en matière de facteurs de compétitivité industrielle, l'énergie et son coût, qui remettent directement en cause notre capacité à produire en France et en Europe. Prévoir bouclier tarifaire après bouclier tarifaire - comme l'a fait le Gouvernement à l'Assemblée nationale via un amendement à la mission « Économie » de 4 milliards d'euros pour soutenir les électro-intensives - ne peut être une réponse durable : il faut que le Gouvernement contribue à la réforme structurelle du marché européen de l'énergie. Certaines des entreprises entendues nous ont fait remarquer, à juste titre, que l'électricité ne peut être considérée comme un produit marchand banal.

Troisièmement, la politique industrielle reste bien trop concentrée au plan territorial. Plus de 40 % des aides à l'innovation, par exemple, sont fléchées sur seulement 5 départements français. Les appels à projets sont encore trop élitistes pour permettre à l'ensemble du tissu industriel de pouvoir y prétendre.

À cet égard, il faut saluer la prolongation jusqu'à 2026 du programme « Territoires d'industrie », seul exemple de politique industrielle « territorialisée », mais celle-ci ne s'est pas accompagnée de nouveaux moyens. Pourtant, les binômes élus locaux et industriels mis en place dans le cadre de ce programme, et les services de l'État en charge, ont effectué un travail de qualité pour mettre en oeuvre le volet territorial du plan de relance entre 2021 et 2023. Avec les projets industriels qui émergent en nombre dans la période actuelle, et avec la création de nouveaux « Territoires d'industrie », il me paraît très important de renforcer cet outil de politique industrielle « horizontale », fondé sur une approche par projet et par territoire. D'autant que les moyens des collectivités, nous le savons, sont de plus en plus contraints et qu'elles ne pourront assumer seules ces missions. Un exemple parlant : l'avenir du programme « Sites industriels clefs en main », qui vise à aider les collectivités à mobiliser du foncier économique à destination de l'industrie, n'est pas garanti ni financé. Pourtant, à l'heure de la mise en oeuvre du « ZAN », ce type d'accompagnement me semble plus important que jamais...

Le second amendement que je vous soumets vise donc à garantir au programme « Territoires d'industrie » un financement budgétaire pérenne. Il propose ainsi de créer une ligne budgétaire dédiée au sein de l'action « Industrie et services », dotée de 100 millions d'euros sur quatre ans, afin de prendre le relais des dispositifs pertinents financés par le plan de relance qui gagneraient à être reconduits. Cela me paraît essentiel pour éviter de revenir trop vite à une logique d'appels d'offres nationaux, qui ne bénéficieront pas aux nombreux projets industriels locaux qui ne rentrent pas dans les « cases ». Ces nouveaux moyens budgétaires permettront aussi d'inclure dans le champ du programme les intercommunalités qui souhaiteraient encore le rejoindre.

Pour ces crédits, il me semble qu'il faudra fixer trois priorités d'action afin de soutenir les intercommunalités dans leur action en faveur de l'industrie : d'abord, le soutien en matière d'ingénierie des collectivités ; ensuite, l'accompagnement décentralisé des entreprises en difficulté ; et enfin la mobilisation et la requalification du foncier économique.

Enfin, et j'insiste sur ce point qui me paraît très important, il ne faut pas relâcher nos efforts d'accompagnement des entreprises industrielles au-delà de la crise qui semble être derrière nous.

D'une part, parce que notre industrie a des cartes à jouer dans cette période charnière. Réindustrialiser notre économie, pas uniquement sur nos secteurs traditionnels, mais aussi sur de nouveaux créneaux porteurs, peut faire émerger de nouveaux champions français et européens, capables d'exporter leurs productions innovantes, et profitant de la réorganisation des chaînes de valeur. D'autre part, parce que de nombreuses entreprises n'ont pas encore réellement pu tourner la page des chocs économiques des derniers mois et restaurer des marges viables. Certaines vont avoir des difficultés à rembourser leurs prêts garantis par l'État, contractés durant la crise liée à la pandémie de Covid-19. Dans des secteurs comme l'automobile, les mutations structurelles s'accélèrent, en plaçant certains fournisseurs en difficulté. Il faut donc accompagner la diversification vers d'autres marchés, mais aussi prévoir les moyens nécessaires à l'accompagnement des entreprises en difficulté. Là aussi, le programme « Territoires d'industrie » joue un rôle de premier plan, mais sans être garanti de disposer des moyens budgétaires correspondants... Dans sa hâte d'un retour à la normale, le Gouvernement devra mieux cibler et calibrer l'accompagnement des entreprises.

Je vous proposerai donc, dans un troisième amendement, de renforcer les moyens de Business France. Le précédent contrat d'objectifs et de moyens avait acté une baisse du financement de l'agence, qui a ensuite dû être compensée par des financements exceptionnels dans le cadre des mesures d'urgence puis du plan de relance. Je l'ai dit, il me semble essentiel d'accentuer l'effort d'internationalisation des entreprises industrielles françaises en cette période charnière. Je propose donc une hausse de 8 millions des crédits consacrés à la subvention pour charge de service public de l'agence (soit environ 4 % de hausse hors inflation), ce qui permettra de définir plus sereinement le cadre du prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'agence et d'assurer la continuité de son action.

En conclusion, mon analyse de la mission, pour sa part relative aux crédits dédiés à l'industrie, m'amène à vous proposer un avis favorable sur la mission « Économie », qui porte notamment la nécessaire « compensation carbone » et le soutien exceptionnel aux entreprises électro-intensives dans la crise énergétique que nous traversons. Mais je conditionne toutefois cet avis favorable à l'adoption des trois amendements que je vous ai présentés aujourd'hui, afin de donner à ce budget une portée plus structurelle, plus territoriale et plus adaptée aux enjeux vitaux d'avenir, même si sur ce dernier point l'essentiel est à faire.

J'ajoute, car je ne les ai pas mentionnés plus haut, que les pôles de compétitivité me paraissent aussi être une modalité très intéressante de politique industrielle territorialisée et horizontale, dont il convient de préserver le financement, porté par la mission « Économie ».

Mme Anne-Catherine Loisier . - Il serait intéressant de disposer d'une évaluation ou d'un bilan d'étape récent des « Territoires d'industrie » ainsi que des pôles de compétitivité.

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - Nous avons auditionné le directeur de programme de « Territoires d'industrie », il y a de cela quelques jours : c'était très intéressant. Il serait pertinent de le convier pour une audition devant notre commission.

M. Alain Chatillon . - Concernant Business France, l'amendement prévoyant 8 millions d'euros supplémentaires me paraît très utile. Les montants cumulés de France 2030 et du PIA 4, à hauteur de 54 milliards d'euros environ, démontrent que l'on sait trouver les moyens de financement nécessaires quand il le faut : en ce qui concerne les « Territoires d'industrie », si les 100 millions d'euros que nous évoquons sont insuffisants, il ne faudrait pas hésiter à répartir différemment les enveloppes pour mieux financer les dispositifs territoriaux.

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - Il est vrai que les véhicules budgétaires du PIA et de France 2030 nous laissent parfois quelque peu confus quant à leur organisation et à la répartition des financements, bien que nous ayons récemment auditionné Bruno Bonnell, secrétaire général pour l'investissement, à ce sujet.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 27

État B

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - L'amendement n° II-89 vise à prévoir, au sein de l'action « Industrie et services » du programme 143, une dotation de 100 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP, afin d'octroyer au programme « Territoires d'industrie » une enveloppe de financements propres cohérente avec la prolongation du programme jusqu'en 2026.

L'amendement n° II-89 est adopté à l'unanimité.

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - L'amendement n° II-90 vise à abonder de 12,5 millions d'euros l'action « Industrie et services » du programme 143, en AE comme en CP, afin de financer la réalisation au long cours d'une cartographie de l'approvisionnement industriel français, avec ses faiblesses et ses opportunités. Il s'agit de l'une des recommandations du rapport de la commission des affaires économiques du Sénat intitulé Cinq plans pour reconstruire la souveraineté économique .

L'amendement n° II-90 est adopté à l'unanimité.

M. Franck Montaugé , rapporteur pour avis . - L'amendement n° II-91 vise à augmenter de 8 millions d'euros, en AE et CP, la subvention pour charges de service public de l'agence Business France, portée par le programme 134, afin d'assurer la continuité de son action en faveur de l'internationalisation des entreprises, notamment industrielles, dans la période charnière actuelle, et de permettre d'élaborer dans un cadre financier prévisible son nouveau contrat d'objectifs et de moyens.

L'amendement n° II-91 est adopté à l'unanimité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Industrie » de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Mme Sophie Primas , Présidente . - Nous passons à présent à l'examen des crédits relatifs aux télécommunications, aux postes et à l'économie numérique. Je cède la parole à Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure pour avis.

Mme Anne-Catherine Loisier , rapporteure pour avis . - Madame la Présidente, mes chers collègues, dans le cadre de la mission « Économie », des changements significatifs concernant les crédits dédiés aux télécommunications, aux postes et à l'économie numérique sont à signaler depuis désormais deux ans. Plusieurs de ces changements s'inscrivent dans la continuité des travaux menés par notre commission.

Cette année, j'ai souhaité concentré mes analyses sur trois axes : le suivi de la mise en oeuvre du Plan France très haut débit, la compensation des déficits des missions de service public de La Poste et la « montée en puissance » de l'Agence nationale des fréquences (ANFR).

Concernant le suivi du Plan France très haut débit, à première vue, les objectifs sont en phase d'être atteints.

Le Gouvernement, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et les opérateurs de télécommunications se montrent confiants quant à la capacité de permettre à tous un accès au très haut débit d'ici la fin de l'année 2022. Selon les dernières données disponibles, au 30 juin 2022, 82 % des locaux, soit 35,2 millions d'entre eux, étaient éligibles au très haut débit par le biais d'une technologie filaire.

Aujourd'hui, cette dynamique est très largement soutenue par la vitesse de déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné (Ftth) à laquelle 75 % des locaux sont éligibles. Avec en moyenne plus d'un million de nouvelles lignes déployées par trimestre, l'objectif de généraliser la fibre optique à horizon 2025 semble également pouvoir être atteint.

Cette année encore, la France demeure le premier pays de l'Union européenne (UE) en matière de déploiement de la fibre optique.

Nous pouvons nous en féliciter mais, à y regarder de plus près, cela pourrait être au détriment de la qualité, de la résilience et de la durabilité des réseaux. Il ne faut pas confondre vitesse et précipitation.

Tout d'abord, le nombre de foyers activement abonnés à la fibre, estimé à 16,3 millions au deuxième trimestre 2022, est inférieur de moitié au nombre de locaux raccordables à la fibre, révélant un taux de pénétration du marché de moins de 50 %. L'activation effective des réseaux fibrés n'est donc pas aussi rapide que ce que suggèrent les indicateurs mis en avant.

Deuxièmement, pour des raisons économiques, les opérateurs privilégient le déploiement aérien des réseaux fibre, au détriment de leur enfouissement. Selon une récente étude commandée par Infranum et la Banque des territoires, ce sont 500 000 km de lignes aériennes, principalement situées en zones rurales, qui sont vulnérables face aux crises.

Dans un contexte de dérèglement climatique, de multiplication des incendies, des tempêtes, des « coups de vent » et de dégradation réelle de l'entretien des lignes téléphoniques, ces choix économiques de court terme se font au détriment d'une plus grande résilience et d'une meilleure durabilité de nos réseaux de télécommunications. À l'inverse, d'autres pays européens, comme l'Allemagne, privilégient exclusivement l'enfouissement terrestre de leurs réseaux.

Ce point me semble déterminant car dans un contexte où le Plan France très haut débit est désormais doté de toutes les autorisations d'engagement nécessaires à sa réalisation budgétaire, nous devons être vigilants à la qualité du service rendu, aux usagers, particuliers, entreprises et collectivités.

La généralisation de la fibre optique s'accélère, et en parallèle se prépare la fermeture du plan cuivre, annoncé cette année par Orange, qui en est l'opérateur historique.

Alors que la fermeture commerciale de ce réseau doit être totale au 1 ^er janvier 2026 et que l'Arcep n'autorise cette fermeture que si 100 % des locaux de la commune sont raccordables à la fibre, on estime que 670 000 foyers ne pourront pas, d'ici cette échéance, être raccordés à la fibre.

Le sujet des raccordements complexes est donc majeur, et à mon sens encore sous-estimé. Par l'intermédiaire du plan de relance, le Gouvernement a prévu 150 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour les années 2022 et 2023. Ces crédits doivent permettre de financer notamment le nouvel appel à projet de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) dédié aux raccordements complexes.

Cet appel à projet est en cours, mais nous n'avons pas besoin d'attendre la publication des résultats pour constater que les moyens mobilisés sont insuffisants pour faire face aux besoins.

Nous devrons donc veiller à la reconduction d'un budget dédié aux raccordements complexes au-delà de 2023.

Dans d'autres domaines, les moyens budgétaires mobilisés s'avèrent plus adaptés. C'est notamment le cas des compensations versées à La Poste au titre de l'exercice de ses missions de service public. Sur ce point, je souhaite saluer les travaux menés par mes collègues MM. Patrick Chaize, Pierre Louault et Rémi Cardon dans le cadre de leur rapport d'information et de leur proposition de loi relatifs aux services publics de La Poste.

Cette année, et pour la première fois, les quatre missions de service public de La Poste font l'objet de compensations budgétaires pluriannuelles, ce qui facilite à la fois le travail de contrôle budgétaire du Parlement, mais surtout sécurise, dans la durée, le financement de services publics indispensables à nos concitoyens.

Au total, pour 2021, le coût net cumulé des quatre missions est évalué à 1,69 milliard d'euros pour un niveau cumulé de compensations de 1,12 milliard d'euros.

Pour 2022, ce même coût net cumulé des quatre missions est estimé à 1,54 milliard d'euros pour un niveau cumulé de compensations de 1,1 milliard d'euros.

Le niveau des compensations accordées à La Poste a quasiment doublé par rapport aux années précédentes en raison de l'octroi, pour la première fois, d'une dotation budgétaire comprise entre 500 et 520 millions d'euros, modulable en fonction des résultats de qualité de service, et visant à compenser le déficit du service universel postal.

À noter que, pour 2021, le Gouvernement a fait le choix d'accorder par défaut les 20 millions d'euros supplémentaires, alors même que les indicateurs de qualité de service n'étaient pas connus.

Il me semble préférable, pour les années à venir, de respecter la « logique préalable du bonus-malus », sous-jacente à l'octroi de cette compensation.

Sur la mission d'accessibilité bancaire, les compensations budgétaires versées à La Banque Postale sont désormais intégrées au budget général de l'État, la gestion n'étant plus assurée par le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. C'est un point appréciable en matière de lisibilité budgétaire.

Concernant la mission de transport et de distribution de la presse, la compensation versée pour 2023 devrait s'élever à 40 millions d'euros. Ce montant est en hausse par rapport aux prévisions de l'an dernier, en raison du retard de la mise en oeuvre de la réforme globale de la distribution de la presse.

Enfin, sur la mission de contribution à l'aménagement du territoire, les compensations budgétaires versées à La Poste sont également en hausse pour rééquilibrer la baisse des compensations fiscales.

Dans la continuité des dispositions introduites par le Sénat en loi de finances pour 2021, une compensation budgétaire est désormais versée pour prendre en compte les conséquences de la suppression des impôts de production, sur le financement de cette mission de service public. Cette compensation, de 74 millions d'euros pour 2023, a été majorée de 31 millions d'euros par un amendement du Gouvernement, toujours pour compenser les effets de la deuxième partie de la réforme des impôts de production.

Nous devrons veiller au bon financement de cette mission de service public car elle permet notamment le maintien des 17 000 points de contact postaux sur l'ensemble du territoire. En jeu, il y a tout de même la fermeture de bureaux de poste et leur mutualisation.

Sur le troisième et dernier point, j'ai souhaité cette année insister sur le rôle insuffisamment connu de l'Agence nationale des fréquences (ANFR). Opérateur de l'État principalement chargé de la bonne distribution des fréquences radioélectriques, les moyens de l'ANFR sont renforcés depuis 2021 dans la perspective de la préparation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Véritable « diplomate des ondes », l'ANFR devra notamment assurer la bonne distribution des fréquences entre les médias du monde entier et éviter les risques d'interférence et de brouillage. Or, ce rôle est mis à mal par la suppression, à compter du 1 ^er janvier 2023, de la « taxe de brouillage », dispositif simple, rapide et dissuasif, dont disposait l'ANFR, lors de ses interventions de résolution de brouillage.

En l'absence d'outils juridiques nouveaux permettant à l'ANFR de faire respecter la réglementation relative aux fréquences radioélectriques, la « montée en puissance » de l'Agence devient plus aléatoire, à une période où le développement des usages, des fréquences, des réseaux et des infrastructures multiplient les incidents et les interférences.

En conséquence, je défendrai, à titre individuel, un amendement en séance publique visant à rétablir cette taxe.

Cette « montée en puissance » de l'ANFR est également toute relative au regard des nouvelles obligations de surveillance de marché en matière de contrôle parental.

Depuis la promulgation de la loi relative au renforcement du contrôle parental sur les moyens d'accès à Internet, dont notre collègue Mme Sylviane Noël était rapporteure pour la commission, et dans l'attente de la publication des décrets d'application, l'ANFR peine à déterminer une véritable stratégie de contrôle ciblée des appareils connectés à contrôler en priorité.

Les hausses d'effectifs (+ 8 ETPT d'ici 2026) et budgétaires (+ 840 000 € d'ici 2026) prévues à cet effet semblent bien modestes au regard du nombre d'appareils à contrôler avant leur mise sur le marché français et au regard de l'importance politique toujours plus grande que nous accordons à la protection des mineurs en ligne.

Il nous faudra être particulièrement attentif concernant la qualité et la rapidité du déploiement de ce dispositif de contrôle dans les années á venir.

Je vous remercie pour votre attention, et je reste bien entendu à votre écoute pour répondre à vos questions.

M. Patrick Chaize . - Merci beaucoup pour la présentation de ce rapport. Je souhaiterais aborder deux points.

Premièrement, je me satisfais de la prise en compte des recommandations de notre rapport pour compenser les missions de service public de La Poste, en particulier pour compenser de façon budgétaire la baisse des compensations fiscales dont bénéficient La Poste au titre de sa mission de contribution à l'aménagement du territoire. Nous sommes dans une dynamique plutôt favorable qui permet de maintenir les services publics de La Poste.

Deuxièmement, sur l'aspect numérique, j'adhère bien évidemment à ce qui a été dit. Nous sommes dans une période très complexe et dans un environnement que je considère comme assez explosif. Il y a beaucoup d'insatisfaction de la part des particuliers, des entreprises, des collectivités territoriales et des opérateurs de télécommunications, ce qui nous interroge quant à notre capacité à tenir les objectifs de généralisation de la fibre optique d'ici 2025 et de fermeture du réseau cuivre d'ici 2030.

J'ai une question concernant le financement des réseaux de fibre optique de Mayotte, qui reste le seul département français qui ne bénéficie pas d'une dotation spécifique dans le cadre du Plan France très haut débit. Est-ce qu'il y a une enveloppe spécifique dédiée dans le cadre de ce projet de loi de finances ?

Mme Anne-Catherine Loisier , rapporteure pour avis - Si les auditions menées n'ont pas révélé de sujet spécifique sur le déploiement des réseaux de fibre optique à Mayotte, ce projet de loi de finances prévoit bien le lancement d'un nouvel appel à projets spécifique au déploiement des réseaux d'initiative publique (RIP) à Mayotte, le montant mobilisé n'étant toutefois pas encore connu. Nous serons vigilants sur ce point.

M. Jean-Marc Boyer . - J'ai une question technique mais qui peut avoir des conséquences financières. Beaucoup de communes, notamment dans les zones rurales et les zones montagneuses, ont financé l'enfouissement des réseaux électriques et des réseaux de télécommunications. Or, aujourd'hui, pour la mise en place de la fibre optique, il est proposé à certaines communes de privilégier le déploiement aérien par le financement de nouveaux poteaux. C'est problématique pour les communes ayant fait l'effort financier d'enfouir leurs réseaux. Est-ce que la fibre optique peut aujourd'hui être déployée en utilisant les réseaux souterrains existants ? C'est un enjeu pour de nombreuses communes.

Mme Sophie Primas , présidente . - Je profite de cette question, dont la portée excède le champ du projet de loi de finances, pour vous annoncer que la nouvelle directrice générale d'Orange, Mme Christel Heydemann, sera auditionnée par notre commission des affaires économiques le mercredi 30 novembre prochain à 9 h 30.

Mme Anne-Catherine Loisier , rapporteure pour avis - C'est effectivement un sujet majeur qui nous préoccupe. Aujourd'hui, ce sont plus de 500 000 km de lignes aériennes, essentiellement déployées dans les zones rurales, qui sont considérées comme vulnérables face aux crises. Nous sommes peut-être en train de confondre vitesse et précipitation avec des réseaux de télécommunications qui risquent d'être trop vulnérables aux intempéries. L'audition de la nouvelle directrice générale d'Orange devrait effectivement nous permettre d'aborder plus en détails ce sujet.

M. Christian Redon-Sarrazy . - Je souhaite effectivement insister sur cette hyper-vulnérabilité des territoires ruraux qui sont surexposés aux risques. Nous avons notamment abordé ce sujet à la commission supérieure du numérique et des postes (CSNP). Nous devons conduire une réflexion, aux niveaux budgétaire et économique, sur l'utilisation faite par certains opérateurs et diffuseurs de contenus de nos réseaux de télécommunications, sans aucune contribution financière en retour. Une telle contribution permettrait, de façon complémentaire aux moyens budgétaires mobilisés par l'État, d'améliorer la qualité et l'entretien des réseaux.

Mme Sophie Primas , présidente . - C'est justement l'une des recommandations du rapport relatif à la souveraineté économique, adopté par notre commission en juillet dernier, que nous ne pouvons malheureusement pas mettre en oeuvre dans le cadre du projet de loi de finances.

M. Fabien Gay . - Sur la question des services publics de La Poste, malgré les avancées en matière de compensations budgétaires, je pense que la situation continue de se dégrader. Je fais notamment référence à la disparition du timbre rouge, qui est loin d'être anecdotique. Le signal envoyé est celui d'un service public postal qui ne livrera plus les courriers prioritaires le lendemain de leur envoi : la dégradation continue.

C'est également le cas pour les livraisons de journaux, qui se fait désormais davantage à J+ 2 ou à J+ 3 plutôt qu'à J+ 1 dans de nombreux départements.

Derrière la suppression du timbre rouge, il y a donc le renoncement par La Poste de livrer le courrier le lendemain de son envoi à toutes les personnes sur l'ensemble du territoire. C'est un choix et c'est une direction qui risque d'être prise à l'avenir pour les livraisons de colis. Il faut évidemment compenser les missions de service public, mais surtout avoir un véritable débat avec La Poste sur ces sujets. La suppression du timbre rouge est donc loin d'être anecdotique.

Mme Anne-Catherine Loisier , rapporteure pour avis - Nous devons effectivement accorder une importance particulière à la qualité de service. D'un point de vue budgétaire, je vous rappelle que, pour l'année 2021, le Gouvernement a fait le choix d'accorder par défaut l'enveloppe de 20 millions d'euros supplémentaires pour compenser le déficit du service universel postal à hauteur de 520 millions d'euros, alors même que les indicateurs de qualité de service n'étaient pas encore connus. Nous avons souligné ce manquement, et nous veillerons à ce que la logique de « bonus-malus » soit préservée dans les années à venir.

Mme Sophie Primas , présidente . - Je remercie les trois rapporteurs pour leurs travaux respectifs. Ils proposent tous les trois d'émettre un avis favorable sur les crédits de cette mission, sous réserve de l'adoption de leurs amendements. Je vous propose donc de passer au vote.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption des amendements.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Personnes entendues par M. Serge Babary

Mercredi 19 octobre 2022

- Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique - Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes : Mme Virginie BEAUMEUNIER , directrice générale, et M. André SCHWOB , chef de service.

Mardi 25 octobre 2022

- Institut national de la consommation - 60 millions de consommateurs : M. Philippe LAVAL , directeur général, et Mme Patricia FOUCHER , chef du service juridique, économique et de la documentation.

Mercredi 26 octobre 2022

- UFC - Que Choisir : MM. Alain BAZOT , président, et Cédric MUSSO , directeur de l'action politique.

Mercredi 9 novembre 2022

- Chambres des métiers et de l'artisanat France : MM. Joël FOURNY , président, et Samuel DEGUARA , directeur des affaires publiques et des relations institutionnelles.

Personnes entendues par M. Franck Montaugé

Jeudi 27 octobre 2022

- France Industrie : M. Alexandre SAUBOT , président, et Mme Murielle JULLIEN , directrice des affaires publiques.

- Plateforme de la filière automobile et des mobilités (PFA) : Mme Louise D'HARCOURT , responsable des affaires publiques et parlementaires.

- Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (CCI France) : M. Daniel MARGOT , président, Mme Jade LAM-THANH , chargée de mission industrie, et M. Pierre DUPUY , chargé de mission affaires publiques ultramarines et relations avec le Parlement.

- Table ronde de représentants des entreprises :

• M. Jean-Luc MATT , directeur général de l'Association française des entreprises privées (AFEP) ;

• Mme Joëlle PRÉVOT-MADÈRE , présidente de la section industrie de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ;

• Mme Christine LEPAGE , directrice générale adjointe en charge de l'économie, MM. Stéphane DAHMANI , directeur adjoint en charge de l'industrie, et Antoine PORTELLI , chargé de mission affaires publiques, du Mouvement des entreprises de France (Medef).

- Intercommunalités de France : Mme Claire DELPECH , responsable du pôle finances locales, M. Lucas CHEVRIER , conseiller Industrie, et Mme Montaine BLONSARD , responsable des relations avec le Parlement.

Mercredi 2 novembre 2022

- Union des entreprises utilisatrices d'énergie (Uniden) : M. Nicolas DE WARREN , président.

Lundi 7 novembre 2022

- Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique - Direction générale des entreprises (DGE) : Mme Orianne CHENAIN , sous-directrice des matériels de transport de la mécanique et de l'énergie, MM. Thomas GOUZÈNES , sous-directeur en charge de la politique industrielle, et Jean TATO OVIEDO , chef du bureau des affaires budgétaires.

Mercredi 9 novembre 2022

- Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - Programme Territoires d'industrie : M. Jean-Baptiste GUEUSQUIN , directeur par intérim.

Jeudi 10 novembre 2022

- Business France : MM. Christophe LECOURTIER , directeur général, et Quentin GEEVERS , chef de cabinet, responsable des relations avec les Assemblées.

Personnes entendues par Mme Anne-Catherine Loisier

Mercredi 26 octobre 2022

- Agence nationale des fréquences (ANFR) : MM. Gilles BRÉGANT , directeur général, et Christophe DIGNE , directeur général adjoint.

Vendredi 28 octobre 2022

- Groupe La Poste : MM. Philippe WAHL , président-directeur général, Yannick IMBERT , directeur des affaires publiques et territoriales, et Mme Rebecca PERES , déléguée aux affaires parlementaires et territoriales.

- InfraNum : MM. Philippe LE GRAND , président, et Aubin BERNARD , responsable des affaires publiques et des affaires internationales.

Lundi 7 novembre 2022

- Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) : Mmes Laure DE LA RAUDIÈRE , présidente, Cécile DUBARRY , directrice générale, et Virginie MATHOT DE RAINCOURT , conseillère de la présidente.

- Ministère de l'économie et des finances - Direction générale des entreprises (DGE) : M. Antoine JOURDAN , sous-directeur des communications électroniques et des postes.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2023.html

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* ¹ Exposé des motifs de l'amendement n° II-3107 du Gouvernement, déposé le 30 octobre 2022.

* ² Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires économiques sur l'information du consommateur, par M. Fabien Gay, Mmes Françoise Férat et Florence Blatrix Contat - 29 juin 2022.

* ³ Rapport d'information de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, fait au nom de la commission des finances, n° 903 (2021-2022) - 28 septembre 2022.

* ⁴ Hors subvention versée à l'Institut national de la consommation (INC), qui n'est pas une association privée mais un établissement public industriel et commercial sous la tutelle du ministère en charge de l'économie.

* ⁵ Réponse du ministère de l'économie au questionnaire budgétaire du rapporteur. Par exemple, en 2020, les six associations les plus actives, ainsi que trois associations ayant entamé une démarche de rapprochement, ont vu leur subvention maintenue au niveau de 2019 tandis que les autres associations ont connu une diminution du montant alloué de 25 %. En 2021, la subvention allouée à ces neuf associations a diminué de 15 %, et celle allouée aux autres a baissé de 25 %.

* ⁶ Par exemple, la part relative d'UFC-Que Choisir dans le montant des subventions allouées a diminué ces dernières années, alors qu'il s'agit de l'association à la « force de frappe » la plus large et reconnue.

* ⁷ Alinéa 16 de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2023.

* ⁸ Rapport d'information de MM. Bruno BELIN et Serge BABARY, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, n° 577 (2021-2022) - 16 mars 2022.