B. LES MISSIONS DES PARCS
1. Un cadre contractuel pour la gestion de territoires sensibles
La préservation de l'environnement constitue un enjeu de plus en plus fort. Mais elle ne saurait aujourd'hui se limiter à des approches sectorielles : si les aménagements les plus dommageables doivent être strictement encadrés, si les milieux naturels les plus remarquables doivent faire l'objet de protections fortes, il s'agit de plus en plus, et l'évolution des mentalités va dans ce sens, d'insérer les préoccupations environnementales dès l'amont dans toutes les politiques, en particulier celles de l'aménagement du territoire.
Par ailleurs, les politiques d'aménagement s'élaborent désormais sous la responsabilité des élus. Ceux-ci doivent disposer d'outils leur permettant d'assurer dans les meilleures conditions la protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager.
Enfin, l'espace rural est au coeur des préoccupations des pouvoirs publics nationaux et locaux. Face au développement des grandes villes, à l'industrialisation des zones touristiques, à la déprise agricole, il importe de proposer un modèle d'aménagement du territoire qui permette une occupation maîtrisée de l'espace et un développement économique fondé sur la protection de l'environnement.
Les parcs naturels régionaux apportent une réponse à ces problèmes. Ils permettent de donner une large autonomie aux acteurs locaux pour concevoir un développement de leur territoire fondé sur la protection et la mise en valeur de leur patrimoine naturel, culturel et paysager. C'est la concertation entre les différents partenaires qui permet de faire émerger, avec un engagement sur dix ans, des solutions innovantes et adaptées. Élus, administrations, groupes socio-professionnels, associations participent en effet à une même démarche de développement et élaborent conjointement un projet pour leur territoire. Les habitants, et en particulier les propriétaires et les exploitants agricoles et forestiers, étant les ultimes gestionnaires de l'espace, cette démarche de partenariat est essentielle à une bonne réalisation des projets. L'un des mérites du parc est de lui fournir un cadre souple et pragmatique susceptible de soutenir l'expérimentation des nouveaux instruments de la politique de développement durable. C'est une des caractéristiques éminentes des parcs régionaux que d'être à l'avant-garde de l'expérimentation de formules nouvelles. Ils ont ainsi apporté un concours utile au lancement des politiques agro-environnementales mises en place par l'Union européenne pour accompagner la réforme de la politique agricole commune.
Les parcs régionaux, contrairement aux parcs nationaux ont ainsi pour vocation première la recherche expérimentale de solutions de développement durable associant intimement le développement et la protection des milieux naturels et des paysages. Certains estiment que cette recherche s'effectue au détriment de l'objectif de protection et préconisent l'élaboration d'outils juridiques permettant aux parcs de mieux exécuter leur mission de protection sur certains territoires.
Faut-il aller aussi loin ? Un trait essentiel des parcs régionaux est le caractère volontaire de la démarche des collectivités locales qui s'y impliquent, et le caractère contractuel des engagements pris dans la charte. La loi «paysages» du 8 janvier 1993 a donné à celles-ci un caractère contraignant en créant une obligation de compatibilité entre elles et les documents d'urbanisme subséquents, comme on l'a vu. Ceci apparaît comme une façon originale d'associer le volontariat et la réglementation.
La révision périodique des chartes, qui précède le renouvellement décennal du label de parc régional accordé par l'État, est l'occasion pour celui-ci de poser des exigences quant au contenu de ces documents et quant à la qualité des engagements pris par les collectivités locales.
On peut estimer que de ces deux éléments va résulter un équilibre nouveau que l'on ne saurait infléchir davantage dans le sens de la contrainte réglementaire sans rompre avec la logique qui a fait le succès des parcs et sans provoquer du même coup la suspicion de nombreuses communes.
2. La constitution du réseau Natura 2000 : une illustration prospective du rôle des parcs
Votre rapporteur croit utile de rappeler les principaux éléments de cette affaire provoquée par l'application de la directive 92/43 CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Les parcs pourraient en effet illustrer prochainement, de façon particulièrement positive, leur caractère d'instrument d'expérimentation de politiques nouvelles, en contribuant à désamorcer les tensions souvent dues au manque d'information qui marquent la mise en place du réseau Natura 2000.
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L'objectif
La directive n° 92-43 CEE du 21 mai 1992, dite directive « Habitats », a pour objectif d'assurer la préservation de la diversité biologique européenne, principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire.
L'une de ses originalités est de rechercher à concilier cet objectif avec les exigences économiques, sociales et culturelles des États membres.
Le réseau Natura 2000 constitue le coeur du dispositif. Il doit contribuer à la réalisation des objectifs de la convention mondiale sur la préservation de la diversité biologique adoptée au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992 et ratifiée par la France.
La désignation des sites entraînera pour les États membres une obligation de résultat, il s'agit selon la directive du maintien ou de la restauration des habitats naturels et des habitats d'espèces d'intérêt communautaire dans un état de conservation favorable. Conformément au principe de subsidiarité, c'est aux États membres de définir et de mettre en oeuvre les dispositions qu'ils doivent prendre pour atteindre ce résultat.
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Le champ d'application
La directive s'applique aux habitats dits d'intérêt communautaire. Elle distingue dans ses annexes d'une part certains types d'habitats naturels et d'autre part des habitats propres à certaines espèces.
Les premiers sont les habitats en danger de disparition dans leur aire de répartition naturelle, ceux dont l'aire de répartition naturelle est en régression ou intrinsèquement restreinte, ceux qui constituent des exemples remarquables de caractéristiques propres à l'une ou à plusieurs des six régions biogéographiques européennes.
Les seconds correspondent à l'habitat d'espèces en danger, vulnérables, rares ou endémiques (mammifères, reptiles, amphibiens, poissons, arthropodes, insectes, mollusques, plantes).
La contribution de la France au réseau pourrait être une des plus importantes des quinze pays de l'Union européenne en raison de la richesse et de la diversité de son patrimoine naturel. Notre pays est en effet le seul à disposer, de par sa situation de grand carrefour biogéographique alliée à sa géologie et à ses sols diversifiés, d'une nature aussi riche, diversifiée et relativement bien conservée, ouverte aux caractéristiques océaniques, continentales, alpines et méditerranéennes.
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La procédure
La directive prévoit la mise en place du réseau en trois étapes.
Dans un premier temps, de juin 1992 à juin 1995, les États membres devaient réaliser l'inventaire des habitats et des espèces concernés et proposer une liste nationale de sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire.
La seconde, qui doit se dérouler jusqu'à juin 1998, a pour objet d'établir, par accord entre les États membres et la Commission, la liste des sites d'importance communautaire au sein de chacune des six régions biogéographiques européennes pour constituer un réseau cohérent à partir des propositions nationales.
Durant la dernière étape, de juin 1998 à juin 2004, les États membres désigneront officiellement les sites retenus comme Zone spéciale de conservation.
Le réseau sera composé aussi des Zones de protection spéciale issues de la mise en oeuvre de la directive 79-409 CEE du 2 avril 1979, dite directive «Oiseaux». A ce jour, 103 zones couvrant une superficie de 730.502 hectares ont été classées par la France à partir d'un inventaire de 285 zones importantes pour la conservation des oiseaux intéressant 4.420.000 habitants.
Le processus qui conduit de l'inventaire des sites à la présentation, par la France de la liste des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire a été fixé par le décret n° 95-630 du 5 mai 1995.
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L'inventaire scientifique
En France, la première étape des travaux a consisté dans la réalisation de l'inventaire des sites abritant les habitats naturels et les espèces d'intérêt communautaire concernés.
Sous l'égide du préfet de région, les travaux ont été conduits par les Conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN) et coordonnés au plan national par le Muséum national d'histoire naturelle aidé de quatre groupes scientifiques biogéographiques.
Ce travail a conduit à identifier 1.623 sites couvrant une superficie de près de 8 millions d'hectares soit 15 % du territoire métropolitain. Le Muséum national d'histoire naturelle a assuré l'évaluation nationale des sites selon les critères contenus dans l'annexe III de la directive. Ses travaux l'ont conduit à hiérarchiser l'ensemble des sites en quatre groupes :
- les sites remarquables disposant d'un très important ensemble d'habitats ou d'espèces visées par la directive et formant un écocomplexe de grande dimension et de très haute valeur écologique (453 sites couvrant environ 4,5 millions d'hectares) ;
- les sites à ensemble très intéressant d'habitats ou d'espèces caractérisant particulièrement bien tout ou partie d'un terroir de haute valeur écologique (863 sites couvrant environ 3,3 millions d'hectares) ;
- les sites à ensemble intéressant possédant un ou plusieurs habitats ou espèces caractérisant une région naturelle ou un terroir (252 sites couvrant environ 539.000 hectares) ;
- les sites secondaires (55 sites couvrant environ 322.000 hectares).
Invité sur la base de cette évaluation, à délibérer sur les sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire, le Conseil national de la protection de la nature a proposé de ne retenir que les sites « remarquables » et « très intéressants » soit 1.316 sites couvrant une superficie de l'ordre de 7 millions d'hectares, soit 13 % du territoire.
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Difficultés dans la mise en
oeuvre
De nombreux groupes socio-professionnels (chasseurs, forestiers, agriculteurs) et élus se sont inquiétés des conséquences de l'application de la directive sur la poursuite des activités humaines dans les sites Natura 2000 et notamment sur la pratique de la chasse et sur la gestion agricole et forestière.
Ces inquiétudes sont-elles excessives ? Des discussions entre le ministre de l'environnement et le commissaire européen à l'environnement au mois de janvier dernier, ont montré que le réseau Natura 2000 n'a pas pour objet de créer des « sanctuaires de nature ». Ils seront au contraire des territoires d'expérimentation du développement durable.
Ainsi, les instructions ministérielles considèrent que l'exploitation des fonds ruraux et forestiers, en particulier, était tout à fait conciliable avec les objectifs de conservation dans les futurs sites Natura 2000. Elle en est même parfois une condition. Dans les cas où, dans les sites en question, des dispositions spéciales contraignantes s'avéreraient nécessaires, la voie contractuelle choisie dès le départ pour aborder ce dossier, alliée à des systèmes de compensation, d'indemnisation ou de rémunération de prestations, devrait permettre de trouver, au cas par cas, des solutions appropriées. En ce qui concerne les sites Natura 2000 situés en massif boisé, l'intégration des objectifs de la directive « Habitats », en concertation avec les propriétaires et sylviculteurs publics et privés, devrait normalement mobiliser les instruments de gestion existants, aménagements forestiers et plans simples de gestion, sans modification majeure des pratiques existantes.
S'agissant de la chasse, comme l'a confirmé le commissaire européen à l'environnement dans une lettre du 21 janvier dernier au ministre de l'environnement, la conservation des habitats ne justifie pas l'interdiction a priori et générale de celle-ci dans les sites Natura 2000. On peut d'ailleurs noter que c'est déjà actuellement le cas dans les zones de protection spéciale instituées en application de la directive « Oiseaux ».
Le message, insuffisamment précis, faute d'être étayé par une réglementation européenne dépourvue d'ambiguïté, n'a pas convaincu.
Sur la base de l'inventaire scientifique, en ne retenant que les sites « remarquables » et « très intéressants », des dispositions avaient été prises, conformément au décret du 5 mai 1995, pour organiser des consultations des maires des communes concernées, des conseils généraux et des organisations socioprofessionnelles. Des instructions avaient été adressées en ce sens aux préfets les 26 avril et 10 juillet 1996.
Ils devaient :
- porter à la connaissance des personnes et organismes consultés la liste et les caractéristiques des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire et, à ce titre, d'être désignés d'ici 2004 au réseau Natura 2000 et fournir les explications nécessaires, le processus national de sélection des sites devant impliquer un large débat avec les populations locales et les acteurs économiques et sociaux ;
- recueillir leurs remarques et propositions sur les périmètres projetés, les dispositions envisageables et les difficultés éventuelles, c'est-à-dire, dans l'esprit de la directive, sur les questions posées par la conservation à long terme des habitats naturels et des habitats d'espèces d'intérêt communautaire au sein des sites concernés.
Au-delà de ces consultations, jusqu'à la fin de la période de désignation officielle des sites, en 2004, de larges concertations locales devaient être engagées avec les partenaires concernés, notamment les maires, les représentants des propriétaires, les agriculteurs, les sylviculteurs, les chasseurs et les représentants des autres acteurs économiques et sociaux, les associations de protection de la nature, pour définir les moyens nécessaires pour la gestion des espaces en question en vue de la protection des milieux naturels considérés. Une grande partie des interlocuteurs des pouvoirs publics se sont inquiétés de constater un hiatus entre la précision des projets de zonage qui leur étaient présentés et le caractère très vague des implications juridiques.
Tirant les enseignements des débats et des oppositions qu'ont révélé ces consultations, le Gouvernement a suspendu l'application de la directive ainsi que les consultations locales pour engager des discussions avec la Commission afin de clarifier les conditions d'application de la directive, les modalités exactes de gestion des sites du réseau Natura 2000, les activités qui pourront s'exercer dans ces sites et les moyens financiers que la Commission entend dégager pour la mise en oeuvre de ce dispositif.
Cette position d'attente est justifiée. La Communauté européenne doit plus que jamais progresser dans la transparence des buts à atteindre, ce qu'elle n'a pas toujours fait. Il ne faut pas pour autant « diaboliser » le réseau Natura 2000 dont l'objectif n'est pas de sanctuariser les sites inscrits mais au contraire d'y mettre en oeuvre des techniques de développement durable n'excluant pas l'exploitation des fonds ruraux et forestiers et n'imposant pas l'interdiction générale et a priori de la chasse, ainsi qu'il ressort des contacts pris en janvier dernier entre le ministère de l'environnement et le commissaire européen à l'environnement.
Encore faut-il que cela soit d'une part posé sans ambiguïté, c'est l'objectif de la décision du Premier ministre, et d'autre part constaté par les acteurs de terrain.
C'est ici que les parcs régionaux pourraient intervenir en servant de cadre au lancement de Natura 2000 conformément à leur vocation d'expérimenter les instruments les plus novateurs du développement durable.
3. Les aspects des relations des parcs naturels avec les collectivités partenaires
Présidés par des élus locaux dont dépend souvent leur dynamisme, les parcs régionaux ont doté les collectivités locales d'un instrument administratif et de réflexion stratégique souvent précieux à condition que les conflits d'autorités régionales, départementales ou communales n'en paralysent pas le fonctionnement. De là, l'énumération de quelques conditions indispensables au lancement de nouveaux parcs :
- tout projet de nouveau parc doit être la traduction d'une solidarité locale qui engage les élus et la population, habitants et usagers ;
- toute initiative prise à la base doit être reprise en compte, de manière expresse, par la région sinon le projet n'a aucune chance d'aboutir. Il doit donc être l'expression d'une volonté politique régionale claire ;
- les élus demandant la mise à l'étude d'un parc naturel régional doivent avoir une volonté très affirmée de préserver et de gérer les milieux naturels fragiles, de sauvegarder les paysages, de lutter contre les divers types de pollution, de maîtriser l'utilisation de l'espace.
Ceci étant, le rôle des régions est décisif dans la politique des parcs naturels régionaux. C'est à elles qu'incombent l'initiative de tout nouveau projet de parc et l'élaboration de la charte en liaison avec les collectivités locales concernées, comme on l'a vu ci-dessus.
Leurs délibérations relatives à la mise à l'étude d'un nouveau parc puis sur le projet de charte préparé localement par les départements et les communes intéressés, les engagent en particulier à s'assurer des moyens d'existence du futur parc. Elles reprennent en quelque sorte à leur compte la volonté exprimée par les départements et les communes.
Dans le cadre de leur politique d'aménagement du territoire régional, les régions se montrent intéressées par la marque « parc naturel régional » du fait de sa notoriété. Il ressort des contrats de plan ou des conventions particulières passées entre elles et les parcs de leur territoire qu'elles attendent de ceux-ci :
- qu'ils soient des territoires pilotes en matière d'environnement, porteurs d'un projet de développement spécifique fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine local ;
- que les expériences des parcs inspirent d'autres actions sur l'ensemble du territoire régional ;
- qu'ils soient des territoires privilégiés pour la promotion d'une économie mieux adaptée au caractère spécifique des zones fragiles, encourageant des activités soucieuses de la protection de l'environnement, des modes de conservation et de gestion des espaces naturels et du patrimoine culturel qui soient originaux.
Ainsi, les élus, qui acceptent d'entrer dans la dynamique du parc naturel régional, doivent s'engager à «jouer le jeu» dans les décisions quotidiennes auxquelles ils seront confrontés, une fois le territoire classé, en appliquant la discipline acceptée au départ. La charte est en effet un contrat qui les engage, comme il a été indiqué ci-dessus, depuis la loi du 8 janvier 1993.
Les élus auront donc à rechercher Une cohérence, à travers l'acceptation d'un projet global, négocié au sein de l'organisme au bénéfice duquel ils renoncent à certaines prérogatives, ce projet comportant des objectifs et des actions ciblés, programmés dans le temps et l'espace.
Les responsabilités que les collectivités locales exercent sur les parcs n'impliquent pas l'absence de l'État.
Celui-ci manifeste son engagement dans la politique des parcs régionaux en contribuant à leur financement, comme on l'a vu.
Grâce à l'octroi de crédits de fonctionnement, l'État peut faire valoir ses priorités notamment lors de la définition des postes de personnels à créer et de leur échelonnement dans le temps (recrutement de chargés de mission environnement...). La contribution financière de l'État permet aussi à l'organisme du parc de rappeler aux services de l'État qu'ils sont tenus de respecter les mesures qui les concernent, tâche parfois difficile compte tenu des dysfonctionnements fréquents de la coordination administrative.
L'État se manifeste par ailleurs en subordonnant l'octroi et le renouvellement du label « parc » à la satisfaction d'un certain nombre d'exigences.
Le ministère de l'environnement se réserve d'apprécier l'intérêt des projets de parcs naturels régionaux, dès la décision prise par les régions de mettre à l'étude un projet de parc, en demandant aux directions régionales de l'environnement d'évaluer :
- le cadrage général du territoire ;
- la cohérence du périmètre d'étude retenu ;
- la valeur patrimoniale (milieux naturels, paysages, témoignages culturels) du territoire, sa fragilité.
La décision de l'État de classer un territoire en parc naturel s'appuie, en fin de procédure, sur les critères suivants :
- qualité patrimoniale et cohérence de l'espace considéré ;
- niveau d'exigence et d'ambition du projet présenté, garantissant le maintien de la qualité du territoire ;
- capacité des adhérents à le conduire d'une façon cohérente, à atteindre les objectifs fixés par la charte et à en respecter les prescriptions.
Les mêmes exigences sont présentées lors du renouvellement obligatoire de l'octroi du label, tous les dix ans, exercice qui s'avère toujours complexe et contraignant pour les organismes gestionnaires et les collectivités participant aux parcs.
Un certain nombre de chartes ont déjà été révisées : Brière, Brotonne, Lorraine, Pilat, Volcans d'Auvergne, Vosges du Nord, Landes de Gascogne, Normandie-Maine.
D'autres sont en cours de révision : Armorique, Camargue, Corse, Forêt d'Orient, Haut-Languedoc, Lubéron, Marais Poitevin, Martinique, Montagne de Reims, Morvan, Queyras, Vercors. L'exercice peut être périlleux : il semble que l'absence d'unité de conception entre les départements du parc du Marais Poitevin empêche de résoudre les problèmes de gestion des zones humides qui s'y posent et rende inéluctable le non renouvellement du label « parc naturel régional ». Ce cas illustre la réalité des exigences présentées par l'État aux collectivités désireuses d'utiliser ce label.
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Le tableau ci-dessous présente quelques informations relatives au parc de Camargue visité par votre rapporteur dans le cadre de la préparation de son avis budgétaire.
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Le parc de Camargue Situé dans le delta du Rhône, entre le Grand et le Petit Rhône, le territoire du parc comprend deux communes (Arles et les Saintes Maries de la Mer) avec une population de 7.500 habitants, sur un territoire de 85.000 hectares. Réalisations Réalisation de la Maison du Parc (le Mas du Pont de Rousty), du Centre d'accueil et d'information de Ginès et du Musée Camarguais. Réalisation de sentiers de découverte (sentier botanique). Activités Gestion de l'hydraulique camarguaise : évacuation par voie gravitaire ou par pompage des eaux salées. Protection du littoral camarguais : restauration des dunes (mise en place de ganivelles sur les plages de Saintes Maries de la Mer et d'Arles). Protection des espèces : distribution et plantation d'arbres (17.285 arbres distribués, 1.000 arbres plantés). Problèmes 1) Problème des chasses communales situées sur les voies (drailles) entre des espaces protégés ou en bordure d'espaces protégés. 2) Pas encore d'engagement définitif pour la création d'un conseil scientifique auprès de la Fondation du parc. 3) Difficulté d'établir une cohérence en matière de gestion de l'hydraulique, entre les besoins de l'agriculture en eau douce et le degré de salubrité nécessaire à la préservation de la flore camarguaise. |