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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Culture ( avis - première lecture )

 

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4. Une décentralisation culturelle inachevée

Bien que les lois de décentralisation n'aient que très ponctuellement abordé l'action culturelle, les collectivités locales sont devenues des partenaires actifs de la politique culturelle, représentant à elles seules plus de la moitié des dépenses publiques consacrées à la culture. Les considérables investissements réalisés en ce domaine constituent à l'évidence le facteur le plus décisif de la démocratisation de l'accès à la culture. Néanmoins, on constate que le cadre juridique de leurs interventions culturelles demeure encore imparfait.

Le choix que les collectivités locales font bien souvent de confier à des associations de la loi de 1901 la gestion de certains services publics montre bien qu'ils ne disposent pas à l'heure actuelle d'instruments juridiques adaptés.

En effet, le droit actuel des services publics locaux se caractérise par une multiplicité de statuts, chacun d'entre eux étant destiné à servir de cadre à la gestion d'un service public donné. Néanmoins, il comporte des lacunes et ne prévoit pas de dispositions spécifiques pour nombre de nouveaux services pris en charge par les collectivités locales, ce qui est notamment le cas dans le domaine culturel.

En l'absence de dispositions spécifiques, il n'existe guère que le statut des régies municipales qui puisse s'appliquer. Or, en dépit d'une relative souplesse, les règles relatives aux régies présentent de nombreux inconvénients et ne peuvent être considérées comme un cadre satisfaisant pour les interventions culturelles. En effet, il ne permet pas aux régions et aux groupements de communes autres que les syndicats d'y avoir recours, ni d'associer les efforts de plusieurs catégories de collectivités publiques.

Faute d'un tel cadre, le recours aux associations pour gérer ce qui est en fait un service public est de plus en plus fréquent. Or, ce cadre juridique, bien qu'il présente d'incontestables avantages, comme la soumission de leur activité au droit privé, n'est pas exempt de danger.

Le premier écueil désormais bien connu pour avoir été souvent condamné par la Cour des comptes est la requalification de l'association en association para-administrative.

En effet, le recours excessif aux associations pour la gestion des services publics locaux fait courir un triple risque aux collectivités et à leurs responsables : un risque financier pour la collectivité en raison de l'insuffisance des contrôles de l'usage des fonds publics, un risque pour les élus et les fonctionnaires impliqués dans la création et la gestion d'une association et exposés à être déclarés comptables de fait des deniers publics et, enfin, un risque de mise en jeu de la responsabilité des dirigeants de l'association qui, au titre des fautes de gestion, peuvent être condamnés à participer au remboursement des dettes.

Par ailleurs, le statut associatif présente un second inconvénient qui réside dans les incertitudes liées au régime d'imposition des associations. Ce risque concerne bien entendu toutes les associations oeuvrant dans le domaine culturel -et non pas seulement celles créées à l'initiative d'une collectivité locale.

En effet, bien que la loi dispose que les associations à but lucratif ne sont pas assujetties aux impôts commerciaux, celles-ci ont été de plus en plus nombreuses à faire l'objet de redressements dont les conséquences, dans de nombreux cas, ont menacé leur existence même. Afin de remédier à ces difficultés, une instruction fiscale du 15 septembre 1998, prise à la suite du rapport remis par M. Goulard au Premier ministre a précisé les critères d'application du caractère " non lucratif " des associations.

L'instruction réaffirme le principe selon lequel les associations à but non lucratif ne sont pas assujetties aux impôts commerciaux et précise les méthodes d'analyse et les conditions dans lesquelles sera apprécié le caractère non lucratif de leur activité.

On relèvera que les critères sont définis de manière assez stricte par la circulaire, en particulier en ce qui concerne les moyens de publicité utilisés lorsque l'association intervient dans un domaine où existent des entreprises commerciales. Dans bien des cas, ils entraîneront l'assujettissement des associations aux impôts commerciaux.

En dépit des mesures d'accompagnement prises en faveur des associations de bonne foi et de la possibilité ouverte aux collectivités locales par l'article 73 du projet de loi de finances pour 1999 de porter de 50 à 100 % l'exonération de la taxe professionnelle pour les associations du secteur culturel, il n'est pas exclu que cette clarification se traduise par un accroissement des charges fiscales des associations, ce qui posera à terme, pour celles qui sont liées à des collectivités locales, la question d'une éventuelle augmentation de leurs subventions. Pour ces dernières, l'instruction fiscale apparaît comme un motif supplémentaire plaidant en faveur de la création d'un statut juridique plus adapté et plus clair.

Préconisée par la commission Rigaud, la création d'un nouveau type d'établissement public local, l'établissement public culturel, permettrait sans doute d'offrir un cadre plus adapté aux interventions culturelles des collectivités locales.

Votre rapporteur souhaite donc que la réflexion engagée sur ce sujet par les ministères de la culture et de l'intérieur à partir de la proposition de loi adoptée sur ce sujet en 1997 par l'Assemblée nationale puisse aboutir rapidement.

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