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B. UN NOEUD DE CONTRADICTIONS

1. Des contradictions manifestes du côté de la publicité

Il est nécessaire d'entrer un peu plus avant dans le détail des structures de financement de l'audiovisuel public pour prendre l'exacte mesure des propositions budgétaires de 1999.

Nous avons vu que la hausse des ressources propres des organismes était limitée à 1,3 %, contre 3,2 % pour les ressources publiques, ce qui esquisse un rééquilibrage de leur structure de financement au profit des ressources publiques.

Cette présentation renvoie à la critique traditionnelle de l'augmentation depuis plusieurs années de la part des ressources de publicité et de parrainage dans le budget de l'audiovisuel public. De fait, entre 1994 et 1999 (prévisions), le budget global de l'audiovisuel public aura augmenté de 21,2 %. Cette évolution recouvre les mouvements suivants, calculés en francs courants :

- redevance : + 29,9 %

- concours de l'Etat : - 66,3 %

- publicité et parrainage : + 51 %

- autres ressources : - 8,7 %

En francs constants, les évolutions relatives sont les suivantes, pour une augmentation globale de 13,1 %  :

- redevance : + 21,2 %

- concours de l'Etat : - 68,6 %

- publicité et parrainage : + 40,9 %

- autres ressources : - 14,8 %

On sait les arguments habituellement opposés au financement publicitaire de l'audiovisuel public.

La question sera au centre de l'examen du projet de loi sur l'audiovisuel présenté à l'Assemblée nationale. L'amorce d'un rééquilibrage de la structure des recettes de l'audiovisuel public proposée dans le projet de budget de 1999 s'inscrit explicitement dans la perspective du recentrage profond que devrait déclencher la réduction à cinq minutes la durée horaire des messages publicitaires diffusés par France Télévision. Le ministre de la culture et de la communication a en effet présenté le projet de budget comme une préfiguration de cette évolution profonde.

Il convient donc de juger le projet de budget à partir des intentions qui ont guidé son élaboration : la diminution, à terme draconienne, de la part relative des recettes budgétaires des organismes publics.

Il faut d'abord constater que la traduction budgétaire de la " nouvelle politique " de financement de l'audiovisuel public est bien modeste.

En effet, les ressources publicitaires des organismes publics augmenteront globalement de 2,4 %, ce qui représente un supplément de 107,1 millions de francs par rapport à 1998.

Si l'on examine les objectifs de recettes des organismes, on se rend compte par ailleurs que la part des ressources publicitaires dans le budget de France 3 est stabilisée à 30,9 %, mais que leur progression en volume atteindra 3,6 %, ce qui représente un montant supplémentaire de 62,9 millions de francs. Par rapport aux prévisions de recette effectives sur l'exercice 1998, ceci représente une hausse comprise entre 8,4 % et 10,9 %, selon les estimations communiquées par France Télévision, reprises dans le tableau ci-après.

Le décalage entre la présentation des documents budgétaires et la réalité comptable est dû au fait que France 3 ne parviendra probablement pas à réaliser l'objectif de 1 744 millions de francs de recettes publicitaires prévu dans la loi de finances pour 1998, mais atteindra un montant vraisemblablement compris entre 1 667 et 1 629 millions de francs. Les parts d'audience de France 3 fléchissent en effet : elles sont passées de 18,3 % en janvier 1998 à 16,7 % en octobre, après avoir atteint le plancher de 15,9 % en septembre. Ce fléchissement est particulièrement perceptible sur la tranche horaire où France 3 réalise ses gains les plus forts, la première partie de soirée, de 18 heures à 20 heures 30, et où les recettes publicitaires se concentrent.

Cette évolution qui semble largement due au succès de l'émission de divertissement proposée au même moment par TF1, se produit dans un contexte marqué par la progression ralentie de la télévision par rapport à la presse et à la radio, sur le marché publicitaire : entre juillet 1997 et juillet 1998, la télévision affiche une progression de 4,2 % contre 16,6 % pour la presse et 3,9 % pour la radio, la croissance globale des investissements publicitaires " trimédia " s'élevant à 9,8 %, selon la dernière enquête SECODIP. Ceci renforce d'autant plus les incertitudes qui pèsent sur l'exercice 1999, que l'annonce de la diminution législative de la durée horaire des messages publicitaires sur France Télévision provoque, semble-t-il, des reports de budgets publicitaires sur TF1 et M6. Les annonceurs souhaitent anticiper une innovation qui risque de provoquer la saturation des écrans publicitaires des chaînes privées et l'élévation de leurs tarifs.

France 2 fait face aux mêmes difficultés que France 3, avec des perspectives qui sont moins préoccupantes : l'augmentation affichée des objectifs de ressources publicitaires, 0,3 %, soit 12,2 millions de francs, pourrait représenter 3,4 % à 4,6 % par rapport aux encaissements effectifs de 1998.

On notera que la part d'audience de France 2 a fléchi de 22,7 % en janvier 1998 à 21,5 % en octobre, après avoir atteint le plancher de 21,1 % en septembre. Dans le même temps, la part d'audience de TF1 passait de 34,1 % à 36,1.

AUDIENCES DES CHAÎNES EN 1998

 

%

TF1

France 2

France 3

Canal +

La Cinq

Arte

M6

Autres TV

TTV

 

Audiencemoyenne

4,9

3,3

2,6

0,6

0,3

0,2

1,9

0,6

14,4

Janvier 1998

part de marché

34,1

22,7

18,3

4,3

1,9

1,6

12,9

4,1

100,0

 

A.m.

4,8

3,4

2,6

0,6

0,3

0,2

1,7

0,6

14,2

février 1998

P.m.

34,0

23,7

18,0

4,4

1,6

1,6

12,2

4,2

100,0

 

A.m.

4,8

3,1

2,3

0,6

0,2

0,2

1,7

0,6

13,5

mars 1998

P.m.

35,2

22,9

17,2

4,6

1,7

1,4

12,8

4,2

100,0

 

A.m.

4,7

3,0

2,2

0,6

0,2

0,2

1,7

0,5

13,3

avril 1998

P.m.

35,6

22,5

13,8

4,5

1,6

1,5

13,2

4,0

100,0

 

A.m.

4,1

2,6

2,0

0,5

0,2

0,2

1,6

0,5

11,6

mai 1998

P.m.

35,2

22,5

16,9

4,5

1,6

1,6

13,7

4,3

100,0

 

A.m.

4,4

2,9

2,1

0,7

0,2

0,2

1,5

0,5

12,6

juin 1998

P.m.

34,6.

22,9

16,8

5,8

1,6

1,7

12,2

4,2

100,0

 

A.m.

4,1

2,9

2,0

0,5

0,2

0,2

1,5

0,5

11,9

juillet 1998

P.m.

34,7

24,2

17,1

4,5

1,8

1,6

12,3

1,0

100,0

 

A.m.

3,6

2,2

1,7

0,4

0,2

0,2

1,3

0,4

10,0

août 1998

P.m.

36,4

21,9

17,2

3,7

2,3

1,5

13,0

4,3

100,0

 

A.m.

4,5

2,6

1,9

0,6

0,2

0,2

1,5

1,6

12,2

septembre 1998

P.m.

37,2

21,1

15,9

4,6

1,9

1,6

12,5

4,6

100,0

 

A.m.

4,8

2,9

2,2

0,6

0,2

0,2

1,7

0,6

13,3

octobre 1998

P.m.

36,1

21,5

16,7

4,9

1,8

1,6

12,8

4,5

100,0

Source : France Télévision

Le tableau ci-dessous présente les perspectives réelles de recettes publicitaires de France 2 et France 3 :


Publicité (net chaîne)

Estimations 1998

Loi de Finances 1999

Evolution

France 2

Hypothèse haute 2 444

Hypothèse basse 2 414

2 526

+ 3,4 %

+ 4,6 %

France 3

Hypothèse haute 1 667

Hypothèse basse 1 629

1 807

+ 8,4 %

+ 10,9 %

France Télévision

Hypothèse haute 2 111

Hypothèse basse 4 043

4 333

+ 5,4

+ 7,2

Source : France Télévision

On constate ainsi que le projet de budget repose sur d'inextricables contradictions :

- entre le radicalisme des objectifs affichés en ce qui concerne l'évolution des structures de financement de l'audiovisuel public, et la modestie du premier pas consenti dans le cadre de ce " budget de préfiguration " ;

- entre les estimations de recettes publicitaires présentées pour 1999 et les réalités de marché  : celui-ci risque de précéder le Gouvernement dans la voie de la régression des ressources propres des chaînes.

Cette perspective est inquiétante à deux égards.

Sur le plan conjoncturel, votre rapporteur évoquera plus loin les tensions qui pèseront dès 1999 sur les ressources publiques des chaînes, et la difficulté qui en résultera de compenser l'insuffisance éventuelle des recettes publicitaires.

Sur le plan des principes, votre rapporteur est très réservé à l'égard d'une analyse sommaire du rôle de la publicité dans la programmation des chaînes publiques : faire de la publicité le critère emblématique des insuffisances de la télévision publique conduit à des contorsions dont le budget de 1999 offre un aperçu vraisemblablement prémonitoire.

Les réalités de la publicité sont complexes.

Un financement publicitaire excessif tire sans doute la programmation vers le bas, mais n'implique pas inévitablement l'alignement sur les chaînes privées. La ménagère de moins de 50 ans n'est pas la cible-mère du secteur public qui paraît répondre dans une assez large mesure à sa vocation de " fédérer " un public beaucoup plus vaste 2(*). Il a besoin pour cela de ressources importantes, que la publicité lui garantit mieux sans doute que les crédits budgétaires ou la redevance. Comment attirer en effet un vaste public sans coûteuses " paillettes " ? Comment poursuivre l'ambition de susciter la production d'oeuvres de qualité, pourvues d'une valeur patrimoniale, si la ressource publicitaire diminue au profit d'un financement public dont on sait d'expérience le caractère fondamentalement aléatoire ? Le débat du financement est une équation à beaucoup d'inconnues, qu'il convient d'aborder avec réalisme.

2. Des difficultés latentes du côté des recettes publiques

Ici encore le commentateur du projet de budget fait face à un noeud de contradictions inextricables. Il convient d'adopter une nouvelle fois la logique révélée par le ministre de la culture et de la communication : ce budget " comporte des signes annonciateurs de la réforme à venir " qui, " sans attendre l'entrée en vigueur de la réforme de l'audiovisuel public, retient une structure de financement du secteur public plus vertueuse que par le passé ".

On sait que l'enfer est pavé de bonnes intentions. Votre rapporteur doit à l'audiovisuel public de rechercher les perspectives infernales vers lesquelles les intentions les plus vertueuses pourraient conduire à terme.

· La redevance

Le projet de budget est construit sur l'hypothèse d'une augmentation de 4,9 % du produit de la redevance, qui en porterait le montant à 12,25 milliards de francs.

La décomposition de la recette supplémentaire de 569,2 millions de francs mérite un examen approfondi.

Après la hausse de 5 % de 1998, qui avait fait passer le taux de 700 à 735 francs, il a été décidé, on l'a vu, de n'augmenter en 1999 la redevance que dans des proportions égales à la hausse prévisionnelle des prix : 1,2 %. Le montant dû pour un récepteur couleur s'élèvera ainsi à 744 francs (475 francs pour un récepteur noir et blanc). Ceci représentera une recette supplémentaire de 126 millions de francs.

La progression des recettes proviendra donc pour l'essentiel (443 millions de francs) d'autres facteurs : d'une part, l'amélioration du recouvrement de la taxe consécutif à la possibilité de recouper le fichier des redevables et celui de la taxe d'habitation, ouverte par la loi du 12 avril 1996, et d'autre part la réduction des exonérations à la suite du durcissement des conditions y donnant droit (cf. encadré ci-après).

Conditions d'ouverture du droit à l'exonération de redevance à partir du 1er janvier 1998

(décret n° 96-1230 du 30 décembre 1996)

· être âgé de 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance ;

· être titulaire de l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse, définie aux articles L 815-2 à L 815-8 du code de la sécurité sociale

· vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes qui en 1997 ont bénéficié d'un revenu fiscal n'excédant pas la somme de 43 550 francs pour la première part du quotient familial, majorée de 11 650 francs pour chaque demi-part supplémentaire ;

· Les conditions sont différentes pour les informes ou invalides au taux minimum de 80 % :

· bénéficier en 1997 d'un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus ;

· ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

· vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes qui, en 1997, ont bénéficié d'un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus (à l'exception de la tierce personne chargée d'une assistance permanente), ou avec des parents en ligne directe si ceux-ci ont bénéficié en 1997 d'un revenu fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus.

On peut escompter que ces ajustements susciteront effectivement en 1999 le surplus de 443 millions de francs attendu. Compte tenu du champ d'application différent de la taxe d'habitation et de la redevance (les entreprises sont assujetties à l'une et non à l'autre) et du probable manque de sensibilité du dernier carré des réfractaires aux demandes d'explications transmises par l'administration, l'ouverture de quelque 430 000 nouveaux comptes payants pourrait cependant s'avérer excessivement optimiste.

Par ailleurs, cette source de recettes ne peut-être considérée comme une réponse durable aux besoins futurs de financement du secteur public.

En alignant ostensiblement l'augmentation de la redevance sur celle des prix, le Gouvernement manifeste d'ailleurs à l'égard des capacités contributives des redevables une prudence qui augure mal du financement de l'audiovisuel public quand il s'agira de compenser le brutal manque à gagner, quelque 2 milliards de francs, que France Télévision subira en l'an 2000, et de financer les quelque 600 heures de programmes qui devront combler le vide des écrans publicitaires (aucune estimation du besoin de financement correspondant n'a pu être fournie à votre rapporteur).

De récentes déclarations de responsables gouvernementaux confirment le manque d'enthousiasme du gouvernement à l'égard d'une solution passant par l'augmentation sensible du taux de la redevance : " Le Gouvernement " s'engage " à ce que " ce ne soit pas la redevance qui finance le manque à gagner " des chaînes publiques, après la réduction de la publicité prévue par le projet de loi sur l'audiovisuel public, a ainsi affirmé M. Daniel Vaillant, ministre des Relations avec le Parlement. La perte de recettes publicitaires " sera compensée par le budget " de l'Etat " et vous verrez que dans la loi de finances pour 2000, les crédits du budget de la culture seront augmentés à due concurrence ". 3(*)

Votre rapporteur partage cette prudence à l'égard de la redevance pour plusieurs raisons.

D'une part, la redevance est un prélèvement de plus en plus archaïque. Dans le rapport d'information du groupe de travail sur la communication audiovisuelle 4(*), votre rapporteur exprimait les doutes que l'on peut avoir sur la pérennité d'un prélèvement qui finance une part de plus en plus étroite de l'offre audiovisuelle, une part plus étroite encore de l'offre effectivement consommée, et qui s'analysera de plus en plus comme la rémunération arbitraire d'une consommation virtuelle forcée. A plus long terme, la possibilité de recevoir des émissions de télévision sur les écrans d'ordinateur, non taxés, aura les mêmes conséquences déstabilisatrices sur cette ressource.

Il convient d'autre part, de tenir compte de l'évolution globale de la communication audiovisuelle. De ce point de vue, un accroissement excessif du prélèvement effectué par l'Etat au profit de la télévision publique ne peut être analysé que comme une préemption autoritaire sur le budget communication des téléspectateurs, et serait en profonde contradiction avec les nouveaux espaces de liberté dont les bouleversements en cours permettent l'apparition.

Nous sommes loin d'avoir atteint l'excès, estiment les partisans d'une augmentation sensible de la redevance, en mettant en avant l'expérience de certains pays étrangers, en particulier l'Allemagne où le taux dépasse 1 000 francs. Mais ces niveaux ont été atteints dans un contexte tout à fait différent, marqué par la rareté de l'offre audiovisuelle et la primauté du secteur public. Si l'effet d'accoutumance permet à l'Allemagne de maintenir de tels taux alors que l'audience de la télévision publique régresse sensiblement dans ce pays, on ne peut attendre la même attitude de la part du téléspectateur français, habitué à un prélèvement plus modeste et dont le désir de choisir librement l'affectation de son budget communication s'exprime dans le succès inattendu des bouquets satellitaires payants. Il convient d'être attentif au message délivré par les quelque 900 000 abonnés à Canal satellite et 500 000 abonnés à TPS.

Le projet de budget de 1999 traduit une conscience embryonnaire de cette réalité, contradictoire avec le choix affirmé de la régression des recettes publicitaires.

Il manifeste aussi le début d'un enfermement de l'audiovisuel public dans une logique de pénurie financière : l'abondement des budgets des organismes par les crédits budgétaires, seul moyen de compensation de la baisse ou de la stagnation des autres recettes, n'est pas à l'ordre du jour.

· Les crédits budgétaires

Les crédits budgétaires aux organismes de l'audiovisuel public s'élèveront en 1999 à 572 millions de francs, ce qui représente une diminution de 22,8 % par rapport à 1998. Sur ce montant, 120 millions de francs, en provenance du chapitre 46-01 des crédits des services du Premier ministre, représentant les remboursements d'exonérations de redevance, et 452 millions de francs, en provenance du budget du ministère des affaires étrangères, iront à RFI. Seule la radio internationale continuera ainsi de bénéficier de ressources d'origine budgétaire.

Ce repli du financement budgétaire des organismes publics marque pratiquement le terme d'une évolution qui, en quelques années, a rendu totalement fictive la notion de remboursement d'exonérations, à partir de laquelle il a pu être tentant de bâtir une doctrine cohérente de financement du secteur public.

En effet, les crédits représentatifs des remboursements de redevance diminuent de 58,49 % par rapport à 1998. Ceci réduit le taux de remboursement à quelque 4 %, contre 10,75 % en 1998, exercice au cours duquel le montant des exonérations a été estimé à 2,58 milliards de francs, le remboursement s'élevant à 291,1 millions.

Cette évolution a l'avantage de mettre les organismes publics à l'abri des régulations régulièrement dénoncées dans le passé par les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale, régulations souvent opérées sous le prétexte du dépassement par les chaînes de leurs objectifs publicitaires.

Rappelons à cet égard que la régulation budgétaire s'est élevée en 1997 à 46,6 millions de francs : 29 millions de francs pour Radio France et 17,6 millions de francs pour l'INA.

Elle a été complétée par une annulation de 13 millions de francs portant sur la subvention de RFI imputée sur le budget des affaires étrangères. Au total, ce sont donc 60 millions de francs de crédits budgétaires qui ont été annulés en 1997, sur un total de 1 160 millions de francs en loi de finances initiale, soit 5,2 %.

On a déjà indiqué que la régulation de 1998 n'a porté que sur près de 11 millions de francs.

Le régulateur de 1999 se trouvera devant le vide, ce dont on se féliciterait sans réserve si l'ordre des priorités n'avait changé à la suite des annonces du Gouvernement :

- ce n'est plus l'annulation de crédits en cours d'année 1999 qui pose problème, mais la nécessité éventuelle d'abonder en cours d'année avec des crédits budgétaires les budgets des chaînes publiques, si les prévisions du Gouvernement en termes de recettes publicitaires et de redevance se revèlent trop optimistes ;

- dans une vision à plus long terme, la tendance apparemment irréversible à la suppression des crédits budgétaires des organismes publics (à l'exception des crédits provenant du budget du ministère des affaires étrangères) est préoccupante, compte tenu du caractère peu dynamique du prélèvement généré par la redevance, compte tenu aussi du reflux annoncé des recettes publicitaires.

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