C. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS PROGRESSENT PRINCIPALEMENT DU FAIT DE L'INSTAURATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)
La mise
en place de la TGAP entraîne l'inscription de 2,19 milliards de
francs de crédits soit une progression de 467 % et de
1,82 milliards de francs au titre des autorisations de programme.
Mais à périmètre constant, les crédits progressent
de 9,75 % pour être fixés à 424,3 millions de
francs et les autorisations de programme s'élèvent à
204,2 millions de francs.
Les crédits consacrés à la prévention des
pollutions et des risques étaient principalement consacrés
à la prévention des risques naturels et industriels ainsi qu'au
financement des mesures d'application de la loi sur l'air. Compte tenu de la
création de la TGAP, ces crédits vont financer également
les moyens d'intervention de l'ADEME, puisqu'une subvention budgétaire
remplace désormais le produit des taxes directement affectées
jusqu'à présent à l'Agence.
1. La prévention des risques naturels
La loi
du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l'environnement a prévu plusieurs dispositions portant sur les risques
naturels.
Les mesures de sauvegarde des populations menacées par certains risques
naturels majeurs
Un fonds de prévention des risques majeurs alimenté à
partir de la surprime " catastrophes naturelles " des contrats
d'assurance a été institué après le vote de la loi
de 1995 et il représente environ 125 millions de francs par an.
Sur ce fonds, sont financées des opérations d'expropriations
-trois opérations ont été menées depuis 1995- et
une vingtaine de dossiers sont en cours d'instruction ainsi que des travaux de
prévention de certains risques naturels majeurs en application de
l'article 38 de la loi de finances rectificative pour 1997 du
29 décembre 1997.
Deux sites sont concernés par ces nouvelles dispositions.
Au 1er août 1998, 173,4 millions de francs avaient
été versés par le fonds de prévention des risques
majeurs depuis sa mise en place en 1995.
Les plans de prévention des risques naturels prévisibles
institués par la loi du 2 février 1995 doivent
simplifier l'ancien dispositif réglementaire.
Les PPR remplacent les plans d'exposition aux risques (PER), les
périmètres de risques délimités en application de
l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, les plans de surfaces
submersibles (PSS) et les plans de zones sensibles aux incendies de forêt
(PZSIF). Leur réalisation est totalement déconcentrée sous
l'autorité du préfet de département.
Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques
naturels ont été portés de 20 millions de francs en
1993, à 35 millions de francs en 1997, à 42 millions de
francs en 1998 et à 67 millions de francs dans le projet de loi de
finances pour 1999 (dont 45 millions de francs de crédits
déconcentrés et 22 millions de francs de crédits non
déconcentrés). Ils devraient notamment permettre de
réaliser 2.000 plans de prévention de risques avant l'an
2000.
Au 15 juillet 1998, 1831 PPR, anciens PER et
périmètres de risques délimités en application de
l'article R 111-3 du code de l'urbanisme, approuvés,
étaient recensés, auxquels il convient ajouter environ
2.000 PSS qui valent également PPR. Près de
1.800 autres documents sont en cours d'élaboration
|
Documents |
Approuvés |
En cours |
|
PER (2 ) |
396 |
182 |
|
R 111-3 (2 ) |
1 065 |
34 |
|
PZSIF (2 ) |
0 |
17 |
|
PPR ( 1 ) |
370 |
1 550 |
|
TOTAL |
1 831 |
1 783 |
(1) PPR plan de prévention des risques
(2) Documents antérieurs ou en cours valant PPR :
PER : plan d'exposition aux risques
R 111-3 l: périmètre de risques (article R 111-3 du code de
l'urbanisme)
PZSIF : plan de zone sensibles aux incendies de forêt
En un peu plus de deux ans et demi, depuis octobre 1995, (publication du
décret relatif aux PPR), 1.310 PPR ont été prescrits
et 370 documents approuvés. Il y a donc une relance significative
de la réalisation des PPR, notamment de leur prescription, qui devrait
se poursuivre en 1999.
2. La prévention des risques industriels
En
matière de prévention des risques industriels et technologiques,
6 millions de francs sont inscrits en mesures nouvelles, qui serviront
notamment au financement des études et expertises imposées par
l'application de la directive européenne 96/82/CEE du 9
décembre 1996 dite SEVESO2 et qui abrogera la directive 82/501/CEE
le 4 février 1999. La réglementation devra
également être adaptée en ce qui concerne la
sécurité de certaines installations potentiellement dangereuses,
notamment les stockages de liquides inflammables, les gaz combustibles
liquéfiés et les gaz toxiques sous pression.
Les points forts de la directive SEVESO 2 sont :
- la réalisation par l'exploitant d'un rapport de
sécurité plus élaboré ;
- la prise en compte des effets " domino " ;
- le renforcement de l'information du public ;
- la nécessité d'une maîtrise de l'urbanisation ;
- la réalisation de plans d'urgence plus détaillée.
Une étude, réalisée par l'INERIS, à la demande du
ministère de l'environnement, montre que le nombre
d'établissements qui seraient visés en France par la prochaine
directive " risques majeurs " est de l'ordre de 500. Une
enquête a été diligentée auprès des
préfectures pour recenser ces établissements.
De plus, l'Institut national de l'environnement industriel et des
risques, créé en 1990 bénéficie de moyens
financiers accrus. En 1998, l'INERIS a restructuré son activité
en pôles thématiques en privilégiant plus
particulièrement les risques liés aux explosions de gaz et
poussières, les effets de la pollution de l'atmosphère et des
sols sur la santé et les risques liés aux séquelles de
l'exploitation du sous-sol.
Dans le projet de loi de finances, les dotations à l'INERIS sont en
augmentation pour être fixées à 119,36 millions de francs
(dont 13,75 millions au titre du budget civil de la recherche et du
développement -BCRD-) contre 97,1 millions en 1998. Les
autorisations de programme progressent également très
sensiblement pour s'établir à 33,9 millions de francs (dont
9 millions au titre du BCRD), contre 10 millions de francs en 1998.
S'agissant de la politique du ministère en matière de
réhabilitation des sites et sols pollués, une circulaire,
datée du 31 mars 1998 a demandé aux préfets
d'indiquer les actions effectuées ou prévues à court terme
sur les 896 sites recensés dans la mise à jour de
l'inventaire des sites pollués effectuée en septembre 1997.
Depuis son instauration par la loi du 2 février 1995, le
produit de la taxe sur l'élimination des déchets industriels
spéciaux est affecté à la réhabilitation des sites
pollués " orphelins ". En 1997 et 1998, les montants
collectés au titre de cette taxe ont été respectivement de
90,7 et 93,2 millions de francs. Dans le projet de loi de finances pour
1999, en contrepartie de la suppression de cette taxe et de l'institution de la
TGAP, est prévue une dotation de 107 millions de francs pour la
prise en charge de ces sites.
3. La mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie
Bilan de l'extension de la surveillance de la qualité de l'air sur le
territoire national
La loi prévoit la surveillance de toutes les agglomérations de
plus de 100.000 habitants à partir du 1er janvier 1998 et
la surveillance de l'ensemble du territoire à partir du
1er janvier 2000. De plus, la directive communautaire du
27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la
qualité de l'air ambiant prévoit la surveillance à terme
de 13 polluants ou familles de polluants.
Sur ces bases, un programme d'équipement des associations de
surveillance de la qualité de l'air a été
élaboré. Des crédits ont été
délégués à l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME), coordonnateur technique de la
surveillance de la qualité de l'air.
Du fait de la durée des études préalables à
l'implantation des capteurs et du temps nécessaire à la
constitution d'associations rassemblant l'Etat, les collectivités
territoriales, les industriels et les associations de protection de
l'environnement, certaines agglomérations de plus de
100.000 habitants n'étaient pas surveillées à la date
du 1er janvier 1998, mais la plupart devraient l'être au
1er janvier 1999 (Angers, Annecy, Avignon, Le Mans, Lorient,
Maubeuge, Nîmes, Perpignan et Troyes). Le retard risque d'être plus
important pour Valence, Fort de France (Martinique), Pointe-à-Pitre
(Guadeloupe) et Saint-Denis de la Réunion.
Il faut en revanche déplorer le retard pris dans l'élaboration
des plans de déplacements urbains, dont la loi impose la
réalisation pour les agglomérations de plus de
100.000 habitants avant le 1er janvier 1999.
Il semble bien qu'en dépit de réflexions engagées par les
autorités organisatrices de transport, aucune des
58 agglomérations concernées n'aura élaboré
son plan à la fin de l'année 1998.
Mesures d'urgence en cas de pics de pollution
Dès le mois de janvier 1997, des premières mesures d'urgence
étaient prises en application de l'article 12 de la loi du
30 décembre 1996 (itinéraire de contournement de Lyon
pour les poids lourds notamment).
L'arrêté interpréfectoral instituant la circulation
alternée en cas d'épisode de pollution atmosphérique en
Ile-de-France a été signé le 11 avril 1997.
D'autres arrêtés similaires ont ensuite été
signés dans d'autres régions (Colmar, Strasbourg, Lyon, Mulhouse,
...).
Pour la première fois en France, la circulation alternée a
été mise en oeuvre en Ile-de-France le 1er octobre 1997.
De plus, le décret n° 98-704 du 17 août 1998
relatif à la pastille verte a été publié au Journal
Officiel du 18 août 1998 et 9 millions de pastilles ont
été envoyées aux propriétaires des véhicules
intéressés. Pour les nouvelles immatriculations, la distribution
de la pastille verte se fera en préfecture.
Les encouragements réglementaires ou fiscaux sur les carburants de
substitution et les véhicules propres.
- Le décret n° 98-701 d'application de
l'article 24-III de la loi du 30 décembre 1996 imposant
aux gestionnaires de flottes publiques l'achat d'un minimum de véhicules
propres lors du renouvellement de leur parc a été publié
au Journal Officiel du 18 août 1998.
En revanche, aucun décret n'est encore paru pour rendre applicable la
disposition issue d'un amendement sénatorial et codifiée à
l'article L.8-C du code de la route. Ce texte prévoit que d'ici le
1er janvier 1999, à l'intérieur des
agglomérations de plus de 100.000 habitants, les véhicules
de transport public en commun de voyageurs pourront utiliser un carburant dont
le taux minimum d'oxygène a été relevé. Les
véhicules concernés par cette mesure sont des bus fonctionnant
aujourd'hui essentiellement avec une motorisation diesel. Or, si les essais
conduits depuis plusieurs mois, voire plusieurs années dans certains
cas, sur plusieurs flottes, ont confirmé que les émissions d'un
véhicule consommant un gazole additionné d'au moins 30 %
d'ester de colza, ou de tournesol, sont nettement réduites pour les
particules, le monoxyde de carbone et les hydrocarbures et sensiblement
équivalentes, en milieu urbain, pour les oxydes d'azote, les
émissions d'aldéhydes doivent encore faire l'objet
d'investigations.
- Le décret du 20 juillet 1998 modifie le décret
du 9 mai 1995 en triplant l'aide accordée par l'Etat pour
l'acquisition d'un véhicule électrique commandé à
partir du 1er septembre 1998 et facturé au plus tard le
31 décembre 1999.
Cette aide est donc portée à 15.000 francs mais le nombre de
véhicules aidés sur la période est plafonné
à 3.000.
- Le projet de loi de finances pour 1999 comprend, par ailleurs, plusieurs
mesures d'incitation pour les carburants de substitution et les
véhicules propres d'incitation.
L'amortissement exceptionnel sur douze mois, réservé
jusqu'à présent aux véhicules neufs fonctionnant
exclusivement
à l'électricité, au gaz naturel ou au
gaz de pétrole liquéfié et aux accumulateurs
nécessaires à ces véhicules électriques est
étendu aux véhicules neufs fonctionnant en
bicarburation
et aux accumulateurs nécessaires aux
véhicules hybrides
.
Cette extension concerne également les matériels installés
a posteriori sur les véhicules pour leur permettre d'utiliser en
bicarburation le gaz de pétrole liquéfié, ainsi que les
stations de ravitaillement.
Fin 1998, les statistiques montrent les bonnes performances du GPL avec
1.100 stations-service, 130.000 véhicules et
150.000 tonnes de GPL vendus par an. Les prévisions sont de
500.000 véhicules en l'an 2000 et 2.000 stations
équipées en l'an 2002.
Enfin, le Gouvernement amorce un rattrapage au niveau de la TIPP entre le
gazole et l'essence.
Considérant que le différentiel de taxation entre le gazole et
l'essence sans plomb est injustifié sur le plan économique,
écologique et de la santé, il a été
décidé d'augmenter chaque année la TIPP sur le gazole de
sept centimes par litre pendant sept ans, afin de réduire cet
écart et de l'aligner sur l'écart moyen communautaire. Cette
hausse progressive est censée permettre aux consommateurs et aux
constructeurs automobiles de s'adapter au rééquilibrage de la
fiscalité des différents cargurants.
Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité ne pas pénaliser le
secteur des transports routiers vis-à-vis de ses concurrents
européens, en accompagnant cette disposition de mesures en leur faveur.
Engagements budgétaires pour 1999 au titre de la loi sur l'air
Il est proposé d'affecter 395,35 millions de francs à la
lutte contre la pollution de l'air et à la mise en oeuvre de la loi sur
l'air qui se répartissent ainsi :
- 50 millions de francs d'aide au fonctionnement des associations de
gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et de
la banque de données sur la qualité de l'air (chapitre 44-10,
articles 80 et 90) ;
- 11 millions de francs pour la mise en place des outils de
planification prévus par la loi, à savoir les plans
régionaux pour la qualité de l'air, les plans de protection de
l'atmosphère et les plans de déplacements urbains (chapitre
34-10 - article 40) ;
- 109,6 millions de francs pour l'équipement des
réseaux de surveillance de la qualité de l'air, par
l'intermédiaire de l'ADEME (chapitre 67-30 - article 70 ;
- 60 millions de francs d'études et travaux divers dans le domaine
de la pollution de l'air (chapitre 57-20 - article 50) ;
- 159 millions de francs pour la prévention et le traitement
de la pollution (par l'intermédiaire de l'ADEME) (chapitre 67-30 -
article 60).
4. Les nouvelles orientations de l'ADEME à travers la " rebudgétisation " de ses crédits
La création de la TGAP met fin au dispositif des ressources affectées dont bénéficiait jusqu'à présent l'ADEME. En effet, en 1999, la TGAP regroupera l'ensemble des taxes que l'agence percevait directement, à savoir la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe sur les déchets industriels spéciaux, la taxe sur les nuisances aéroportuaires, la taxe sur la pollution de l'air et la taxe sur les huiles usagées. En contrepartie, l'ADEME recevra une subvention de 1,435 milliard pour compenser la suppression des taxes affectées.
COMPARAISON ENTRE LE PRODUIT DES TAXES FISCALES ET PARAFISCALES AFFECTÉES EN 1998 ET LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PRÉVUS EN 1999 POUR L'ADEME
(en millions de francs)
|
|
Produit taxes 1998 * |
Dotations budgétaires 1999 |
|
Energie |
|
293 |
|
Déchets ménagers |
974,60 |
811 |
|
Dépollution sols |
97,62 |
107 |
|
Ramassage des huiles |
118,99 |
118,50 |
|
Isolation acoustique près des aérodromes |
66,51 |
84,50 |
|
Lutte contre la pollution atmosphérique et surveillance de la qualité de l'air |
185 |
269,50 |
|
TOTAL |
1 442,72 |
1 683,50 |
*
Estimation au 1er novembre 1998 (prises en charge et produits
financiers)
Source
: ADEME
Le remplacement d'un mécanisme de taxes affectées par le principe
de dotations budgétaires donne toute faculté au Gouvernement pour
peser sur les politiques menées par l'ADEME.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, le Gouvernement
privilégie deux grands axes, à savoir la
réorientation de la politique des déchets ménagers et la
relance de la politique française de maîtrise de
l'énergie.
a) Une réorientation de la politique des déchets
On
peut rappeler que la loi du 13 juillet 1992 relative à
l'élimination des déchets fixe un cadre général en
transposant en droit français la directive communautaire
n° 91-156 du 18 mars 1991 relative aux déchets.
Elle institue plusieurs mesures et mécanismes pour permettre notamment :
- la limitation à compter du 1er juillet 2002 du stockage
aux seuls déchets ultimes, et la valorisation de 75 % des
emballages ménagers ;
- la mise en place de plans d'élimination des déchets ;
- la création d'une taxe sur le stockage des déchets pour
améliorer les conditions de gestion des déchets. Le taux de la
taxe était de 40 francs en 1998.
Outre le retard pris dans l'élaboration des plans d'élimination
des déchets, l'analyse de leur contenu indique, d'après une
étude réalisée par l'ADEME en 1997, que le recours
à l'incinération a été, semble-t-il, largement
surestimé, qu'à l'inverse la mise en décharge était
sous-estimée et qu'enfin les filières de recyclage et de
compostage n'étaient pas assez privilégiées.
Au 31 juillet 1998, 81 plans avaient été
adoptés par arrêté préfectoral,
10 étaient approuvés par la commission d'élaboration
et 8 étaient en cours d'élaboration.
En conséquence, la circulaire du 28 avril 1998 modifie et
précise les objectifs qui doivent apparaître dans les plans
d'élimination des déchets. Cette circulaire pose un objectif
national de valorisation matière d'au moins la moitié des
déchets collectés au titre du service public d'élimination
des déchets ménagers et assimilés. Elle décrit
également les moyens permettant aux préfets de décliner
cet objectif national.
Ainsi, à l'horizon 2005-2007, il faudra parvenir à une stagnation
globale de la capacité d'incinération, par ailleurs
modernisée, et à une diminution des tonnages mis en
décharge au profit d'un accroissement de la récupération
de matériaux et du traitement biologique.
Pour répondre aux nouveaux objectifs ainsi définis le traitement
des déchets pourrait s'organiser ainsi :
- 30 % de déchets en collecte séparative, avec des
filières de tri en vue d'une récupération des
matériaux ;
- 20 % des déchets (fermentescibles) traités par
compostage ;
- 50 % des déchets dirigés vers l'incinération ou la
mise en décharge.
Les nouvelles orientations de la politique des déchets favorisant la
réduction à la source et la valorisation ont fait l'objet d'une
communication au conseil des ministres du 26 août 1998. La
circulaire du 28 avril 1998 se trouve ainsi complété
par un programme d'actions pour développer les actions de
prévention, infléchir l'évolution de la production de
déchets, développer la valorisation et intégrer
l'environnement dans la politique fiscale, et enfin renforcer la transparence
par un meilleur suivi et une meilleure information du public. Parmi toutes les
mesures annoncées dans le cadre de ce plan d'action, on retiendra plus
précisément :
Une réorganisation de la collecte sélective est envisagée,
notamment par une modification des barèmes d'Eco-emballages et Adelphe,
afin que le " barème amont " versé par les
conditionneurs incitent plus à la réduction des emballages et que
le montant de l'aide versée aux collectivités locales tienne
compte du coût de la collecte sélective, pour encourager cette
filière.
Le projet de loi de finances pour 1999 propose d'appliquer le taux
minoré de TVA aux opérations de collecte sélective, de tri
et de valorisation matière.
Le Gouvernement entend également rééquilibrer
progressivement les échelles des coûts de différentes
filières de traitement des déchets. Ainsi, dans le projet de loi
de finances, le taux des taxes sur l'incinération et la mise en
décharge des déchets ménagers et industriels est
augmenté de 50 % dans le cadre de la TGAP. De plus le Gouvernement
souhaite engager une réflexion sur l'utilisation du FCTVA (Fonds de
compensation de la TVA) qui privilégie les investissements des
collectivités locales en matière de collecte séparative,
tri et valorisation matière.
Enfin, pour favoriser une meilleure mobilisation du Fonds de modernisation de
la gestion des déchets (FMGD), le conseil d'administration de l'ADEME a
adopté le 7 janvier 1998 de nouveaux taux d'aides qui
favorisent notamment la valorisation, avec effet rétroactif au
1er janvier 1997. Désormais, les investissements de collecte
séparative, de tri, de transfert ainsi que les déchetteries
peuvent être aidés à hauteur de 50 % de leur
montant ; de même, le taux d'aide aux unités de compostage et
de méthanisation des déchets organiques passent de 20 à
50 % si les déchets sont triés à la source.
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces nouvelles orientations, dont il
approuve les grandes lignes.
Il souhaite néanmoins attirer
l'attention des pouvoirs publics sur la nécessité de ne pas
modifier trop souvent les objectifs fixés en ce qui concerne le
traitement des déchets.
Certes les orientations doivent pouvoir
évoluer, mais il ne faut pas oublier que les investissements
réalisés pour répondre à ces objectifs sont
très lourds financièrement ;
il est important de
préserver une certaine stabilité des normes
réglementaires
et de ne pas remettre en cause sans cesse les
objectifs,
au risque sinon, d'aggraver la situation des finances locales
.
Enfin, s'agissant de l'accent mis sur la filière du compostage, il faut
souligner que seul le compost provenant de déchets
végétaux peut être réutilisé, notamment par
la profession agricole. En revanche, peu de débouchés s'offrent
aux autres types de compost, et la question se pose de leur devenir.
b) La relance d'une politique de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables.
Conformément aux engagements du Premier ministre,
annoncés en janvier 1998, une dotation de 500 millions de
francs sera attribuée à l'ADEME en 1999, à hauteur de
333 millions de francs en provenance du budget de l'environnement et de
167 millions de francs en provenance du budget de l'industrie.
Au titre de la maîtrise de l'énergie, la priorité ira
au renforcement de la réglementation thermique dans l'habitat et le
secteur tertiaire. L'accent sera mis aussi sur la maîtrise de la demande
d'électricité, tant en ce qui concerne la diffusion de lampes de
basse consommation pour l'éclairage que l'amélioration des
équipements électroménagers.
Le développement des énergies renouvelables est le second
axe de cette stratégie. L'ADEME va d'abord renforcer son soutien
à la filière bois-énergie. Deux nouveaux programmes ont
été initiés en 1998 : le premier est destiné
à la valorisation énergétique des déchets de la
filière bois et des résidus de l'exploitation forestière,
qu'un taux de TVA réduit devrait conforter au même titre que le
tri sélectif des déchets ménagers ; le second vise
à encourager les gestionnaires de décharges d'ordures
ménagères et de stations d'épuration à se doter
d'installations de combustion propres à valoriser sous forme de chaleur
ou d'électricité le gaz naturel (méthane) issu de la
fermentation de ces matières, sans compromettre pour autant
l'utilisation des boues des stations d'épuration à des fins
agricoles, là où leur composition le permet.
La dotation de l'ADEME devrait également permettre
d'accélérer le programme Eole 2005, conduit par EDF en liaison
avec l'Agence, et porter le potentiel du parc à
500 mégawatts à l'horizon 2005. Une nouvelle tranche de
100 mégawatts a été lancée, dont 25 seront
réservés à la Corse et aux départements
d'outre-mer, régions non reliées au réseau alimenté
par l'énergie nucléaire et où les coûts de
production d'électricité sont très élevés.