Projet de loi de finances pour 1999 : Environnement

DEUXIÈME PARTIE -

LES INCERTITUDES LIÉES À L'INSTAURATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES

I. LE DISPOSITIF DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)

Le projet de loi de finances pour 1999 traduit la volonté du Gouvernement de s'engager dans la voie d'une fiscalité plus écologique. Ceci s'inscrit dans les objectifs du développement durable, qui cherche à concilier les aspirations économiques et sociale et la préservation de l'environnement. Cette démarche s'appuie également sur les conclusions du Sommet de Kyoto sur la préservation du climat, qui ont montré que le développement économique devait intégrer les perturbations qu'il cause à la planète et recommandent que les politiques environnementales aient plus systématiquement recours à des instruments économiques.

A. LES FONDEMENTS THÉORIQUES DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES

1. Les principes environnementaux qui justifient un recours aux instruments économiques

L'article 1-I de la loi n° 95-10 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement énonce plusieurs principes dont :

- l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs " ;

- le principe " pollueur-payeur ", selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur.

Ces principes justifient une intervention économique, notamment par le biais de la fiscalité.

Le principe pollueur-payeur a une double fonction :

- la couverture comptable des coûts, à savoir les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci ;

- un signal-prix envoyé au pollueur, c'est-à-dire que l'intégralité des frais doivent être supportés par le pollueur.

Il justifie ainsi l'intégration des effets externes, notamment par le biais de taxes sur les pollutions.

L'efficacité du signal-prix doit se mesurer à différentes échelles de temps : efficience statique et efficience dynamique. Par exemple, si les déplacements motorisés urbains assumaient la totalité de leurs coûts, le signal-prix pourrait avoir un effet immédiat (éventuellement limité à court terme) en réduisant la circulation routière ; il pourrait aussi, après adaptation, susciter des modifications de comportements dans certaines niches, comme celle des déplacements courts qui pourraient devenir attractifs par d'autres modes (marche, vélo...), voire à plus long terme des modifications dans la répartition spatiale des activités.

Le développement durable suppose la tarification progressive de l'usage de ressources non renouvelables

Conformément à l'objectif de développement durable, il faut éviter des ruptures et des crises coûteuses aux générations futures. Ceci justifie une tarification progressive de l'usage de ressources naturelles non renouvelables pour infléchir progressivement les comportements en ce sens.

D'un point de vue économique, il s'agit ici d'anticiper sur la règle dite de Hotelling qui prévoit, sous des hypothèses économiques standard, l'augmentation (au taux d'actualisation) du prix d'une ressource rare au fur et à mesure de sa diminution. En effet, cette règle n'est pas toujours prise spontanément en compte par les marchés en raison de leurs imperfections.

2. Le mécanisme de la taxe générale sur les activités générales polluantes

Le projet de TGAP constitue un élément parmi d'autres de la fiscalité écologique qui comprend, selon la définition donnée par l'OCDE, les impôts, taxes, et redevances dont l'assiette est constituée par un polluant, ou plus généralement par un produit ou un service qui détériore l'environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles renouvelables ou non renouvelables.

Elle se différencie néanmoins très nettement des taxes environnementales existantes, comme les redevances sur l'eau ou les taxes sur les déchets. Celles-ci sont prélevées et affectées pour financer des travaux préventifs ou de réparation ; elles seront donc calculée proportionnellement au montant de ces travaux.

A l'inverse, le calcul de la TGAP est totalement déconnecté du coût de la prévention ou des réparations des atteintes à l'environnement, et il s'agit d'une taxe incitative.

Son objectif principal est de lancer un signal-prix fort (comme les taxes sur le tabac par exemple) et pour cela son niveau peut être plusieurs fois supérieur à celui d'une taxe affectée. Son utilisation n'est pas affectée à un usage précis puisque c'est un impôt qui participe au financement public général. L'idée de neutralité budgétaire avancée pour justifier de la création de cette taxe, sous entend qu'elle sera en théorie compensée par une baisse équivalente des autres prélèvements.

Cette réforme fiscale d'envergure fait application de la théorie du double-dividende, pour promouvoir simultanément une croissance plus riche en emplois et plus soutenable sur le plan environnemental par une modification des prix relatifs du travail et des ressources environnementales à travers une réforme fiscale fondée sur deux volets :

* la mise en place d'une fiscalité environnementale pour intégrer les effets externes environnementaux ;

* l'allégement du volet fiscal pesant sur le travail grâce aux recettes engendrées par les écotaxes pour promouvoir une croissance plus riche en emplois.

Les partisans de la TGAP soulignent que la thèse du double dividende ne constitue pas seulement une approche théorique, puisque dans les années récentes, un certain nombre de pays de l'OCDE ont utilisé les revenus engendrés par les écotaxes pour réduire le volet fiscal sur le travail. C'est notamment le cas au Danemark, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni.

Ainsi, en France, la TGAP doit constituer le cadre naturel d'accueil de la future écotaxe européenne (taxe " carbone-énergie "). Cette taxe aura pour fonction, d'une part, de dissuader les comportements émetteurs de carbone et de renforcer la maîtrise de l'énergie, -c'est le premier dividende- et, d'autre part, de procurer des ressources affectées au budget général qui, à prélèvements globaux constants, permettront d'abaisser les prélèvements pesant sur le travail, et c'est le deuxième dividende.

Ce deuxième dividende ne pourra exister que si la déconnexion entre le montant de la ressource procurée par la taxe et les financements nécessaires pour réparer les dommages occasionnés à l'environnement est effective. C'est pourquoi, le produit de la TGAP est affecté au budget de l'Etat. Mais, naturellement, les organismes jusqu'alors financés par la fiscalité affectée devront continuer à travailler, à se développer et à mettre en oeuvre de nouvelles politiques. Aussi, ces organismes bénéficieront de dotations, versées essentiellement par le ministère chargé de l'environnement, et à hauteur du montant nécessaire au financement de ces politiques. Le montant de ces dotations devrait bénéficier d'une garantie pluri-annuelle.