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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Aménagement rural ( avis - première lecture )

 

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III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE

A titre liminaire, il convient de préciser que certains crédits du ministère de l'Agriculture font l'objet d'un changement de nomenclature budgétaire.

A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE

1. Les crédits consacrés à l'aménagement rural et au développement rural hors fonds de gestion de l'espace rural

a) Les crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural

La ligne budgétaire 44.80/21 est, pour une part, utilisée à financer des actions de développement économique dans le cadre des contrats de plan Etat-région. C'est notamment le support financier des analyses stratégiques des programmes de développement rural et des actions plus spécialisées qui leur font suite dans les domaines de la création d'activités, de la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et de la valorisation du tourisme rural.

Elle permet également d'aider au financement de recherches méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou d'associations spécialisées

Les aides prennent la forme de subventions classiques aux associations pour réaliser des études ou des participations financières à l'embauche par les associations en leur attribuant des postes FONJEP.

Les crédits du chapitre 61-44 permettent le financement de projets d'investissements préalables à la conduite d'opérations démonstratives et exemplaires ou innovantes en matière de gestion de l'espace, pour les projets ayant la nature de dépenses d'investissement, matériel ou immatériel.

Par conséquent, ces crédits sont incontestablement des crédits d'aménagement rural.


 

1998

1999

44.80/21 - Interventions pour l'aménagement rural

19,14

19,14

61.44/20 - Amélioration du cadre de vie et développement rural

19,13

(16)

17,1

(16)

TOTAL

38,27

36,24

entre ( ) autorisations de programme

(en millions de francs)

Ces crédits sont en baisse de 5,3 %.

b) Les autres crédits gérés par la direction de l'espace rural

Une autre approche conduit à considérer comme des crédits d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce volet de la politique du ministère : la direction de l'espace rural et de la forêt.

Il faut alors rajouter aux crédits, budgétairement considérés comme des crédits d'aménagement rural, les crédits :

- d'aménagement foncier et d'hydraulique - article 10 du chapitre 61.44. Votre rapporteur pour avis déplore que cette ligne budgétaire soit considérée constamment comme une variable d'ajustement.

- des grands aménagements régionaux (chapitre 61.84- article 10).

Cette ligne, partiellement contractualisée, permet le financement d'actions concertées et coordonnées, s'efforçant de remédier aux diverses causes de déséquilibres constatées dans certaines régions. La politique suivie consiste à confier à des organismes spécifiques, les sociétés d'aménagement régional, la réalisation d'interventions destinées à accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour l'aménagement rural.


 

1998

1999

Aménagement foncier et hydraulique

128,08
(108,93)

114,6
(108,93)

Grands aménagements régionaux

80
(80)

68

(46,24)

TOTAL

208,08
(188,93)

182,6
(155,17)

en millions de francs

entre ( ) : autorisations de programme


Ces crédits baissent ainsi de 12,24 % en crédits de paiement et de 17,86 % en autorisations de programme.

Les crédits prévus au chapitre 61.44/10 s'élèvent à 108.930.000 francs, dont 105.000.000 francs pour l'hydraulique agricole et 3.930.000 francs pour les opérations d'aménagement foncier concernant essentiellement les départements d'outre mer. Les opérations d'hydraulique inscrites aux contrats de plan Etat-Régions (compte tenu de l'étalement de ceux- qui passent de 5 à 6 ans) représentent 130.000.000 francs, d'où une insuffisance pour honorer ces contrats. De plus, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche participe pour 10.000.000 francs au plan de prévention des risques naturels, mis en oeuvre par le ministère chargé de l'environnement depuis 1994.

Aux crédits du chapitre 61.44/10 s'ajoute une dotation de l'ordre de 30 millions de francs, provenant du chapitre 61-84, article 10, relatif aux grands aménagements régionaux réalisés par les sociétés d'aménagement régional, et affectés à l'hydraulique.

La contrainte budgétaire très forte de l'année 1999 imposera comme en 1998 une sélection particulièrement étudiée des projets. C'est ainsi que dans le domaine de l'irrigation, il serait opportun de réserver les crédits aux investissements de mobilisation de la ressource (barrages, retenues collinaires, addution) plutôt qu'aux projets d'extension des réseaux (canalisations).

Il est prévu la répartition suivante entre les opérations d'intérêt national et les opérations d'intérêt régional :



61.44/10.11

35,000 MF

61.44/10.12

70,000 MF

Total

105,000 MF

Les principales opérations d'intérêt national qui seront retenues sont les suivantes :

- barrage de Mas-Chaban (Charente)

- barrage de la Galaube sur l'Alzeau (Aude)

- ouvrages de transfert des eaux d'Est en Ouest (Mafate-Salazie) à la Réunion - Nouvelle tranche.

En 1997, les surfaces nouvellement équipées pour l'irrigation avec une aide publique sont estimées à 14.500 hectares, alors qu'elles étaient de 16.000 hectares en 1996. Les surfaces équipées, modernisées en 1997 et ayant fait l'objet d'une aide publique, sont estimées à 15.000 hectares alors qu'elles ont été de 23.000 hectares en 1996. Ces travaux de modernisation consistent principalement dans l'automatisation de réseaux d'irrigation gravitaires ou la transformation de ces réseaux, en tout ou partie, en réseaux en moyenne ou basse pression.

S'agissant du drainage, les surfaces ayant fait l'objet d'une aide publique en 1997 sont estimées à 22.000 hectares dont 19.000 hectares ont été réalisées avec l'aide des collectivités territoriales (sans aide de l'Etat).

·  On notera que les crédits des OGAF (opérations groupées d'aménagement foncier - chapitre 44-41 article 60), qui peuvent également être considérés comme des crédits d'aménagement rural disparaissent puisqu'ils sont intégrés dans la dotation " CTE ". Les crédits des SAFER (société d'aménagement foncier et d'établissement rural - chapitre 44-80, article 60) sont reconduits pour 1999.


 

1998

1999

Evolution en %

Subventions aux SAFER

43,7

43,70

-

OGAF

45,23

0

- 100 %

(en millions de francs)

B. LA DISPARITION DES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION AU PROFIT DES CONTRATS TERRITORAUX D'EXPLOITATION (CTE)

1. Le bilan du FGER

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par l'article 38 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code rural) et mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du 5 avril 1995 (art. R.112-51 à R.112-54 du code rural) paru au Journal Officiel du 6 avril. La circulaire DERF/SDAFHA du ministère de l'agriculture et de la pêche n° 95-3007 du 6 avril 1995, complétée par la circulaire n° 98-3018 du 27 juillet 1998, fournit aux services déconcentrés une analyse détaillée de ces dispositions.

Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l'Etat et aux collectivités territoriales, à l'exception des communes.

Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau des départements.

Les crédits du fonds sont répartis en trois sections distinctes :

- une section départementale métropolitaine représentant 90 % du fonds ;

- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à 4 % du fonds ;

- une section gérée au niveau national (6 % du fonds) destinée à financer les actions ayant un caractère d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.

Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont arrêtées au niveau départemental par le préfet en association avec le Président du conseil général et après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE).

Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles, notamment d'espaces atteints par la déprise agricole. Les projets concernent également la réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage et la polyculture.

La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de 29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 % aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles (principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements (70 %).

EVOLUTION DES CRÉDITS

(en millions de francs)


ANNÉE

LFI

ANNULATION CRÉDITS

CRÉDITS OUVERTS

1995

500

164

335

1996

388

170

502

1997

150

145

308

1998

140

10

257

2. L'intégration infondée du FGER dans le dispositif des CTE

Votre rapporteur regrette l'intégration des crédits du FGER au sein du dispositif du CTE. Il considère que la pérennité des actions entreprises par le FGER est loin d'être assurée.

Les crédits d'aménagement rural sont, par conséquent, en nette diminution dans le budget de l'agriculture pour 1999.

C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES

L'approche traditionnelle de votre commission consiste à prendre également en compte, au titre de l'aménagement de l'espace rural, les crédits de compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques.

Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, et les actions spécifiques en zones défavorisées, d'autre part.



 

1998

1999

Evolution en %

Interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées
(Chapitre 44.80, article 30)

1.560

1 560

-

Actions spécifiques en zone défavorisée
(Chapitre 44.80, article 50)

5

5

-

(en millions de francs)

Votre commission regrette l'absence de revalorisation des crédits affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées.

Ce sont ainsi environ plus de 1,5 milliard de francs que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, auxquels il faudrait ajouter les subventions accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total avoisinne les 126 millions de francs.

Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais principalement par ce biais que le ministère intervient.

D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE

Ces dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en " ensembles " d'actions concourant à une même finalité.

Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent l'aménagement rural.

1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "

Dans le domaine 1 " Activités agricoles productives ", l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits destinés à la " compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques ".

Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou de contraintes spécifiques s'élève ainsi à plus de 3 milliards de francs, les aides européennes étant de 1,5 milliards de francs soit le tiers du total de l'ensemble 1.4 contre un cinquième en 1991.

Le tableau ci-après compare le montant des crédits (en dépenses constatées) de 1996 et 1997.

ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES

(En millions de francs courants)


Dépenses constatées

1996

1997

Financement national

3 134,4

2 659

Financement européen

1.510,8

1 718,5

dont FEOGA garantie

956

1 120,4

FEOGA orientations ou autres

554,8

598,1

TOTAL

4 646,6

4 377,5

2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "

Au sein du domaine 5 " espace rural et forestier ", l'ensemble 5-1 rassemble les crédits d'aménagement et de protection de l'espace rural c'est-à-dire ceux d'infrastructures gérés ou cogérés par le ministère de l'Agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion de l'espace, les crédits des sociétés d'aménagement régional (hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne AIIZR).

Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces fonds socio-structurels participent aux nouveaux programmes 1994/1999 destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des difficultés particulières : zones en retard de développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif 2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5 b)- et à aider d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5 a). La sélection des zones est fondée sur les critères inscrits dans les règlements européens modifiés en 1993.

Votre rapporteur pour avis rappelle que pour la France, le zonage concerne près de 53 % du territoire et 9,7 millions d'habitants (31 % du territoire et environ 5 % de la population antérieurement).

CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DE LA ZONE 5B EN FRANCE


 

ZONE 5B

FRANCE

Nombre de communes

17.061

36.673

Nombre de départements

76

96

Nombre de régions

18

22

Population au dernier recensement de la population (millions)

9,76

56,61

Superficie en km²

291.560

543.960

Densité

33,5

104

Nombre d'emplois agricoles (milliers)

630

1.269

% d'emplois agricoles

14,7 %

5,7 %

Pour l'objectif 5b, les concours communautaires s'élèvent en France, sur la période 1994-1999, à 2,23 milliards d'écus (14,7 milliards de francs), dont 1,005 milliard d'écus pour le FEOGA orientation, 940 millions d'écus pour le FEDER et 290 millions d'écus pour le FSE. Pour l'objectif 1, ces concours sont de 2,19 milliards d'écus (14,5 milliards de francs), dont 431 millions d'écus pour le FEOGA.

En outre, les zones 1 et 5 b bénéficient des concours liés aux programmes d'initiatives communautaires (PIC), tels LEADER pour le développement rural, REGIS en faveur des régions ultra-périphériques, et INTERREG (coopération transfrontalière). La France doit recevoir 1,2 milliard d'écus au titre des différentes initiatives communautaires qui viennent d'être renouvelées pour 1994-1999. Ainsi, LEADER II, doté de 182 millions d'écus, soutient les projets de développement local (acquisition de compétences, innovations rurales et coopération transnationale).

La mise en application du programme ne paraît pas très rapide et le rythme devra en être accéléré, en vue d'assurer l'utilisation la totalité des crédits alloués par les fonds structurels.

Pour ce qui concerne les actions financées avec l'aide du FEOGA-Orientation, les crédits versés par ce fonds s'élèvent à 2,5 milliards de francs (pour un montant total de crédits alloués aux programmes 5b de 1,006 milliard de francs Ecus. En prenant un taux de subvention moyen de 12 % (moyenne de financement sur les programmes 5b), les réalisations possibles seraient d'un coût de l'ordre de 20 milliards de francs.

Les investissements réalisés à partir des crédits du FEOGA-Orientation recoupent un large spectre de domaines d'intervention.

Les parts relatives de ces actions sont ventilées de la façon suivante :

a) Agriculture productrice et environnement : (61 %)

- Reconversion diversification de l'agriculture 15 %

- Micro-filières agro-alimentaires 12 %

- Actions forestières 8 %

- Actions foncières et pastorales 7 %

- Hydraulique agricole 2 %

- Protection de l'environnement 13 %

- Divers (vulgarisation, recherche et développement) 4 %

b) Développement rural : (39 %)

- Infrastructures rurales 18 %

- Rénovation des villages 10 %

- Tourisme 5 %

- Divers (vulgarisation, recherche et développement,

ingénierie financière 6 %

Fin avril 1998, 74 % de l'ensemble des opérations ont été engagées mais seulement 41 % ont fait l'objet de réalisation dont le paiement a été attesté.

Votre rapporteur pour avis rappelle que le volet agricole d'Agenda 2000 proposé par la Commission européenne remet en cause les zonages existants en réduisant les objectifs structurels à 3 et en prévoyant de diminuer, notamment pour la France, les régions éligibles aux fonds structurels.

ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL

(En millions de francs courants)


Dépenses constatées

1996

1997

Financement national

501,7

649,6

Financement CEE

1 526,5

1 488,4

TOTAL

2 028,2

2 138

Il faut également ajouter aux crédits de cet ensemble, une partie de ceux recensés dans l'ensemble 5-3 " autres financements en faveur de l'aménagement et de la protection de l'espace rural et forestier ".

Ainsi, au sens du " blanc " budgétaire, ce sont environ plus de 6 milliards de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural.

E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL

Une dernière approche des crédits consacrés par le ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut être tentée : celle retenue dans le " jaune budgétaire ", état récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire.

On constate que l'aménagement rural mobiliserait plus de 10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture. Le budget du ministère de l'Agriculture serait donc le deuxième contributeur -en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du territoire, après celui des transports terrestres.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits d'aménagement rural inscrits au budget du ministère de l'Agriculture et de la Pêche en raison de la disparition des crédits affectés au FGER, de l'incertitude du financement des CTE ainsi que des interrogations relatives aux dispositions proposées dans le projet de loi d'aménagement durable du territoire.

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