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CHAPITRE III -

LA POLITIQUE CONDUITE PAR LES POUVOIRS PUBLICS

I. LES GRANDES ORIENTATIONS DES POUVOIRS PUBLICS

A. UNE POLITIQUE EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ET DE LA QUALITÉ ALIMENTAIRES

1. Une nécessaire réorganisation dans le maquis des signes distinctifs de qualité

a) Le dispositif national : un nouvel essor en 1997

Le dispositif français comporte quatre signes distinctifs de qualité : l'appellation d'origine contrôlée (AOC), le label rouge, la certification de conformité et l'agriculture biologique. Le chiffre d'affaires des produits sous signes officiels de qualité est en pleine expansion.

L'appellation d'origine contrôlée : la mention AOC délivrée par l'Institut national des appellations d'origine (Inao), identifie un produit typique dont la spécificité est liée à son origine, qu'il s'agit de protéger. C'est l'expression d'un lien intime entre une production et un terroir, perpétué par un savoir-faire. C'est le plus ancien des signes distinctifs dans l'agro-alimentaire : il a été crée en 1935 pour les vins et les eaux-de-vie, et élargi dans les années 60 aux produits laitiers. Depuis 1990, tous les produits alimentaires peuvent y accéder, tels, récemment, le taureau de Camargue ou le miel corse.

Les AOC regroupent 133.000 exploitations. Sur les 83 milliards de chiffre d'affaires dégagés en 1997, les vins représentent 62 milliards, les spiritueux 9,5 et les produits laitiers 10,5 milliards de francs.

Le label rouge : ce logo, qui date de 1960, garantit la qualité supérieure d'un produit. Il répond à un cahier des charges précis, contrôlé à tous les stades de la production et de la commercialisation du produit, pour aboutir à un positionnement haut de gamme. Il est surtout présent dans le domaine de la volaille et de la charcuterie, un peu dans les produits laitiers et a fait récemment son apparition dans les fruits et légumes, les produits de la mer et même le sel. Actuellement, 359 produits sont sous label homologué, 315 sous label rouge et 44 sous label régional.

Le logo AB : le logo " Agriculture Biologique " garantit qu'un aliment est issu d'un mode de production agricole excluant l'utilisation de produits chimiques de synthèse et respectant le bien-être animal. En France, les règles définissant l'agriculture biologique datent de 1980. Un aliment " bio " doit contenir plus de 95 % de matières premières agricoles biologiques. L'Union européenne s'est dotée en 1991 de règles minimales communes de production et de contrôle. On dénombre 4.000 producteurs sur 137.000 hectares. Le chiffre d'affaires est passé de 3 à 12 milliards de francs de 1996 à 1997.

L'atout certifié : créé en 1990, le certificat de conformité atteste que le produit possède des qualités ou suit des règles de fabrication particulières, dûment contrôlées. L'objectif recherché est la garantie d'une qualité régulière, distincte du produit courant. Citons quelques exemples : le jambon cuit supérieur sans polyphosphates, les conditions de fraîcheur des salades préemballées... Surtout, les professionnels l'ont utilisé pour mettre en place la traçabilité de la viande bovine après la crise de la " vache folle ".

Ces trois derniers signes sont délivrés par une commission nationale, la CNLC. Les cahiers des charges sont élaborés avec des organismes certificateurs indépendants (regroupés au sein du Cerqua et du Cepral) qui assurent également les contrôles.

Les produits sous labels ont généré en 1997 un chiffre d'affaires d'environ 113 milliards de francs.

LES SIGNES DE QUALITÉ FRANÇAIS

(en milliards de francs en 1997)



Votre rapporteur pour avis estime essentiel d'améliorer la cohérence de l'ensemble des signes de qualité, dont la complexité s'est renforcée depuis la réglementation européenne de 1992.

Il se félicite du souhait du Gouvernement de renforcer l'organisation économique des productions de qualité, notamment au travers du titre VI projet de loi d'orientation agricole.

b) Rappel du dispositif communautaire

Ce dispositif, mis en place en 1992, concerne :

L'appellation d'origine protégée (AOP) : s'applique à un aliment produit, transformé ou élaboré dans une aire géographique déterminée avec un savoir-faire reconnu et constaté. C'est l'équivalent de l'AOC française ou de la DOC italienne.

L'indication géographique protégée (IGP) : le lien avec le terroir doit demeurer à un stade au moins de la production, de la transformation ou de l'élaboration, l'IGP devant illustrer des méthodes locales spécifiques. C'est le cas, en France, de l'agneau du Quercy, ou, en Belgique, du jambon d'Ardenne.

Pour ces deux signes, AOP et IGP, un logo est en cours de préparation à la Commission européenne.

L'attestation de spécificité : elle se traduit par le sigle STG pour " spécialité traditionnelle garantie ". Elle met en valeur une composition traditionnelle d'un produit ou un mode de production traditionnel comme, par exemple, la mozzarelle ou certaines bières belges.

2. L'essor de l'agriculture biologique

a) La situation de l'agriculture biologique

Reconnue officiellement en 1980 comme une agriculture n'utilisant ni produits chimiques, ni produits de synthèse, l'agriculture biologique française a longtemps été marginalisée par les agriculteurs conventionnels d'abord, qui lui ont reproché ses contraintes de production et son manque de rentabilité ; par les consommateurs ensuite, jusqu'ici très minoritaires. Depuis quelques années, ces tendances ont fortement évolué.

Ainsi, on se trouve devant un double constat :

- la demande de produits biologiques, tant en France qu'en Europe, explose. Cette tendance récente est considérée, par les experts, comme une tendance lourde du marché qui ne pourra que s'amplifier dans les années à venir. Le seul marché français, estimé en 1996 à 4 milliards de francs, devrait atteindre 15 milliards à l'aube du prochain millénaire (le marché européen, au moins 10 fois supérieur, est de l'ordre de 150 milliards de francs) ;

- dans le même temps, alors que la France représentait encore 60 % de la production biologique européenne en 1985 (60.000 hectares sur 100.000 hectares) elle ne représente plus en 1995 qu'à peine 10 % (100.000 hectares dont 30.000 en conversion sur 1.000.000 hectares).

On recense aujourd'hui quatre mille producteurs pratiquant l'agriculture biologique en France, sur 120.000 hectares : la moitié en production végétales (légumes, fruits, vigne, céréales, etc.), la moitié en élevage (viande ou lait).

Si le nombre des conversions à l'agriculture biologique s'est accru en 1996, après cinq ans de quasi stabilité, l'offre n'est pas encore en mesure aujourd'hui de répondre à la demande. La production française, largement en tête en Europe jusqu'à la fin des années 1980, ne représente plus que 10 % de la production de la communauté.

Ainsi, la France, leader de l'agriculture biologique en Europe en 1985, se retrouve au quinzième rang en 1997, avec seulement 0,3 % de sa surface agricole utile (SAU) convertie, alors que la Suède et l'Autriche consacrent près de 10 % de leur SAU au " bio ", la Suisse et la Finlande près de 5 %, le Danemark, l'Allemagne et l'Italie près de 2 %. Pour parvenir à de tels résultats, ces pays ont mobilisé des moyens financiers et techniques importants depuis quelques années. Ainsi, en Autriche les aides à la conversion sont deux fois supérieures à celles de la France et d'une durée illimitée.

Les demandes d'importations de " produits bio " en provenance des pays tiers s'envolent : de 1993 à 1996, elles ont été multipliées par vingt et devraient atteindre 30 milliards en 1997.

Signalons que ce marché est en effet en pleine expansion en France car on assiste depuis deux ans environ à un changement d'attitude, en faveur des produits " bio ", de la part des consommateurs.

Comme l'a précisé M. Louis Le Pensec lors de son discours à Rambouillet le 12 décembre 1997, plusieurs raisons expliquent cette évolution. " Tout d'abord une plus grande sensibilité du public à des aliments "naturels " mais également à des modes de production agricole plus respectueux de l'environnement grâce au travail de fond des pionniers de l'agriculture biologique. Ensuite, on constate une meilleure mise en valeur de ces produits par la grande distribution. Il n'est pas une enseigne de grandes surfaces sans son rayon " bio ". Enfin, les investissements effectués dans ce domaine par les grands groupes de l'alimentation et par de nombreuses PME proches des terroirs ont eu des effets certains. "

Afin de pouvoir relancer ce défi et replacer, selon l'expression de M. Riquois, Président de la section de l'agriculture biologique au sein de la Commission nationale des labels et de la certification de conformité, l'agriculture biologique au coeur de l'agriculture française, et peut-être demain comme moteur du développement durable, un plan de développement a été mis en place par le Gouvernement.

b) La mise en place d'un plan de développement

Le 12 décembre dernier, M. Louis Le Pensec, Ministre de l'agriculture et de la pêche, a lancé un plan quinquennal pour l'agriculture biologique.

Ce programme a été précédé du rapport de M. Alain Riquois.

TABLEAU ISSU DU RAPPORT FINAL D'ALAIN RIQUOIS

Le rapport Riquois propose tout d'abord un partenariat avec les instances professionnelles nationales de l'agriculture biologique. C'est autour du triptyque " Observatoire-Réglementation-Logo AB " qu'il est prévu de construire ce partenariat.

SYNTHESE DES MISSIONS - CHANTIERS PRIORITAIRES
ET ACTIONS COMMUNES

INSTANCES CONCERNÉES

MISSIONS DOMINANTES

CHANTIERS NATIONAUX PRIORITAIRES

ACTIONS COMMUNES

Fédération nationale de l'agriculture biologique

Information et animation professionnelles (y compris appui à la conversion.

Représentation et promotion du " métier " d'agriculteur biologique.

- Veille et défense de la "réglementation " Agriculture Biologique ""
(suivi et propositions).

1. Animation, information et formation de leurs réseaux spécifiques

2. Appui et suivi des " Plans d'actions régionaux concertés " (PARC BIO), des

Assemblée permanence des Chambres d'agriculture

Conseil et appui technique à l'entreprise en Agriculture Biologique.

Références technico-économiques.

Pérennisation de " l'Observatoire économique national de l'Agriculture Biologique ".

organisations de producteurs (OP), et des interprofessions " bio " régionales.

3. Participation aux structures de coordination nationales

BIO-CONVERGENCE

Représentation et accompagnement technico-administratif de l'entreprise de transformation et de distribution en Agriculture Biologique.

Communication sur les produits issus de l'Agriculture Biologique.

- Elaboration, suivi et mise en oeuvre du " Plan stratégique de communication sur le logo " AB ""

(CNLC-ANDA-OFFICES) et aux groupes de travail constitués en leurs seins.

4. Pilotage et participation aux comités : Réglementation-Observatoire et logo AB.

5. Participation au " comité d'orientation de suivi et d'évaluation " du Plan (COSE " BIO).

6. Présence au sein des instances professionnelles et européennes de la " Bio ".

7. Participation aux manifestations, colloques et salons nationaux et internationaux de l'Agriculture Biologique.

8. Expertises diverses à la demande.

Source : QI N° 113 - 30 juin 1998

Le plan national de développement de l'agriculture biologique doit se traduire en plans régionaux. L'élaboration (1998-1999) de ces plans d'actions régionaux concertés pour le développement de l'agriculture biologique (ou PARC) -qui devrait être discutés lors de la prochaine réunion du Comité d'orientation de suivi et d'évaluation du Plan- puis leur contractualisation dans le cadre des prochains contrats de plan Etat-Région (période de 2000 à 2005) conditionnent la réussite de ce dispositif :

- dans ses ambitions qualitatives, qui sont de faire de l'Agriculture Biologique le ferment du développement durable,

- dans ses ambitions quantitatives, qui sont de franchir le cap des 25.000 exploitations et 1 million d'hectares en Agriculture Biologique en 2005.

Les plans régionaux constitueront en fait de véritables partenariats entre l'Etat et les Régions, permettant à la fois de tenir compte des spécificités de chaque région, d'impliquer les acteurs locaux et de mettre en synergie les moyens. Les " réseaux " régionaux et locaux des instances professionnelles nationales et les interprofessions régionales de l'agriculture biologique auront, notamment un rôle essentiel à y jouer.

Ils doivent permettre d'adapter aux spécificités régionales les trois grands volets du plan national dont ils constituent le développement : " recherche-développement-formation (et conversion) ", " réglementation-contrôle-qualité et " territoire-filières-marchés ".

Les priorités régionales seront définies pour chacune d'entre elles en tenant compte des atouts et handicaps, des opportunités et risques spécifiques à chaque région restitués dans le cadre national et européen.

Tout l'enjeu du Plan de développement de l'agriculture biologique et des Plans d'actions régionaux concertés pour le développement de l'agriculture biologique (PARC) " bio " se situe dans le respect des équilibres et le renforcement des synergies entre les différents échelons. C'est en fonction de cet enjeu que le fonctionnement du COSE (Comité d'orientation de suivi et d'évaluation/" bio ") doit être conçu : dans le respect de l'équilibre entre les trois volets du plan et entre les échelons administratifs (régional, national, européen) et dans le respect de l'équilibre entre les différentes instances.

Sur le plan de financement, le tableau suivant permet de définir le coût des différentes priorités :

FINANCEMENTS - MOBILISATIONS PRIORITAIRES
(en millions de francs)

1. Chantiers prioritaires : logo AB - Observatoire (2 x 2 MF)

4

2. Accompagnement au niveau national de l'animation, de la conversation puis des contrats Territoriaux d'Exploitation

1

3. Appui et suivi au niveau national des Plans d'Actions Régionaux Concertés (3 x 0n5)

1,5

4. Elaboration au niveau régional des plans d'actions régionaux concertés (0,4 x 20 x 50 %)

4

5. Actions communes dont participation aux structures nationales de coordination (CNLC-OFFICES-ANDA-COSE BIO) et prioritairement pour :

- FNAB : présence à l'international (réglementation)

- Bio Convergence : salon et appui aux réseaux (Offices)

- APCA : formation technique réseaux et synthèse référence technico-économique (3 x 0,5 x 2)

3

6. Réglementation et contrôle logo AB (hors partenariat) DGAL

3

7. Expertises à la demande (à définir au coup par coup)

2

Total mobilisations prioritaires (dont 7 MF hors partenariat)

18,5

QI n° 113 - 30 juin 1998.

Le rapporteur pour avis estime que le Gouvernement a pris acte de l'importance de l'agriculture biologique pour l'avenir en se fixant pour objectif de reprendre la première place européenne. Un million d'hectares (contre 137.000 en 1997) doivent être couverts en 2005 pour un nombre de 25.000 exploitations (4.000 aujourd'hui).

La France peut, rappelons le, s'appuyer sur une solide réglementation, avec un logo " AB " reconnu en 1996 par les pouvoirs publics et un cahier des charges sécurisant. Le règlement européen est d'ailleurs en cours d'adoption.

Ce plan de développement, issu des propositions de M. Alain Riquois, devrait s'étendre de 1998 à 2002.

Sa mise en place s'est concrétisée par la première réunion du Comité d'Orientation, de suivi et d'évaluation qui a eu lieu le 12 janvier dernier.

Outre le passage de l'enveloppe globale de 15 à 60 millions de francs afin de porter le nombre de conversions, qui est de l'ordre de 600 par an, à environ 2000, ce plan repose sur plusieurs paliers :

- la mobilisation de 30 millions de francs dès 1998 pour organiser les filières, ces crédits provenant des crédits d'orientation des offices ;

- les organismes de formation et de recherche-développement (Anda-Ima, Institut technique de l'agriculture biologique) seront davantage associés au programme de développement de l'agriculture biologique ;

- deux outils en cours de structuration par les professionnels et l'administration bénéficieront de plus de soutiens à travers la future loi d'orientation agricole. L'Observatoire de l'agriculture biologique et la marque collective AB (amélioration de sa gestion et de sa promotion) ;

- un Institut national de " l'agro-bio " à l'instar de l'institut national des appellations d'origine (INAO) doit être mis en place afin de faire de l'agriculture biologique une filière majeure. Pour une participation active à l'organisation du secteur, un partenariat est en préparation entre la Fédération nationale de l'agriculture biologique, Bio-convergence, les chambres d'agriculture (APCA) et le ministère de l'agriculture.

3. La loi relative à la sécurité alimentaire des produits

La proposition de loi présentée par MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues avait pour objet de donner un prolongement législatif aux conclusions de la mission d'information de la commission des affaires sociales consacrées aux conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme8(*).

L'état des lieux réalisé par la mission d'information de la commission des affaires sociales avait montré que " la multiplication des structures, la confusion des missions de contrôle et de gestion, la complexité de l'organisation, l'insuffisance de la réglementation et la dispersion des travaux nuisent à l'efficacité de l'organisation de sécurité et de veille sanitaire en France9(*) ".

Au terme de ce constat, la commission des affaires sociales a formulé des conclusions destinées à réformer l'action de l'Etat en matière sanitaire.

Votre commission avait émis, au mois de septembre 1997, un avis10(*) favorable à l'adoption des conclusions de la commission des affaires sociales du Sénat.

Le texte a été adopté définitivement au mois de juin dernier après de longues discussions.

Il présente, sur le plan alimentaire, deux éléments importants. D'une part la création d'une agence dédiée spécifiquement aux aliments sous la triple tutelle des ministères de l'agriculture, de la santé et de la consommation. Cet organisme peut demander au ministre de saisir les corps d'inspection de l'Etat. D'autre part, la publicité donnée à ses avis devrait ainsi éviter que ces demandes restent sans effet. En revanche, l'agence de sécurité sanitaire des aliments n'aura pas de contrôle direct sur les laboratoires publics intervenant dans son domaine. Elle pourra néanmoins demander le concours des laboratoires de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Des laboratoires publics exerçant leur activité dans son domaine de compétence pourront lui être transférés par décret, ce qui lui donnera sur eux une autorité directe.

Comme l'a souligné notre collègue Claude Huriet, l'agence dispose d'une arme puissante : la publicité. Elle sera consultée sur tous les projets de texte législatifs et réglementaires de son domaine et ses avis seront eux aussi rendus publics. L'avenir de cette agence dépend donc de sa capacité à s'imposer, et donc éventuellement à réclamer un élargissement de ses tutelles.

Elle sera dotée de moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'évaluations. La dotation prévue de 11,7 millions de francs est complétée par des sommes équivalentes provenant des budgets des ministères chargés de la santé et de la consommation, soit 35 millions de francs au total et 50 emplois.

Cette agence devrait, en outre, intégrer le Centre national d'Etudes Vétérinaires et alimentaires, le CNEVA, dont le budget est en augmentation importante pour 1999.

Enfin, c'est le directeur de l'agence du médicament vétérinaire, et non le ministre, qui délivrera toutes les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires, ce qui signifie que ces autorisations seront données sur les seuls critères techniques d'innocuité du produit. Mais le ministre peut être amené à intervenir pour en restreindre l'utilisation pour des raisons commerciales, ou pour éviter des excès.

Votre rapporteur pour avis considère que cette agence devrait contribuer au renforcement de la qualité des produits alimentaires.

4. Une réforme en attente : le projet de loi relatif à la qualité sanitaire de denrées

Après son examen par l'Assemblée nationale les 18 et 19 février 1997, la Commission des Affaires économiques a proposé l'adoption de ce projet de loi, le 26 mars 199711(*), après l'avoir quelque peu modifié. La dissolution de l'Assemblée nationale a suspendu l'examen de ce texte par le Sénat.

Votre rapporteur pour avis tient à en rappeler les grandes lignes.

Ce projet de loi est relatif à la qualité et la salubrité des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale. Ces notions de qualité et de salubrité ne concernent ni la loyauté des transactions, qui relève du code de la consommation, ni les garanties officielles de qualité et d'origine, inscrites dans le projet de loi de codification du Livre VI (nouveau) du code rural. Elles recouvrent, en fait, toutes les caractéristiques, tant physiques qu'organoleptiques, qui permettent d'assurer la sécurité alimentaire des consommateurs.

Ce texte, conçu avant le déclenchement de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), intéressait ainsi l'ensemble de la chaîne alimentaire et portait sur tous les produits destinés à l'alimentation humaine ou animale, qu'ils soient d'origine animale ou végétale.

Parce que la qualité sanitaire de notre alimentation est d'ores et déjà reconnue, la France est, en effet, aujourd'hui capable d'exporter ses produits dans le monde entier. Pour autant, c'est un domaine dans lequel s'impose une vigilance permanente, les filières étant de plus en plus longues, la circulation des produits s'effectuant à un rythme toujours plus rapide et leur hétérogénéité s'accentuant. Ainsi l'hygiène est l'affaire de tous : des pouvoirs publics, qui doivent contrôler les produits et les opérateurs ; mais aussi des professionnels, qui doivent être responsabilisés et placer la sécurité sanitaire en tête de leurs priorités.

Or, le dispositif législatif actuel ne permet pas une approche globale et coordonnée dans ce domaine. Par exemple, le contrôle de la qualité et de la salubrité alimentaire relève du code rural pour les produits animaux et du code de la consommation pour les produits végétaux, l'utilisation de médicaments vétérinaires du code de la santé publique, celle des matières fertilisantes de la loi du 13 juillet 1979.

Afin d'assurer cette sécurité alimentaire et de donner des moyens d'action supplémentaires pour intervenir encore plus rapidement en cas de risque, ce texte tendait tout d'abord à mettre en place un dispositif de contrôle unifié et cohérent, et plus opérationnel. Il mettait en place un dispositif de contrôle de l'hygiène proprement dit par des mécanismes plus efficaces et mieux coordonnés en amont de la production, ainsi qu'à l'entrée de nos frontières.

En raison de l'importance de ce texte, votre rapporteur pour avis souhaite que ce projet de loi soit rapidement examiné par le Sénat.

Cette politique de qualité et de sécurité alimentaire se met en oeuvre dans un contexte incertain. Outre le problème des organismes génétiquement modifiés que nous détaillerons ci-après, et alors que les négociations sur la levée de l'embargo contre le boeuf britannique ont démarré, les derniers travaux scientifiques font de nouvelles révélations inquiétantes en ce qui concerne les incidences de l'épidémie de la vache folle. Ainsi, l'agent responsable de l'ESB aurait contaminé le mouton et des bovins apparemment sains pourraient être porteurs de la maladie.

La commission des affaires économiques suivra avec vigilance l'évolution de ce dossier.

B. LES INDUSTRIES ALIMENTAIRES ET LES ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS (OGM)

Depuis la découverte, dans les années 1970, des techniques d'isolation et de recombinaison des gènes, il est devenu possible de découper les molécules d'ADN (acide désoxyribonucléique), constituant le noyau de la cellule et supportant les informations génétiques, qui, en quelque sorte, " programment " le fonctionnement de l'être suivant.

Les séquences d'ADN ainsi isolées peuvent être, par transgénèse, implantées dans le patrimoine génétique d'un autre être vivant, grâce à l'universalité de "code génétique ", qui est le même pour tous, qu'il s'agisse d'animaux ou de végétaux. Le caractère associé au gène considéré est ainsi transmis d'une espèce à une autre.

Bien que dans la continuité de la sélection variétale classique, cette technique est toutefois plus précise (seul le gêne désiré est transmis) et plus puissante (franchissement de la barrière d'espèces). En agriculture, elle a conduit à la mise au point des plantes transgéniques aux qualités agronomiques modifiées dans l'optique d'une amélioration des conditions de culture.

Ainsi, les premières plantes transgéniques ont-elles été dotées de gènes de résistance à des insectes ravageurs. C'est le cas du maïs " Bt ", auto-résistant à la pyrale, autorisé à la culture en France en février 1998.

Testées depuis une dizaine d'années, des deux côtés de l'Atlantique, ces plantes ont été semées à grande échelle aux Etats-Unis dès 1996, puis exportées, comme c'est le cas, vers l'Europe, pour un soja résistant à un herbicide, ainsi que pour certaines variétés de maïs.

Au total, c'est une cinquantaine de plantes modifiées qui sont déjà autorisées aux Etats-Unis, mais aussi au Canada, au Brésil, en Argentine, en Australie, au Japon. Pourtant, comme l'a analysé l'excellent rapport précité de notre collègue Jean Bizet, en Europe, l'accueil réservé à cette technologie est mitigé. Les craintes pour l'environnement et la santé humaine y sont plus vives qu'ailleurs, malgré les procédures d'évaluation scientifiques des risques mises en place au niveau national et communautaire.

Cette attitude est spécifiquement européenne, puisque nos autres partenaires commerciaux s'engagent résolument dans la voie des cultures transgéniques : on parle pour les semis 1998 d'une proportion oscillant entre le tiers et la moitié de soja transgénique aux Etats-Unis, suivant la capacité des firmes semencières à fournir le marché. Elle montre une relation particulière à la nourriture et à l'agriculture en Europe. Elle résulte aussi de la crise de confiance des consommateurs à la suite de l'affaire de l'encéphalopathie spongiforme bovine.

Votre rapporteur pour avis ne reviendra pas de manière détaillée sur ce dossier, deux excellents rapports les ayant abordés ces derniers mois12(*).

Il souhaite tout au plus, en premier lieu, constater la convergence d'appréciation entre les deux rapporteurs. En effet, leurs conclusions approuvent l'utilisation des OGM, mais sous de strictes conditions.

Rappelons que l'INRA s'est récemment inquiété des conséquences du développement des plantes transgéniques pour les agriculteurs, évoquant la complexité des techniques culturales et le risque de dépendance accrue envers l'industrie.

Votre rapporteur pour avis, en second lieu, regrette l'approche longtemps hésitante de la Commission européenne, notamment en matière d'étiquetage.

En pleine évolution, la réglementation communautaire pose un certain nombre de principes qui permettent aux opérations impliquant des OGM de se dérouler sans risque. Elle impose en particulier aux Etats membres de prendre " toutes les mesures appropriées " pour éviter qu'elles n'entraînent des effets négatifs pour la santé humaine et l'environnement. La réglementation européenne s'articule aujourd'hui autour de deux volets, l'un correspondant à l'utilisation confinée des micro-organismes génétiquement modifiés -directive n° 90/219 du 23 avril 1990- et l'autre à la dissémination volontaire de l'ensemble des OGM et aux nouveaux aliments -directive n° 90/220 du 23 avril 1990 et règlement n° 258/97 du 27 janvier 199713(*).

Votre rapporteur pour avis considère que l'information des consommateurs est au centre de ces problèmes. Le règlement du 27 janvier 1997 exige que l'étiquetage des produits signale la présence d'OGM. Parce que ces dispositions n'étaient pas encore en vigueur lorsque la mise sur le marché de deux types particuliers de fèves de soja et de maïs a été autorisée, le tout récent règlement n° 11/98 du 26 mai 1998 impose également que l'étiquetage des denrées alimentaires qui en contiennent mentionnent explicitement la présence d'OGM14(*).

En revanche, le sort d'un produit alimentaire dont il ne serait pas établi s'il contient ou non des substances génétiquement modifiées pose toujours un problème. La modification de la directive n° 90/220 sur la dissémination volontaire d'OGM, qui fait l'objet de discussions, devrait relancer la question de savoir s'il faut ou non permettre une simple mention selon laquelle ce produit " peut contenir des OGM " ou, au-delà, continuer à exiger des analyses qui supprimeraient cette incertitude. Même si les dispositions des règlements n° 258/97 et n° 1139/98 ont tranché en ce qui concerne les aliments en exigeant une information qui ne laisse pas subsister de doute, il est possible qu'elles soient remises en cause en raison des importants coûts induits par ces analyses.

Signalons que le Gouvernement a modifié, au mois d'août dernier, le catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France pour des semences de maïs génétiquement modifiées et a autorisé la mise sur le marché de certaines variétés de maïs génétiquement modifiés.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat a prononcé au mois de septembre dernier le sursis à exécution de l'arrêté du 5 février 1998, autorisant l'inscription au catalogue des plantes et semences des trois variétés de maïs génétiquement modifiées produites par la société Novartis.

Dans un communiqué, le ministère de l'agriculture et de la pêche a souligné qu'il s'agit d'une mesure conservatoire destinée à permettre un examen approfondi de l'affaire, ce qui ne préjuge pas de la décision qui sera rendue par le Conseil d'Etat sur le fond.

Il a relevé, par ailleurs, que la difficulté qui a paru justifier le sursis à exécution de la mesure tient non à une question de fond, mais à une éventuelle irrégularité de procédure.

Le Conseil d'Etat ne s'est donc en aucune façon prononcé sur la valeur des arguments mettant en cause l'innocuité des semences.

A cet égard, le ministère de l'agriculture et de la pêche a rappelé que les instances scientifiques européennes, régulièrement consultées, ont estimé que ces semences ne présentaient pas de risque, notamment du point de vue d'une éventuelle diffusion du gêne de résistance à l'ampicilline.

C. POLITIQUE D'EXPORTATION ET INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES

1. L'évolution du droit à restitution à l'exportation

Votre rapporteur pour avis estime qu'à court terme, la promotion de la politique d'exportation des produits alimentaires passe tout d'abord par la défense des restitutions à l'exportation.

Soumis depuis plusieurs années à des pressions politiques, budgétaires et comptables, sous couvert parfois de la lutte anti-fraude, le droit à restitution a failli connaître en 1996 une restriction importante. Sous la pression des impératifs budgétaires, un projet visant à soumettre systématiquement le paiement des restitutions à l'exportation à la production de preuves d'arrivée à destination du produit exporté était soumis à l'arbitrage de la Commission. Cet arbitrage a été mis en suspens et a été engagé un nouveau processus de réflexion au sein de la Commission.

Le nouveau projet de règlement, annoncé en février 1998, persiste dans cette voie.

Votre rapporteur pour avis considère qu'un tel acharnement de la part de la Commission est totalement anormal.

Par ailleurs, alors que des réflexions sont initiées au niveau national, européen et mondial sur la nécessité d'ouvrir les douanes à des missions d'accompagnement des opérateurs et de simplifier les procédures, il est regrettable que les produits alimentaires soient soumis au niveau européen à des procédures du commerce extérieur de plus en plus lourdes.

2. La gestion des échanges de produits hors annexe II

L'accord de l'Uruguay Round a soumis le secteur des produits hors annexe II regroupant des produits élaborés tels que chocolaterie, confiserie, biscuiterie, produits amylacés, bière, lait infantile à des limitations budgétaires annuelles de restitutions. Ce système laisse donc à l'Union européenne une certaine marge de manoeuvre, au moins jusqu'à 2001, quant au volume exporté.

C'est la raison pour laquelle le Conseil européen n'avait pas jugé utile en 1994 de soumettre ce secteur à une obligation de certificat d'exportation, d'autant plus que les exportations de produits hors annexe II ne se prêtent pas à une gestion de certificats.

Votre rapporteur pour avis rappelle que subsiste toujours un risque de généralisation des certificats d'exportation pour ces produits. Néanmoins, en 1997, les alertes ont davantage concerné le budget FEOGA de restitutions des produits hors annexe II.

En effet, un vent de rigueur budgétaire s'est également mis à souffler sur le budget du FEOGA. Les coupes budgétaires mettent en première ligne les restitutions à l'exportation, dont la fixation des taux est du ressort de la commission européenne.

Votre rapporteur pour avis regrette la gestion trop budgétaire des restitutions à l'exportation, notamment dans le secteur des produits hors annexe II. En effet, dans ce secteur qui connaît de fortes hausses des exportations vers les pays tiers, le budget FEOGA reste encore nettement inférieur au plafond autorisé par l'OMC.

D. L'INDUSTRIE ALIMENTAIRE FACE AUX RÉFORMES EN COURS

L'agriculture française est confrontée aujourd'hui à deux réformes d'envergure : d'une part, la réforme de la Politique agricole commune présentée dans le document Agenda 2000 en juillet 1997 et précisé en mars dernier et, d'autre part, le nouveau projet de loi d'orientation agricole proposé par M. Louis Le Pensec, Ministre de l'agriculture.

L'industrie agro-alimentaire est étroitement liée à ces évolutions.

1. La réforme de la PAC

Votre rapporteur ne présentera pas de manière détaillée cette réforme En effet, le rapport de la Commission des Affaires économiques paru au mois de juin dernier15(*) dresse le bilan de la réforme de 1992, analyse le nouveau cadre proposé par la Commission européenne pour l'agriculture communautaire et dégage un projet alternatif, exprimant une vision moderne et dynamique de l'agriculture européenne.

Ce rapport d'information a d'ailleurs donné lieu à une proposition de résolution signée par l'ensemble des membres de la mission d'information.

Ce rapport présente à la page 205 l'avis de l'industrie alimentaire sur cette réforme en insistant sur le renforcement de la compétitivité de l'agriculture. La mission rappelle à ce propos que :

Pour l'ANIA, la PAC doit aider le secteur agro-alimentaire à faire face aux défis du futur, la production agricole étant le premier client de l'industrie alimentaire.

L'agriculture doit donc prendre en compte les besoins de l'industrie en termes d'approvisionnement sur les marchés intérieurs et extérieurs. De plus, la politique agricole doit promouvoir la qualité des matières premières nécessaires à l'industrie.

L'ANIA considère, dans ce contexte, qu'une baisse raisonnée et progressive des prix doit tenir compte des situations sectorielles. Par ailleurs, la PAC doit garder une capacité à orienter l'offre agricole à travers les prix garantis, les protections du marché et les restrictions à l'exportation. L'ANIA juge indispensable la mise en place, sur le marché intérieur, de conditions de concurrence équitables pour l'industrie alimentaire et le développement d'une politique volontariste d'exportation
 ".

2. Le projet de loi d'orientation agricole

Composé de plus de 60 articles, ce texte a pour ambition, d'une part, de redéfinir les objectifs de la politique agricole française en consacrant ses fonctions économique, sociale et environnementale dans le cadre d'un développement durable et équilibré et, d'autre part, de mettre en oeuvre " des moyens modernes de gestion de l'intervention publique ".

Il fait suite au projet de loi16(*) présenté par le précédent ministre de l'agriculture, M. Philippe Vasseur.

Le Président de la République avait annoncé, lors du cinquantenaire de la FNSEA le 14 mars 1996, l'élaboration d'un projet de loi d'orientation agricole.

Le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin, Premier Ministre, avait souhaité, dans son discours de politique générale, conduire les travaux nécessaires à l'élaboration d'une loi d'orientation. M. Louis Le Pensec avait d'ailleurs, à cette époque, exprimé " son souhait de valoriser le travail réalisé par les organisations professionnelles, s'inscrivant ainsi dans une certaine continuité ". Ce texte a été soumis à concertation avec les professionnels depuis le mois de septembre 1997.

Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier sur le rapport de Mme Christiane Lambert qui a souligné les avancées positives de ce texte. La Commission de la Production et des Echanges a examiné ce projet de loi en juillet dernier17(*), qui avait été jugé satisfaisant par les organisations syndicales agricoles. L'Assemblée nationale en a débattu du 5 au 13 octobre dernier.

La Commission des affaires économiques procède actuellement à des auditions sur ce texte qui devrait être examiné au début de l'année 1999 par votre Haute Assemblée.

E. LES UTILISATIONS NON ALIMENTAIRES DES PRODUITS AGRICOLES

Si la première finalité de l'agriculture est l'alimentation, celle-ci n'est pas exclusive : ainsi les biocarburants, lubrifiants ou plastiques biodégradables, molécules pour la pharmacie, les cosmétiques ou les détergents sont autant de valorisations industrielles possibles pour les matières premières agricoles. Trois types d'utilisation sont envisageables :

- en consommation directe par les ménages (horticulture, animaux de compagnie) ;

- en fourniture directe pour la transformation vers les industries non alimentaires (laine, tabac, lin gomme, plantes pharmaceutiques) ;

- en fourniture directe, via les industries non alimentaires (amidon, sucre, caséine, collagène, cuir).

Ces différents usages ont une caractéristique commune : tous se fondent sur la valorisation des molécules carbonées qui sont la base de toute matière vivante.

Les secteurs concernés sont soit traditionnels (filière bois, filière cuir, textiles, tabac), soit plus récents, permettant l'utilisation des molécules carbonées pour la chimie ou la pharmacie. Il est à noter qu'avant même l'introduction de la PAC, les industries chimiques et pharmaceutiques s'approvisionnaient en sucre et en amidon, en huile et en graines végétales pour la fabrication de leurs produits).

Certes, seuls les biocarburants donnent l'impression d'avoir franchi l'étape industrielle à grande échelle. Quant aux autres " éco-produits ", ils avancent à petit pas, toujours cantonnées aux marchés de niche où la concurrence du pétrole et de sa chimie se fait moins acharnée.

L'étude de l'industrie de l'amidon et des bio-carburants tend à démontrer la possibilité pour l'Europe de répondre à la demande de matières premières agricoles pour des utilisations non alimentaires.

1. Des exemples d'utilisation de produits agricoles à des fins non alimentaires

a) Les débouchés non alimentaires du secteur amidonnier

Le secteur amidonnier de l'Union européenne représente plus de 18 000 emplois directs pour un chiffre d'affaires de l'ordre de 30 milliards de francs dont une partie non négligeable, 15 %, liée à l'export vers les pays tiers. La France représente entre 25 % et 30 % de l'activité amidonnière européenne. La croissance du secteur est comprise entre 3 et 5 % par an.

Cette industrie transforme des céréales, principalement du maïs, du blé et des pommes de terre issus de près d'un million cinq cent cinquante mille hectares dans l'Union européenne.

Près de 7 millions de tonnes d'amidon et de fécule sont produites chaque année en Europe.

La matière première reste le premier coût de production.

Cette industrie, aussi dynamique et innovante soit elle, peut difficilement rivaliser par rapport à l'industrie amidonnière des pays tiers et en particulier des Etats-Unis. La plus grosse unité américaine est ainsi 50 fois plus importante que les plus petites unités européennes.

En l'absence d'un débouché " isoglucose " conséquent18(*), l'industrie européenne a développé ses débouchés dans le non alimentaire (hors éthanol), à savoir le papier, le carton et la fermentation. Dans ce dernier secteur, la France abrite les principales unités européennes avec Eurolysine, Orsan, Rhône-Poulenc notamment.

Mais, ces industries utilisatrices sont ouvertes à la concurrence et ne bénéficient pas ou peu de protections aux frontières.

C'est pourquoi, un régime de restitutions à la production a été mis en place dès 1968 puis réformé en 1978 et en 1986. Depuis 1986, ces restitutions sont sensées compenser l'écart de prix de matières premières céréales de l'Union européenne et le prix mondial du maïs.

Toutefois, depuis 1994, la Commission ne compense plus intégralement cette différence, avec pour conséquence un arrêt des investissements dans l'industrie de la fermentation en Europe alors que les Etats-Unis investissent fortement aujourd'hui dans ce secteur à valeur ajoutée.

b) Les biocarburants : un programme à inscrire dans la durée

Le développement de la production des biocarburants en France répond à l'objectif prioritaire de lutte contre la pollution de l'air. En outre, il offre de nouveaux débouchés pour les productions agricoles et contribue à la réduction de la facture énergétique de la France.

Deux familles de biocarburants sont actuellement développées dans notre pays :

les esters d'huiles végétales (ester de colza incorporé dans le gazole ou le fioul domestique, ester de tournesol actuellement testé pour être incorporé dans un premier temps au fioul) ;

- l'éthanol, produit à partir de blé et de betteraves, incorporable dans le supercarburant sans plomb sous forme d'Ethyl Tertio Butyl Ether (ETBE).

 Sur le plan agricole

D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis. Au titre des semis automne 1996-printemps 1997, cette production a concerné plus de 90 % des 230 000 hectares de cultures pratiquées sur terres gelées dans le cadre de la réforme de la PAC :



Colza Ester

153 000 ha

Tournesol Ester

30 000 ha

Blé éthanol

12 500 ha

Betteraves éthanol

12 500 ha

En 1995, près de un million d'hectares de jachère étaient consacrés aux cultures bioénergétiques. Or, elles ont couvert seulement 350 000 ha en 1997.

Confirmant la tendance observée depuis la campagne précédente, on note un nouveau recul des superficies emblavées en colza ester du fait :

- du maintien à 5 % du taux de gel minimal obligatoire et de la suppression de l'obligation de rotation des parcelles gelées, permettant de localiser définitivement la jachère sur des terres de moins bonne qualité ;

- de l'écart de rémunération entre graines alimentaires et non alimentaires.

Afin d'assurer sa pérennité, l'interprofession des oléagineux s'est d'ailleurs engagée dans un schéma prévoyant un net encouragement aux producteurs de colza énergétique, notamment par l'amélioration progressive du prix payé, en augmentation de 38 % depuis 4 ans.

En ce qui concerne la filière éthanol, la mise en service en 1996 de deux unités d'ETBE, construites par TOTAL et ses partenaires agricoles à Dunkerque et à Gonfreville, s'est traduite par une augmentation des surfaces emblavées en blé et betteraves éthanol.

 Sur le plan industriel

La mise en place d'un nouveau dispositif national d'exonération fiscale des biocarburants tel que demandé par la Commission européenne a conduit à l'agrément de 13 unités de production au mois de mars 1998.

Pour la production d'ester-carburant, 9 agréments ont été accordés pour un volume de 291 300 tonnes par an, dont 150 000 tonnes pour l'unité de Rouen, premier outil affecté en totalité à la production de biocarburants.

L'éthanol est destiné à la fabrication d'ETBE (Ethyl Tertio Butyl Ether) dont la production est assurée par les unités suivantes :

- ELF à Feyzin pour 84 000 tonnes d'ETBE incorporant 500 000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Dunkerque pour 65 000 tonnes d'ETBE soit 380 000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Gonfreville pour 70 000 tonnes d'ETBE, soit 400 000 hl d'éthanol ;

- ARCO à FOS pour 6 600 tonnes d'ETBE, soit 50 000 hl d'éthanol.

 Sur le plan fiscal

Au titre du soutien public pour l'année 1997, le montant de l'exonération fiscale dont ont bénéficié en France les bio-carburants s'est élevé à 832,30 millions de francs pour l'ester de colza (3,61 millions d'hl) et 346 millions de francs pour l'éthanol-ETBE (1,05 d'hl).

Introduite par la loi de finances initiale pour 1992, l'exonération fiscale de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont bénéficient les biocarburants a été plafonnée par la loi de finances rectificative pour 1993.

Compte tenu du coût de production des carburants d'origine agricole, actuellement supérieur de 2,5 à 3F/lt à celui des carburants fossiles, cette exonération est indispensable pour assurer l'équilibre économique de la filière.

A terme, le niveau de défiscalisation est appelé à décroître en fonction de l'évolution du contexte économique et des gains de productivité réalisés par la filière.

Au plan communautaire, le dispositif national d'exonération fiscale des biocarburants a été mis en cause par la Commission européenne le 29 janvier 1997, qui juge que les mesures prises par la France introduisent une discrimination entre :

les productions agricoles autorisées pour la production de biocarburants et les autres productions susceptibles d'être utilisées à de telles fins ;

- les cultures sur jachère et hors jachère ;

- les producteurs français et communautaires de biocarburants.

La Commission européenne considère que l'avantage fiscal constitue une aide indirecte à certaines productions agricoles, incompatible avec les organisations communes de marché et une aide directe à certains produits industriels, contraire à l'article 92 du Traité de Rome.

La France a engagé avec la Commission des discussions qui l'ont conduite à proposer aux autorités communautaires un dispositif amendé en février 1997.

Ce dispositif consiste :

- d'une part, à autoriser tout type de biocarburant répondant à des critères techniques objectifs, sans référence à une matière première précise ou à un mode de culture déterminé (sur jachère ou hors jachère) ; en pratique, le dispositif serait ouvert aux esters d'huiles végétales et à l'ETBE ;

- d'autre part, à procéder à un appel de candidatures publié au Journal officiel des Communautés européennes pour les unités de production de biocarburants, qui se verraient alors agréées dans le cadre d'une enveloppe fiscale fixée par la France.

Parallèlement à sa décision de demander à la France de supprimer l'avantage fiscal actuellement accordé, la Commission européenne a donné son aval à la mise en place d'un nouveau dispositif.

A cet effet, le Gouvernement a présenté au Parlement à la fin de l'année 97, les dispositions législatives nécessaires à la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif. Le régime fiscal est maintenu avec un appel à candidatures permettant à tous les opérateurs d'avoir accès au marché national des biocarburants.

Ce schéma permet notamment d'assurer une continuité indispensable entre le dispositif ancien et le nouveau afin d'éviter tout arrêt, même momentané, de l'exonération fiscale, qui compromettrait gravement l'équilibre financier des unités de biocarburants dont la production s'effectue sur toute l'année.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'opportunité d'appliquer la TIPP, même partiellement, aux biocarburants alors qu'ils ne sont pas des produits pétroliers. Il souligne que le gaz et l'électricité, bientôt concurrents des carburants verts sur le marché des carburants propres, ne sont soumis à aucune TIPP ou taxe équivalente.

2. L'impact de la loi sur l'air et de la modification du taux de gel

Adoptée par le Parlement le 30 décembre 1996, la loi sur l'air vise à définir les principes devant guider la prévention, la réduction ou la suppression des pollutions atmosphériques, odeurs et radiations ionisantes ainsi que l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Au titre des mesures techniques nationales de prévention de la pollution atmosphérique, la loi sur l'air prévoit notamment :

- l'incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène dans les carburants et combustibles liquides avant le 1er janvier 2000 (article 21-III) ;

- la redéfinition des spécifications (ou reformulation) des carburants avant le 1er janvier 2000 (article 21-IV) ;

- l'utilisation de carburants superoxygénés dans les flottes spécifiques urbaines (article 24-III).

Ces dispositions sont de nature à élargir le marché des biocarburants, étant précisé que les mesures en cause concernent l'introduction d'oxygène quelle que soit l'origine -fossile au végétale- des composants utilisés.

L'adoption par le Parlement européen et le Conseil du projet de directive sur la composition des carburants devrait favoriser l'introduction de composés oxygénés dans les carburants et permettra de poursuivre les travaux déjà engagés en France pour définir le taux d'incorporation obligatoire d'oxygène dans les carburants et combustibles liquides qui feront l'objet des décrets d'application prévus par la loi sur l'air.

Un taux d'incorporation de 2 %, proche de la limite maximale qui pourrait être autorisée au niveau communautaire dans la directive sur la composition des essences de l'an 2000 impliquerait, en faisant l'hypothèse d'un marché alimenté à 50 % par l'ETBE, la production de près de 800 000 tonnes d'ETBE incorporant 365 000 tonnes d'éthanol mobilisant 41 000 hectares de betteraves et 76 000 hectares de blé.

S'agissant de la filière ester, l'introduction d'un taux renforcé d'oxygène (2,2 à 3,3 % soit entre 20 et 30 % d'ester) dans le gazole utilisé par les flottes spécifiques urbaines visées à l'article 24-III de la loi constituerait une solution optimale en matière de réduction des émissions polluantes et impliquerait la production de 80 000 tonnes d'ester soit 70 000 ha de colza et de tournesol.

 La faculté ouverte aux agriculteurs de pratiquer des cultures destinées à des usages non alimentaires sur les terres gelées au titre de la réforme de la PAC a incontestablement favorisé l'émergence de la filière biocarburants.

Toutefois, la fluctuation du taux de gel, conçue par Bruxelles comme un instrument de régulation des marchés alimentaires ne permet pas de répondre totalement au besoin des outils industriels de disposer d'un approvisionnement régulier en matières premières agricoles.

Votre rapporteur pour avis préconise la mise en place des mécanismes permettant d'assurer la sécurité des approvisionnements, indépendamment des décisions communautaires relatives à la jachère.

Tel est le cas de l'accord interprofessionnel, initié par la filière oléagineuse française, relatif à la gestion des surfaces d'oléagineux conclu pour la récolte 1997 et reconduit pour la récolte 1998. Cet accord engage les agriculteurs à affecter 12 % de leurs surfaces cultivées en oléagineux à des usages non alimentaires afin de consolider l'approvisionnement des nouvelles filières industrielles (biocarburants en particulier) et de minimiser les risques de pénalités sur les aides compensatoires " spécifiques oléagineuses " versées aux producteurs français.

3. Les réserves de la Commission européenne

L'émergence de ces filières non alimentaires utilisant des produits agricoles suscite l'intérêt des consommateurs et des industriels. Ces filières de production sont récentes mais votre rapporteur pour avis estime qu'elles sont vouées à progresser.

Il existe des débouchés significatifs pour ces productions agricoles de l'Union européenne, qu'elles soient excédentaires (sucre, céréales) ou déficitaires (bois, tabac). Mais il est évident que si l'Europe ne met pas à la disposition de ces industries les hydrates de carbone d'origine agricole nécessaires à un prix compétitif, de nombreux investissements seront réalisés dans les pays tiers. L'Europe doit poursuivre ses efforts afin de préserver ses acquis.

Or, la Commission se montre fort réservée sur ce sujet dans ses propositions de réforme de la PAC de juillet 1997 et mars 1998.

Tout au plus maintient-elle les dispositions en vigueur concernant les cultures non alimentaires sur les terres gelées " sous réserve que des systèmes de contrôle efficaces soient appliquées " ; il en est de même des dispositions concernant les aides nationales pour les cultures pluriannuelles destinées à la production de biomasse sur les terres en jachère.

Interrogé sur cette question, M. Franz Fischler a indiqué tout au plus que " la Pac est disposée à apporter sa pierre à cet édifice, mais que cela ne pourrait se faire que dans le cadre d'une politique globale, associant l'énergie, l'environnement et la fiscalité ". Toutefois, si le Commissaire à l'agriculture sous-entend ainsi que Bruxelles continuera à soutenir ces productions, la forme que prend cette aide et l'origine des fonds restent flous. Tout au plus a-t-il indiqué que la Commission poursuivrait le financement des projets pilotes et la promotion des matières renouvelables issues de l'agriculture, ces productions étant créatrices d'emplois au niveau local. Mais dans le même temps, le commissaire a souligné qu'il est " inconcevable d'introduire de nouvelles aides alors que nous souhaitons réduire les anciennes ". Cette affirmation est renforcée par le fait que Franz Fischler semble convaincu que ces productions nécessiteront dans l'avenir moins de subsides pour être viables, et ce pour deux raisons : la baisse des prix garantis des céréales et des oléagineux planifiée par l'Agenda 2000, qui devrait leur apporter une compétitivité accrue face aux matières synthétiques, et le développement des plantes transgéniques, qui permettra d'augmenter la productivité.

Cette attitude de la Commission est doublement préoccupante.

En premier lieu, le programme auto-oil adopté récemment par le Parlement européen sur les émissions automobiles constitue aux yeux de votre rapporteur pour avis, le signe indéniable d'une prise de conscience de l'importance de l'utilisation des produits agricoles à des fins non alimentaires, afin notamment de lutter contre les effets de serre et d'encourager le développement des matériaux biodégradables. Or, si le marché existe et si l'industrie est prête, la mise en place d'un tel programme nécessitera des incitations nationales ou communautaires.

En second lieu, le respect des engagements pris au Sommet de Kyoto devrait nécessiter l'emploi de 18 millions de tonnes d'équivalent pétrole de biocarburants.

Afin que l'Europe soit prête pour cet enjeu planétaire que constitue le leg aux générations futures d'un air propre, votre rapporteur pour avis considère que les autorités communautaires doivent donner un signal fort à l'ensemble des européens. Des mesures incitatives sont nécessaires et il est urgent que soit définie une approche commune sur le plan législatif et fiscal, quant à l'utilisation des produits agricoles à des fins non alimentaires.

Votre rapporteur pour avis souligne que l'idée d'une éco-taxe s'appliquant, entre autres, sur les carburants fossiles, pour réduire les émissions de CO2, constituerait un nouveau potentiel de compétitivité des bio-carburants. Ce projet a fait l'objet d'une résolution du Parlement européen adoptée en juillet dernier.

Ces mesures devraient logiquement aider les débouchés et la rentabilité des bio-carburants. En effet, ceux-ci n'ajoutant pas de CO2 dans l'atmosphère, contrairement aux carburants fossiles, ne devraient pas être assujettis à la nouvelle taxe.

Pour l'instant, le diester et l'éthanol bénéficient de taxations plafonnées de TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers). Pour le diester l'exonération est limitée à 2,30 francs par litre et pour l'éthanol à 3,29 francs par litre. Le ministère des finances considère la TIPP comme un impôt destiné à financer les constructions de routes. Les carburants, quels qu'ils soient, y sont donc assujettis. Si les bio-carburants bénéficient d'exonérations temporaires, qui s'affaiblissent avec le temps, c'est pour tenir compte des lourds amortissements industriels de ces filières naissantes. Il n'y a dans la détaxation de Tipp aucune finalité environnementale. Tout reste donc à faire.

Par ailleurs, le Conseil des ministres de l'Union européenne et le Parlement européen sont parvenus le 29 juin dernier à un accord (procédure dite de conciliation) sur le programme Auto-Oil.

Les mesures proposées par la Commission de Bruxelles ont pour objectif à terme de diminuer de quelque 70 % les émissions par véhicule. Elles prévoient : un renforcement en deux étapes des limites d'émissions pour les voitures et les véhicules commerciaux légers, la première étape débutant en 2000 et la seconde en 2005 ; de nouvelles spécifications environnementales pour l'essence et le diesel à partir de 2000, les carburants à très faible teneur en soufre étant rendus obligatoires à partir de 2005 ; la suppression des carburants plombés à partir de 2000, avec la possibilité de dérogations jusqu'à 2005 ; la présentation, par la Commission, de propositions pour compléter ce dispositif à partir de 2005.

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