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II. LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

L'action des pouvoirs publics en matière de protection des consommateurs a été marquée cette année par un rôle accru du droit communautaire de la consommation et une politique nationale de protection des consommateurs dynamique.

A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA CONSOMMATION

Après l'adoption en 1996 de la loi relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales, le droit de la consommation a essentiellement évolué sous l'effet de nouvelles directives européennes, qui tendent à harmoniser les droits des consommateurs au sein d'un marché communautaire de plus en plus intégré.

1. Un nombre croissant de directives à transposer en droit national

Six nouvelles directives relatives au droit de la consommation ont été adoptées de 1997 à 1998. La transposition de ces directives devrait entraîner des modifications plus ou moins importantes de la législation nationale. Il convient donc d'en rappeler les principales caractéristiques.

a) La directive sur les contrats à distance

Cette directive 97/7/CE du 20 mai 1997 vise à établir des règles communes d'information et de protection du consommateur qui commande à distance un bien ou un service, à l'exception des services financiers.

Elle fixe notamment une série de droits accordés aux consommateurs dans le cadre du marché unique :

- droit de rétractation dans un délai de 7 jours ;

- droit à la recréditation de son compte bancaire en cas d'utilisation frauduleuse de sa carte de paiement ;

- droit de manifester son opposition à certaines formes de sollicitation à distance et nécessité d'obtenir un consentement préalable en matière de démarchage par automate téléphonique ou télécopie.

En outre, la directive interdit la pratique de l'envoi forcé, qui consiste à adresser au consommateur une demande de paiement pour un bien ou un service qu'il n'a jamais commandé.

La mise en oeuvre et le respect de ces droits devront être assurés par des mesures permettant de faire cesser les pratiques non conformes aux règles édictées.

La transposition de cette directive devrait modifier sensiblement le droit français sur quatre points :

- l'application aux services des règles prévalant actuellement pour les seuls biens ;

- le consentement préalable du consommateur en cas de démarchage par fax et par automates d'appel ;

- le droit d'opposition du consommateur pour les autres formes de sollicitation à distance ;

- l'interdiction de l'envoi forcé.

b) La directive sur les virements transfrontaliers

La directive 97/5/CE du 27 janvier 1997 a pour objet de définir les règles relatives aux paiements par virements bancaires transfrontaliers d'un montant inférieur à 50.000 écus, soit environ 335.000 francs.

Elle comprend trois points essentiels :

- la fixation d'un délai d'exécution du virement de cinq jours pour l'établissement du donneur d'ordre et d'un jour pour l'établissement du bénéficiaire. Le non-respect de ce délai entraînera, pour l'un ou l'autre ou pour les deux établissements concernés, le versement d'intérêts au bénéfice du donneur d'ordre ou du bénéficiaire ;

-  l'interdiction du double prélèvement : les frais indûment perçus sur le consommateur destinataire lui seront remboursés par la banque " fautive " ;

- le remboursement des virements " non aboutis ", majoré d'un intérêt et de tous les frais prélevés.

c) La directive sur la publicité comparative

directive 97/55/CE du 6 octobre 1997 tend à autoriser la publicité comparative dans les 15 Etats membres de l'Union européenne.

Elle autorise les publicités se reportant implicitement ou explicitement à un concurrent ou à des biens et services offerts par un concurrent à condition  :

- qu'elles ne soient pas trompeuses ;

- qu'elles prennent en compte des biens et services " objectivement comparables " ;

- qu'elles n'engendrent aucune confusion sur le marché ;

- qu'elles n'entraînent pas le discrédit ou le dénigrement d'un concurrent ;

- qu'elles ne portent pas sur des reproductions ou des imitations de marques ou noms commerciaux protégés.

En outre, la publicité comparative ne doit porter que sur des biens ou services " répondant aux mêmes besoins ou ayant le même objectif ", ainsi que sur des caractéristiques " essentielles, pertinentes, vérifiables ou représentatives ".

La transposition de cette directive devrait entraîner une modification du code français de la consommation sur trois points :

- les conditions d'autorisation de la comparaison des prix : le prix étant considéré dans la directive comme une caractéristique commune du bien ou du service, la comparaison des prix n'est pas, comme c'est le cas, dans la législation française, assortie de conditions restrictives ;

- l'obligation pour un annonceur d'informer un concurrent préalablement à un projet de publicité comparative : la directive ne prévoit pas cette obligation, qui figure explicitement dans la loi française ;

- le champ d'application de la publicité comparative : en droit communautaire, peuvent être comparés des biens et services ayant le même objectif et répondant au même besoin, ce qui permet des comparaisons très larges et non seulement entre biens de même nature, comme c'est le cas en droit français.

d) La directive sur l'indication du prix et le prix à l'unité de mesure

Cette directive 98/6/CE du 16 février 1998 impose l'indication du prix et le prix à l'unité de mesure pour l'ensemble des produits offerts aux consommateurs.

Les Etats membres sont cependant libres de déterminer le champ des exemptions à l'indication du prix à l'unité de mesure, dès lors que cette indication n'est pas significative et adéquate.

Le prix à l'unité de mesure est le prix valable pour un kilogramme, un litre, un mètre carré ou un mètre cube du produit ; mais il existe la possibilité de faire référence à un multiple ou sous-multiple décimal ou à une autre unité de mesure, dès lors que celle-ci relève d'un usage commercial national.

S'agissant de l'indication de prix à l'unité de mesure pour certains petits commerces de détail, le dispositif prévu consiste à laisser aux Etats membres la possibilité d'exonérer le petit commerce de détail de l'obligation d'indiquer le prix à l'unité de mesure, cette exemption devant être accordée selon certains critères : charges excessives, nombre de produits offerts, surface et disposition des lieux de vente, formes de vente (kiosques, commerce ambulant, etc.)

e) La directive sur le crédit à la consommation

Cette directive 98/7/CE du 16 février 1998 tend à imposer une formule uniforme de calcul du taux annuel effectif global du crédit par tous les Etats membres et détermine les composantes du coût du crédit à retenir pour ce calcul.

f) La directive sur l'action en cessation

Cette directive 98/27/CE du 19 mai 1998 tend à harmoniser les dispositions nationales relatives au recours en cessation en cas d'infraction au droit communautaire de la consommation.

Les recours visés par la directive sont ceux tendant à :

- faire cesser ou interdire tout acte contraire au droit communautaire de la consommation ;

- condamner la partie qui a mal agi à verser une astreinte en cas de non-exécution de la décision dans le délai fixé.

Les entités qualifiées pour intenter une action sont les organismes ayant un intérêt légitime à faire respecter les intérêts collectifs des consommateurs, et en particulier :

- les organismes publics indépendants, spécifiquement chargés de la protection des intérêts des consommateurs ;

- les organisations privées, dont le but est de protéger ces mêmes intérêts conformément aux critères fixés par la législation nationale.

Les Etats membres devront établir la liste des entités qualifiées pour agir. Cette liste sera publiée au Journal Officiel des Communautés européennes. Les Etats membres devront également prendre les mesures nécessaires pour que, en cas d'infraction ayant son origine dans un Etat membre, toute entité qualifiée d'un autre Etat membre dont les intérêts qu'elle protège sont lésés par l'infraction puisse saisir le tribunal ou l'autorité administrative compétents.

Il reste cependant admis que les Etats membres puissent prévoir des dispositions selon lesquelles, une partie ne peut engager une action en cessation qu'après avoir essayé d'obtenir la cessation de l'infraction, en consultation avec la partie défenderesse et éventuellement une entité qualifiée. Si la cessation de l'infraction n'est pas obtenue dans les deux semaines suivant la réception de la demande de consultation, l'action en cessation devra pouvoir être introduite.

2. Les perspectives pour 1999

a) La proposition de directive sur la vente et les garanties des biens de consommation

Cette proposition a pour objet de rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à la vente et aux garanties des biens de consommation, afin d'assurer une protection minimale uniforme des consommateurs dans le cadre du marché unique.

La proposition de directive définit les conditions générales de conformité d'un bien au contrat de vente, ainsi que les droits et devoirs du vendeur et du consommateur.

Cette proposition, qui fait l'objet d'une procédure de co-décision, a été approuvée en première lecture par le Parlement européen le 10 mars 1998 et est soumise au Conseil par la commission pour une position commune.

b) Le cadre général des activités communautaires en faveur des consommateurs

Le 20 janvier 1998, la commission a présenté une proposition de cadre général des activités communautaires en faveur des consommateurs.

Cette proposition vise à établir un cadre général d'activités et de priorités en matière de politique de consommateurs et de protection de leur santé, sur la base duquel des projets spécifiques pourront être adoptés et bénéficier d'un soutien financier communautaire. La commission propose que ce cadre général soit prévu pour une durée de cinq ans (1er janvier 1999 au 31 décembre 2003) et doté de 114 millions d'euros, soit environ 740 millions de francs.

Les activités visées par cette proposition comprennent des actions engagées à l'initiative de la Commission ou soutenant les activités des organisations européennes de consommateurs.

La proposition identifie quatre secteurs nécessitant des interventions au niveau communautaire :

- la santé et la sécurité des consommateurs ;

- la protection des intérêts économiques des consommateurs en matière de publicité, de contrats, de règlements et de prévention des litiges ;

- l'éducation et la sensibilisation des consommateurs en ce qui concerne leur protection et leurs droits ;

- la promotion et la représentation des consommateurs, au niveau communautaire et international.

Cette proposition, qui fait l'objet d'une procédure de co-décision, est actuellement soumise au conseil de l'Union et fait l'objet d'une négociation avec le Parlement sur le montant des crédits qui devraient y être affectés et la définition des actions concernées.

B. UNE POLITIQUE NATIONALE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS DYNAMIQUE

Au niveau national, la politique de protection des consommateurs s'est illustré par une forte mobilisation sur trois thèmes : la sécurité des produits et des aliments, le surendettement des ménages et les conséquences du développement du commerce électronique pour la protection des consommateurs.

1. La sécurité des produits et des aliments : un enjeu majeur pour la protection des consommateurs

Parce que la sensibilité des consommateurs aux problèmes de la sécurité des produits et des aliments s'est fortement accrue ces dernières années, les politiques visant à prévenir les risques liés à la consommation sont aujourd'hui une des priorités des pouvoirs publics.

Cette attention accrue des pouvoirs publics s'est traduite cette année non seulement par une intensification des contrôles et un renforcement des normes de sécurité applicables aux produits, mais également par une réforme des structures chargées de la sécurité alimentaire et par la mise en oeuvre de dispositions spécifiques aux aliments issus d'organismes génétiquement modifiés.

a) Une intensification des contrôles

Le contrôle de la sécurité des produits est assuré en France par plusieurs organismes, au premier chef desquels la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la DGCCRF qui, en 1997, a effectué pas moins de 168.109 contrôles.

En matière de produits industriels et de prestations de services, cette direction a effectué, en 1997, des contrôles ciblés sur les secteurs où se posent des problèmes fréquents de sécurité : appareils électriques, appareils électroménagers, produits et appareils liés aux loisirs, articles de puériculture. Elle s'est également mobilisée sur certaines activités sportives et de loisirs, à l'origine de trop nombreux accidents, tels que les manèges forains, les piscines ou les circuits de karting.

En matière de produits alimentaires, la crise de la vache folle a conduit à mettre en oeuvre un dispositif de contrôle spécifique pour la viande bovine.

Ainsi, depuis le 21 mars 1996, date de l'embargo sur les viandes bovines en provenance de Grande-Bretagne, les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes vérifient l'origine des bovins, de la viande bovine et des produits issus de viande bovine et, depuis le 10 septembre 1996, l'âge des bovins et ovins dont les cervelles sont commercialisées. Les contrôles sont réalisés à chaque stade de la filière bovine de l'abattoir jusqu'aux lieux de commercialisation :

- depuis le début de l'embargo sur le boeuf britannique et jusqu'au 31 décembre 1997, 29.993 contrôles ont ainsi été effectués auprès de : 9.077 grandes et moyennes surfaces, 7.837 bouchers, 7.567 restaurateurs, 2.091 grossistes, 1.444 collectivités, 733 fabricants de produits à base de viande, 66 ateliers de découpe et 488 abattoirs ;

- 278 procédures contentieuses ont été engagées, qui concernent principalement des viandes ou abats commercialisés avec de fausses mentions d'origine ou sans garantie sur l'origine mentionnée ; 41 jugements définitifs ont été rendus allant d'amendes de 3.000 francs à des peines d'emprisonnement.

Outre ces contrôles, des plans de surveillance annuelle ont été mis en place dans des domaines considérés comme particulièrement sensibles tels que la contamination bactérienne des aliments, l'utilisation des huiles de friture, les résidus des pesticides dans les fruits et légumes et l'utilisation des anabolisants dans l'alimentation animale.

b) Un renforcement de la réglementation relative à la sécurité des produits

Assurer la sécurité des consommateurs suppose de repérer les risques liés à la consommation ou à l'utilisation de certains produits et de définir des normes de sécurité qui s'y appliquent.

Ce rôle normatif exige une adaptation constante de la réglementation aux évolutions de la production.

Ainsi, en matière de produits industriels, plusieurs textes sont apparus nécessaires en 1997 pour assurer la sécurité des Français. Parmi ces textes, on peut citer à titre d'exemple :

- le décret du 3 février 1997 relatif à la prévention des risques résultant de l'usage des générateurs d'aérosols ; ce texte réserve notamment l'usage des générateurs d'aérosols de décoration et de divertissement aux utilisateurs professionnels ;

- le décret du 30 mai 1997 relatif à la vente et à la mise à disposition du public de certains appareils de bronzage utilisant des rayonnements ultraviolets ; ce texte a été complété par deux arrêtés, l'un du 10 septembre relatif à la formation du personnel utilisant ces appareils et l'autre du 9 décembre relatif aux conditions d'agrément des organismes habilités au contrôle des appareils.

De même, dans le domaine alimentaire, outre l'adaptation de la réglementation aux nouvelles techniques de production, les pouvoirs publics ont, pour limiter les conséquences de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine, renforcé les mesures de sécurité sanitaire :

- un décret du 14 octobre 1997 a interdit la fabrication, l'importation et la vente d'aliments pour bébés et de compléments alimentaires contenant des tissus d'origine embryonnaire provenant de bovins, ovins et caprins. Ce texte étend aux caprins et ovins les interdictions déjà édictées par le décret du 10 avril 1996 pour certains tissus d'origine bovine ;

- un arrêté du 31 octobre 1997 a prolongé pour un an les mesures d'interdiction de l'arrêté 10 septembre 1996 relatives aux cervelles, moelles épinières et yeux des bovins, ovins et caprins adultes. Il élargit l'interdiction aux crânes et amygdales des bovins, ovins et caprins adultes, ainsi qu'aux rates d'ovins et caprins quel que soit leur âge.

La recrudescence de problèmes liés à la sécurité sanitaire a également conduit au développement d'une réflexion sur l'organisation même de la veille sanitaire en France. Cette réflexion a abouti cette année, à l'initiative du Sénat, à une réforme des structures administratives chargées de la veille sanitaire.

c) Une réforme des structures chargées d'évaluer les risques sanitaires liés à la consommation des produits alimentaires

Le Parlement a adopté, en juillet dernier, la proposition de loi2(*) relative au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, présenté par MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues.

Cette proposition de loi issue des travaux d'une mission d'information de la commission des affaires sociales3(*), complète les dispositifs d'alerte, de veille et de contrôle existants.

Elle prévoit la mise en place de quatre organismes :

- l'Institut de veille sanitaire, organisme d'alerte qui a pour mission d'observer l'état de santé des populations, de détecter l'apparition de risques pour la santé humaine d'origine naturelle ou technologique, et de proposer les réponses nécessaires ;

- le Conseil national de la sécurité sanitaire, organisme de coordination, chargé de préparer les décisions du Gouvernement en matière de prévention des risques susceptibles d'affecter la santé publique ;

- l'Agence de sécurité sanitaire des produits de santé, établissement chargé d'expertiser et d'évaluer le risque relatif aux produits de santé et aux produits cosmétiques, de prendre des mesures de police vis-à-vis de ces produits dans le cadre de la gestion des autorisations de mise sur le marché ; cette agence se substitue ainsi à l'Agence du médicament et à l'Etablissement français des greffes, et reprend certaines des attributions de l'Agence française du sang ;

- l'Agence de sécurité sanitaire des aliments, établissement d'évaluation du risque et de recommandation en matière de sécurité alimentaire.

L'Agence de sécurité sanitaire des aliments concerne ainsi directement la politique de protection des consommateurs. Sa mise en place répond au souci de pallier les lacunes de l'organisation de la veille sanitaire qui prévalait avant cette réforme.

· Les limites de l'organisation antérieure

Si l'on excepte les interventions douanières pour les importations provenant des pays tiers extérieurs à la Communauté européenne, le dispositif antérieur de veille sanitaire des produits alimentaires reposait sur une législation et une réglementation relevant, pour l'essentiel, du code rural et du code de la consommation, et pour une partie assez réduite du code de la santé publique.

Il prévoyait l'organisation de contrôles effectués, tant par les services dépendant de la Direction générale de l'alimentation (DGAL) du ministère de l'agriculture, que par ceux de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l'économie et des finances et, de manière assez marginale, par les services dépendant de la Direction générale de la santé du ministère des affaires sociales.

Les opérations effectives relevaient des services déconcentrés au niveau départemental : directions des services vétérinaires (DSV) rattachées aux directions départementales de l'agriculture française (DDAF), directions départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) et directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).

Ce dispositif était, en outre, complété par l'intervention d'un certain nombre de commissions d'expertise telles que le Conseil supérieur d'hygiène publique de France, la Commission interministérielle et interprofessionnelle de l'alimentation animale ou la Commission de technologie alimentaire. Ces commissions étaient sollicitées pour émettre des avis et procéder à des évaluations.

Le système français présentait, malgré ses atouts et ses bons résultats, des limites. Les moyens d'expertise et de contrôle étaient éclatés entre divers services et commissions dont les compétences se recoupaient partiellement. Les moyens de fonctionnement, ainsi éclatés, étaient modestes. Les commissions d'expertise étaient, en particulier, insuffisamment équipées pour collecter des données et bénéficiaient d'un statut trop peu reconnu et insuffisamment attractif pour mobiliser les chercheurs.

La loi du 1er juillet 1998 a donc eu pour objet de rationaliser l'organisation de ces structures et d'en améliorer l'efficacité.

· La nouvelle agence de sécurité des produits alimentaires

La loi du 1er juillet 1998 confie à l'agence de sécurité des produits alimentaires sous la tutelle des ministres en charge de la santé, de l'agriculture et de la consommation, la mission d'évaluer les risques sanitaires et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés à l'homme ou aux animaux.

Pour assurer ses missions, l'agence :

- peut se saisir de toute question et proposer aux autorités compétentes toutes mesures de nature à préserver la santé publique lorsque celle-ci est menacée par un danger grave ;

- fournit au Gouvernement l'expertise et l'appui scientifique et technique qui lui sont nécessaires, pour l'élaboration et la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires, des règles communautaires et des accords internationaux relevant de son domaine de compétence ;

- coordonne la coopération scientifique européenne et internationale de la France dans ce secteur, mène des programmes de recherche scientifique et évalue la pertinence des données spécifiques transmises en vue de fournir une expertise sur les propriétés nutritionnelles et fonctionnelles des aliments ;

- procède à l'évaluation des risques sanitaires relatifs à la consommation de produits alimentaires composés ou issus d'organismes génétiquement modifiés ;

- est consultée sur les programmes de contrôle et de surveillance sanitaire mis en oeuvre par les services compétents de l'Etat et peut formuler des recommandations ou demander aux ministres concernés de faire procéder aux contrôles nécessaires par les agents habilités par les lois en vigueur.

Votre commission se félicite de la création de cette agence qui devrait permettre d'accroître l'efficacité des contrôles et de la veille sanitaire sur les produits alimentaires. Comme l'a souligné l'avis présenté au nom de votre commission par M. Gérard César4(*), cette réforme présente l'avantage de rationaliser les structures actuelles sans pour autant faire table rase de l'existant.

Elle émet le souhait que cette agence se mette en place rapidement. Le projet de loi de finances pour 1999, prévoit, à cet effet, de doter cette agence d'une subvention de fonctionnement de 11,7 millions de francs.

d) Vers une nouvelle réglementation de la commercialisation des organismes génétiquement modifiés

L'apparition de plantes génétiquement modifiés a suscité cette année de nombreuses interrogations et inquiétudes sans que les pouvoirs publics n'aient pu encore leur apporter de réponse entièrement satisfaisante.

L'introduction de ces nouveaux produits résulte des progrès considérables du génie génétique ces dernières années, qui s'inscrivent cependant dans la continuité des méthodes de sélection des variétés agricoles, permettant l'amélioration des qualités génétiques d'une plante ou d'un animal par croisements.

Les applications potentielles de ces nouvelles techniques sont très nombreuses. Pour l'agriculture, des plantes au génome modifié ont été mises au point, qui présentent des qualités agronomiques inédites notamment en matière de tolérance aux herbicides. Dans le domaine agro-alimentaire, des aliments issus d'organismes génétiquement modifiés peuvent présenter de nouvelles propriétés en matière de composition nutritionnelle ou de saveur. Dans le secteur de la santé, il devient possible de faire produire à moindre coût des molécules pharmaceutiques par des plantes génétiquement modifiées.

Jusqu'à présent n'ont été commercialisées que certaines plantes génétiquement modifiées. Leur culture se développe cependant rapidement dans certains pays. Près de 13 millions d'hectares ont ainsi été cultivés en 1997, pour près des deux-tiers aux Etats-Unis, mais également en Chine, en Amérique du Sud et au Canada. Le soja est la première culture transgénique en surface, suivie du maïs, même si 48 catégories de plantes transgéniques sont autorisées dans le monde.

Comme l'a souligné le rapport d'information de M. Jean Bizet au nom de la commission des Affaires économiques sur les organismes génétiquement modifiés5(*), en l'état des connaissances, les risques potentiellement liés au développement des organismes génétiquement modifiés sont de deux ordres :

- le risque pour l'environnement : il tient à l'éventualité d'une transmission, non désirée, du " transgène " à d'autres espèces, en cas de culture à grande échelle, ainsi qu'à l'apparition d'éventuelles conséquences non souhaitées sur les insectes ;

- le risque alimentaire : la consommation d'organismes génétiquement modifiés, ou d'aliments qui en sont issus pourrait présenter des risques toxicologiques ou des risques liés à la présence de gènes " marqueurs " de résistance aux antibiotiques.

Pour évaluer ces risques, des commissions scientifiques ont été mises en place, en France dès les années 1980, chargées de formuler des avis au cours des procédures d'instruction des demandes d'autorisations préalables, requises, tant par la loi française que par les directives européennes.

L'avènement de cette technique est donc lourd d'enjeux économiques et sanitaires :

- pour l'économie : il s'agit des distorsions de concurrence en matière agricole entre producteurs autorisés ou non à adopter ces techniques, mais aussi des changements, importants, en termes de statut et de fonction de l'agriculture dans la société ;

- pour l'avenir de l'alimentation à l'échelle mondiale : les projections démographiques pour le demi-siècle à venir montrent le besoin d'une nouvelle " révolution verte " pour nourrir la planète d'ici 50 ans, à laquelle cette technologie pourrait contribuer, même si la question de son transfert aux pays du Sud doit être résolue ;

- pour la santé publique, il est indispensable de s'assurer que la consommation d'aliments issus d'organismes génétiquement modifiés n'entraîne aucune conséquence pour la santé humaine.

- pour notre relation au vivant, ces nouvelles techniques posent de nombreuses questions éthiques. Comme le souligne le rapport de M. Jean Bizet : "Toute dérive contraire à la dignité humaine doit être absolument écartée : l'Europe doit affirmer sa fermeté contre tout meilleur des mondes. Pour les autres applications génétiques, concernant les végétaux ou les animaux, le primat d'une éthique de la responsabilité doit permettre à l'activité humaine de s'inscrire en faux contre la " science sans conscience " ".

L'analyse comparative des politiques des différents pays du monde, fournie par ce rapport, met en évidence des attitudes contrastées.

L'Amérique du Nord dispose d'une avance importante, puisqu'aux Etats-Unis et au Canada sont cultivés près des 3/4 des surfaces transgéniques actuelles. Ce secteur y est perçu comme un enjeu économique aussi important que les technologies de l'information. La sphère pacifique et l'Amérique latine s'engagent également dans cette voie : après la Chine, c'est au tour du Japon et de l'Australie. En revanche, l'attitude européenne, plus réservée, contraste avec la donne mondiale, même si des différences d'appréciation s'y font jour, des refus autrichien et luxembourgeois à la mobilisation, dans un sens plus volontariste, des pouvoirs publics allemands.

En France, comme ailleurs en Europe, l'opinion publique est inquiète. Après plusieurs décisions contradictoires intervenues ces dernières années, le Gouvernement a décidé en juillet dernier l'application d'un moratoire de deux ans sur les autorisations de mise sur le marché des plantes autre que le maïs. En septembre, trois autorisations de culture et de commercialisation de maïs transgénique délivrées par le ministre de l'agriculture le 5 février dernier ont été suspendues par le Conseil d'Etat pour trois mois, afin de recueillir des informations sur les risques potentiels liés à l'apparition d'un gène de résistance aux antibiotiques.

Devant ces incertitudes, le Gouvernement a soumis lors de l'examen du projet de loi d'orientation agricole à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté, un dispositif de contrôle et de surveillance biologique du territoire visant à contrôler la culture et la mise sur le marché des produits issus d'organismes génétiquement modifiés. Ce dispositif sera prochainement examiné par le Sénat.

Votre rapporteur pour avis souligne en attendant la nécessité d'un devoir de transparence à l'égard des consommateurs. Elle se félicite de la mise en oeuvre effective, depuis le mois de septembre dernier, de l'étiquetage des aliments issus des technologies génétiques. Elle regrette cependant que la mention relative à la présence de ces organismes ne soit pas plus visible.

2. Une nouvelle réforme du dispositif de lutte contre le surendettement

Comme votre commission l'a souligné depuis plusieurs années, l'aggravation du problème de surendettement des ménages et son changement de nature appelaient une nouvelle réforme du dispositif de lutte contre le surendettement.

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dont le titre II procède à une réforme de la procédure de traitement des situations de surendettement, répond sur ce point aux préoccupations de votre commission et de son rapporteur pour avis
.

a) Une aggravation quantitative et qualitative du phénomène ...

On observe depuis quelques années une croissance rapide du nombre de ménages en situation de surendettement. Ainsi de 1994 à 1997, le nombre de dossiers déposés devant la Commission de surendettement est passé de 68 883 à 95 756, soit une croissance de près de 40 %.

ÉVOLUTION DU SURENDETTEMENT

 

1993

1994

1995

1996

1997

Total

dossiers déposés

68 883

68 608

70 112

93 942

95 756

619 360

dossiers traités dont :

69 063

73 930

60 307

79 555

94 822

582 810

irrecevables

6 697

5 690

4 780

5 727

6 610

52 586

soit en %

9,7 %

7,7 %

7,9 %

7,2 %

7 %

9 %

clôturés

9 313

8 895

6 847

10 865

12 891

79 648

plans amiables

32 943

37 280

32 131

43 357

55 971

287 956

soit % de succès

62,1 %

62,8 %

66 %

68,9 %

72,6 %

63 %

Source : Rapport d'activité 1997 de la DGCCRF.

Outre cette aggravation quantitative du surendettement, on assiste également, comme l'a souligné le rapport du groupe de travail du Sénat sur le surendettement6(*), à un changement de nature du phénomène.

Les personnes visées par la loi de 1989 étaient essentiellement ce qu'on appelle parfois des " surendettés actifs ", c'est-à-dire des ménages qui s'étaient endettés au-delà de leur capacité de remboursement.

Or depuis 1993, le nombre de " surendettés passifs ", c'est-à-dire de ménages surendettés à la suite d'une chute de leur revenu tend à augmenter. Cette croissance du " surendettement passif ", qui révèle la fragilité de certains de nos concitoyens face au chômage et aux accidents de la vie, explique la proportion croissante de situations désespérées, caractérisées par l'absence durable de capacité de remboursement et plus généralement de ressources.

Dans cette perspective, une enquête de l'Observatoire de l'endettement des ménages, menée en juillet 1998 sur les ménages endettés, souligne que " les ménages les plus fragiles ne semblent donc pas en difficulté du fait d'un endettement excessif mais se trouvent plutôt contraints à toutes les formes d'endettement à court terme "7(*).

Cette enquête montre que les ménages concernés présentent tous les signes élevés d'exposition au risque de défaillance : exerçant des professions faiblement qualifiées, leur fragilité face au risque de chômage est plus prononcée que pour les autres ménages endettés ; ils ont connu récemment une forte dégradation de leur situation financière et ont dû faire face à des dépenses imprévues. Les dépenses courantes étant donc quasiment impossibles à assumer, ils n'ont pour seul recours que les crédits de trésorerie et les découverts bancaires.

Cette évolution a fait ressortir les limites du dispositif de règlement des situations de surendettement.

b) ...Qui a fait ressortir les limites du dispositif de règlement des situations de surendettement

La loi du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles institue, dans chaque département, une commission de surendettement des particuliers.

Cette commission est chargée de parvenir à la conclusion d'un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et ses créanciers. En cas d'échec de la phase de conciliation, le juge peut être saisi par le débiteur ou par les créanciers d'une demande de redressement judiciaire civil. Le plan établi par le juge est alors imposé aux parties.

Si la loi du 31 décembre 1989 s'est heurtée, au début de sa mise en oeuvre, à certains blocages liés notamment à l'attitude peu coopérative de certains créanciers, elle a été globalement efficace. Le dispositif a toutefois été amélioré par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a renforcé le rôle des commissions de surendettement. Cette réforme a permis de prendre en compte l'engorgement des tribunaux et a, en conséquence, recentré le dispositif sur les commissions de surendettement.

L'évolution de la nature même du surendettement a cependant grippé ce dispositif. En effet, faute de revenus suffisants de la part des débiteurs, les commissions de surendettement ont dû recourir de plus en plus fréquemment à la procédure de moratoire. En 1997, la part des plans de redressement comportant des moratoires, est passée de 33,5 % en mars à 42,6 % en décembre.

La multiplication des moratoires risquait de conduire le système actuel de traitement du surendettement vers une impasse. Les cas d'amélioration de la situation du débiteur n'étaient pas très fréquents. Lorsque la période fixée par le moratoire était écoulée, le dossier était généralement déposé de nouveau auprès des commissions de surendettement, qui n'avaient guère d'autre solution que de proposer un nouveau moratoire. La multiplication des réexamens risquait d'engorger les commissions, sans pour autant apporter une solution définitive à ces cas difficiles.

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation contre les exclusions prévoit un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences.

c) Un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences

Le nouveau dispositif maintient la phase amiable et la phase de recommandations. Toutefois, la nature des recommandations varie selon la situation du débiteur. Ainsi, lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur et l'absence de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, pour une durée qui ne peut excéder trois ans.

A l'issue de cette période, la commission réexamine la situation du débiteur. Si sa situation le permet la commission recommande tout ou partie des mesures prévues : report ou rééchelonnement des dettes, réduction des taux d'intérêt relatifs aux sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées et, en cas de vente forcée, réduction du montant des remboursements des prêts immobiliers restant dus aux établissements de crédit après la vente.

En revanche, si le débiteur reste insolvable, la commission recommande, par une proposition spéciale et motivée, la réduction et l'effacement de tout ou partie des dettes autres qu'alimentaires.

Ce dispositif est strictement encadré pour éviter tout détournement de la procédure. Ainsi, l'effacement des dettes n'intervient qu'après un double examen de la situation du débiteur à deux instants éloignés dans le temps.

En outre, cette procédure est sous le contrôle du juge, qui doit homologuer la décision de la commission et peut revenir sur les propositions de celle-ci s'il estime qu'elles ne sont pas adaptées à la situation du débiteur. Enfin, le débiteur ayant bénéficié d'un effacement de dettes est inscrit au fichier des incidents de paiement pendant huit ans et ne peut bénéficier d'un nouvel effacement durant cette période.

Votre rapporteur pour avis se félicite de cette réforme qui devrait permettre de résoudre les cas les plus désespérés et appelle le gouvernement à maintenir ses efforts en faveur des populations les plus défavorisées.

Elle invite le gouvernement à prendre le plus rapidement possible les mesures d'application nécessaire à sa mise en oeuvre. Elle souligne, en outre, la nécessité d'accompagner cette réforme d'un renforcement des moyens en personnel affectés aux commissions de surendettement, l'insuffisance actuel des effectifs participant, semble-t-il, à l'allongement des délais de traitement des dossiers.

3. Le développement du commerce électronique et la protection des consommateurs

Les pratiques de consommation ont été marquées ces dernières années par les premiers développements du commerce électronique. Cette nouvelle forme de commerce, si elle offre aux consommateurs des opportunités, suscite également des inquiétudes pour la protection des consommateurs.

a) Le développement du commerce électronique

Le commerce électronique constitue une des nombreuses applications des nouvelles technologies de l'information. Grâce au réseau Internet chaque consommateur peut consulter, sur un site web, les offres présentées par des fournisseurs du monde entier, demander des informations complémentaires, exprimer son acceptation et régler son achat.

Cette nouvelle forme de commerce n'en est qu'à ses balbutiements. En 1997, on estime que l'ensemble des transactions par Internet dans le monde se sont élevées à environ 6 milliards de francs. Elle est cependant sans aucun doute promises à un développement important.

Pour l'instant, cette activité est clairement dominée par les Etats-Unis dont émanent 64 % des serveurs web, contre 17 % pour l'Europe. Les produits qui se vendent le mieux sur Internet selon les enquêtes réalisées en Amérique du Nord seraient en ordre décroissant : les logiciels (49 % des ventes), les publications (18 %), les CD et cassettes vidéo (14 %), puis l'habillement (8 %).

b) La nécessité d'un cadre pour informer et protéger le consommateur

Cette nouvelle forme de commerce suscite en matière de protection des consommateurs des problèmes spécifiques liés à :

- l'absence d'instrument juridique au niveau international, alors que la spécificité même du commerce électronique est d'offrir une zone de chalandise planétaire ;

- un cadre réglementaire qui, tant au niveau européen que national, n'est pas toujours adapté aux services immatériels en ligne ;

C'est pourquoi, le Conseil national de la consommation (CNC) s'est saisi de ce thème et a rendu un premier avis le 4 décembre 1997.

Cet avis aborde successivement la question de l'identification des sites commerciaux et des professionnels du commerces électroniques et celle de la protection des consommateurs lors des transactions commerciales électroniques.

L'identification et la différenciation des sites commerciaux et des professionnels du commerce électronique.

Pour le CNC, un premier obstacle à l'essor du commerce électronique auprès des consommateurs réside dans les difficultés rencontrées pour localiser les sites pertinents permettant de satisfaire une requête précise.

Il constate une difficulté réelle à différencier les sites d'entreprises, des sites de particuliers, d'associations ou d'organismes publics.

Il apparaît souhaitable, de ce point de vue, qu'une réflexion sur la politique de nommage des sites, dans une optique d'identification et de reconnaissance préalable par les consommateurs, soit initiée.

Le CNC propose de rendre immédiatement accessible aux internautes la nature du site sur lequel ils se connectent, avant même d'y avoir accès. Il suggère d'imposer l'établissement de règles strictes relatives au dépôt des noms des sites commerciaux et un contrôle de leur respect. Afin de différencier les sites, une extension propre aux entreprises et organismes amenés à faire du commerce pourrait être introduite au niveau européen.

De même, l'élaboration d'un cadre de confiance pour le consommateur passe par une connaissance précise de son partenaire contractuel.

Dans une zone de chalandise planétaire où les magasins deviennent virtuels et sans territoire propre, il apparaît nécessaire que le consommateur ait la possibilité de se renseigner sur une entreprise avant de choisir de contracter. Un certain nombre d'informations identifiant précisément les entreprises et permettant au consommateur de se renseigner doivent être présentes sur le site Internet.

Le CNC propose d'adopter des critères d'identification minimaux sur Internet et recommande la mise en ligne des informations contenues au registre du commerce et des sociétés, de manière à ce que les consommateurs y aient accès facilement.

Si l'étude de faisabilité sur la mise en place d'un registre européen du commerce et des sociétés, actuellement en cours, est un premier pas intéressant, elle doit être complétée par une harmonisation des critères d'identification des entreprises.

La protection de consommateur et la transaction commerciale électronique.

Avec une offre commerciale internationale, et dans la mesure où un produit non conforme ou contrefait est saisissable en douane, les consommateurs peuvent être confrontés à un problème d'information, de mise en possession et de sécurité des produits qu'ils ont commandés.

Pour le CNC, des solutions existent et peuvent être envisagées pour pallier ce risque, comme la mise en place au niveau national et européen :

- d'un service d'information douanière contenant des informations légales et/ou réglementaires sur les restrictions ou interdictions de vente des produits ou services,

- d'une veille technologique sur les produits contrefaits ou non conformes mis en vente sur le réseau,

- d'un système d'alerte accessible au grand public sur les produits à risques.

Le CNC souligne, par ailleurs, qu'en matière de prix l'ouverture d'une zone de chalandise planétaire ne doit pas conduire à une diminution de l'information du consommateur. Il apparaît, en particulier, nécessaire que  les consommateurs soient, avant toute commande, informés de manière précise et détaillée sur le prix, les éventuels frais de livraison, le montant de la T.V.A., les éventuels droits de douane et autres taxes ainsi que sur les modalités de paiement.

De même, la mise à disposition d'une information sur les modalités de sécurisation des paiements est un élément essentiel à porter à la connaissance du consommateur.

Le CNC est d'avis que :

- pour les produits physiques, le consommateur reçoive, par écrit ou sur tout support durable, les informations de nature contractuelle ;

- pour les biens livrés en ligne, le consommateur reçoive par " mail ", qu'il conviendra de sécuriser, les informations de nature contractuelle. La délivrance de ce " mail " de confirmation serait obligatoire pour tout montant supérieur ou égal à 100 francs, et envoyé sur demande pour tout montant inférieur à 100 francs

Le CNC attire également l'attention sur le caractère éphémère des informations diffusées sur le réseau, dans la mesure où elles ne sont pas reçues sur un support durable, et les difficultés qui en résultent en matière de preuve du contenu de l'information, pour les consommateurs comme pour les professionnels.

De façon plus générale, le CNC suggère des modifications de la législation, non seulement en matière de signature électronique sécurisée, mais également en matière de droit de la preuve.

Dans l'attente de ces réformes, le CNC préconise que les sites comportent des dispositions permettant au consommateur d'exprimer nettement son consentement. Il incite les professionnels à proposer des solutions techniques, leur permettant, comme aux consommateurs, de garder une trace écrite ou sur tout support durable de la passation de la commande.

Le CNC appelle de ses voeux la transposition en droit national de la directive européenne concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance dans les meilleurs délais possibles.

Votre commission souligne que le développement d'Internet induit une modification substantielle des modes de régulation habituels des pouvoirs publics : d'une part, la réglementation d'origine étatique doit désormais se combiner avec l'autorégulation des acteurs.

D'autre part, compte tenu des limites inhérentes à toute initiative purement nationale, la coopération internationale des Etats est nécessaire pour faire respecter l'intérêt public dans un espace largement dominé par l'initiative privée. En d'autres termes, Internet et les réseaux introduisent une double interdépendance, entre acteurs publics et privés, entre Etats eux-mêmes, ce qui rend toute politique en la matière très complexe à élaborer et à mettre en oeuvre.

C'est pourquoi, le Gouvernement doit définir des orientations stratégiques communes assurant la cohérence des positions françaises dans les diverses négociations internationales concernant Internet.

Il convient de faire travailler, de concert, administrations et acteurs privés et de promouvoir un consensus européen, indispensable pour peser véritablement sur l'issue des négociations internationales.

Votre commission se félicite, à ce propos, de l'adoption, le 3 novembre dernier, par le conseil de l'Union européenne de la résolution sur " les aspects de la société de l'information concernant les consommateurs ". Cette résolution consacre, en effet, le principe selon lequel le droit applicable au commerce électronique est le droit de l'Etat dans lequel réside le consommateur, ce qui représente une garantie importante pour les consommateurs.

Elle invite le Gouvernement à poursuivre les négociations sur ces questions dans les enceintes internationales et, en particulier, dans le cadre des travaux de l'OCDE sur " la protection des consommateurs dans le contexte du commerce électronique ".

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