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CHAPITRE II -

LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

I. LA POLITIQUE DE SOUTIEN AU MOUVEMENT CONSUMÉRISTE

A. LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS : DES RELAIS INDISPENSABLES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

1. Un mouvement associatif dynamique

Les associations de consommateurs constituent des relais indispensables de la politique de protection des consommateurs. Par leurs actions de formation, de conseil et d'information, elles sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics.

Parmi elles, les associations agréées au sens des articles L.421-1 et suivants du code de la consommation1(*) jouent un rôle essentiel. Leur agrément leur permet en effet :

- d'intervenir devant les juridictions civiles pour soutenir la demande en réparation d'un consommateur lésé ;

- de se porter partie civile, s'il y a atteinte à l'intérêt collectif des consommateurs ;

- de représenter plusieurs plaignants devant les tribunaux, dans le cas d'un préjudice causé par un même professionnel ;

- de demander au juge civil la suppression des clauses abusives dans les contrats qui sont proposés aux consommateurs ;

- de demander au tribunal civil ou pénal de faire cesser des agissements illicites ou de supprimer des clauses illicites dans un contrat ou dans une catégorie de contrats.

On recense au niveau national 19 associations de consommateurs agréées.

LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS


ADEIC-FEN

Association d'éducation et d'information du consommateur de l'Education nationale

AFOC

Association FO Consommateur

ALLDC

Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs

ASSCO-CFDT

Association Etudes et consommation CFDT

CGL

Confédération générale du logement

CNAFAL

Conseil national des associations familiales catholiques

CNAPES

Comité national des associations populaires familiales syndicales

CNL

Confédération nationale du logement

CSCV

Confédération syndicale du cadre de vie

CSF

Confédération syndicale des familles

FF

Familles de France

FR

Familles rurales

FNAUT

Fédération nationale des usagers des transports

INDECOSA - CGT

Association pour l'information et la défense des consommateurs

salariés

ORGECO

Organisation générale des consommateurs

UFC - QUE CHOISIR

Union fédérale des consommateurs - Que choisir ?

UFCS

Union féminine civique et sociale

UNAF

Union nationale des associations familiales

Ces associations assurent deux catégories de missions :

- l'aide aux consommateurs par des actions d'information et de soutien dans le règlement des litiges ;

- la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs publics ou des professionnels.

La concertation entre les pouvoirs publics et les associations de consommateurs est, en particulier, institutionnalisée au sein du Conseil national de la consommation (CNC).

Les associations agréées participent également à de multiples instances nationales telles que  la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses abusives, le Conseil national du crédit. Elles sont représentées à la Commission nationale d'équipement commercial, au Comité national de l'euro et dans de nombreuses autres instances.

Au niveau local, les associations agréées sont représentées dans une vingtaine d'instances départementales telles que les Commissions de surendettement, les Commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), les Commissions de conciliation des loyers, etc.

Ainsi associées aux politiques mises en oeuvre par les pouvoirs publics, aussi bien en matière de sécurité domestique que de lutte contre le surendettement ou de certification des produits industriels et des services, ces associations ont une charge de travail considérable et un rôle social important qui justifient le soutien des pouvoirs publics.

Elles souhaiteraient d'ailleurs que ce rôle soit reconnu par un " statut d'élu social qui leur permettrait d'exercer ces différentes représentations dans de meilleures conditions.

2. Un financement public qui se stabilise

Les subventions de l'Etat aux associations de consommateurs inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999 s'élèvent à 50 millions de francs contre 40 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998.

Cette augmentation fait suite à une longue période de réduction des aides aux organisations consuméristes, comme l'illustre le graphique suivant :



Votre rapporteur pour avis émet le souhait que les crédits affectés à ces subventions ne fassent pas l'objet cette année, comme les années antérieures, de mesures de régulation budgétaire.

Ces mesures de régulation, qui frappent le budget des associations sans qu'elles puissent s'y préparer ont, en effet, ces dernières années largement contribué à l'effondrement des crédits de subvention aux associations de consommateurs.

Dans ce secteur, comme dans d'autres, les associations, avec peu de moyens, prolongent et démultiplient l'action de l'Etat. C'est pourquoi, il est de mauvaise politique de rechercher dans ces subventions une source d'économie budgétaire. Compte tenu des montants en jeu, leur contribution à la réduction des déficits publics ne peut être que réduite. En revanche, la suppression de quelques dizaines de milliers de francs de subvention interrompt des actions que seules ces associations assurent.

C'est en particulier le cas des permanences au sein des centres techniques régionaux de la consommation (CTRC). Ces permanences permettent d'aider les particuliers à résoudre leurs problèmes de consommation. Assurées par des bénévoles, elles sont indemnisées 5 à 20 francs de l'heure.

Pour limiter l'ampleur des mesures de régulation, il faut que les associations fassent mieux valoir l'utilité de leurs actions. Le montant de leurs subventions dépend, en effet, de la façon dont elles réussiront à asseoir leur crédibilité, moins aux yeux du secrétariat d'Etat à la consommation -qui leur est acquis- qu'à celui du ministère de l'économie et des finances. Dans cette perspective, on peut se demander si elles ne gagneraient pas à engager une réflexion sur les critères d'attribution des subventions qui leurs sont allouées.

Votre rapporteur pour avis souligne également les difficultés qu'entraînent les retards dans les versements des subventions aux associations. Depuis plusieurs années, l'administration verse un premier acompte de 40% des subventions en février, pour ne verser le reste qu'au mois de novembre ou décembre. Ces pratiques conduisent à faire vivre les associations la quasi totalité de l'année avec 40 % de leur subvention sans, de plus, avoir jamais la certitude de pouvoir toucher le reste. Pour certaines d'entre elles, c'est leur équilibre même qui est compromis par cette pratique.

3. La répartition des subventions

Les subventions accordées aux différentes associations se répartissent de la façon suivante :



 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ADEIC-FEN

AFOC

ALLDC

ANC

ASSECO-CFDT

CGL

CNAFAL

CNAFC

CAAPFS

CNL

CSCV

CSF

Familles de France

Familles rurales

FNAUT

INDECOSA-CGT

ORGECO

UFC

UFCS

UNAF

909.370

1.569.786

120.374

398.843

967.414

665.835

513.895

229.678

453.880

899.670

1.592.642

1.461.975

1.109.459

1.441.492

245.320

858.444

809.900

2.119.250

1.047.418

230.000

500.652

1.849.270

162.927

551.733

967.414

665.835

513.895

279.383

461.227

899.670

1.784.046

1.496.569

1.109.459

1.498.315

245.320

867.440

826.423

2.432.087

1.183.835

241.500

374.013

1.755.914

151.678

426.020

668.560

467.481

470.560

247.701

357.997

787.109

1.573.786

1.323.560

1.218.246

1.495.768

161.826

844.931

865.947

3.032.911

1.048.009

227.982

331.700

1.551.545

96.020

488.662

665.351

255.564

483.680

215.497

358.076

701.858

1.528.120

1.276.496

1.284.051

1.584.689

123.355

754.275

831.345

3.051.755

900.401

217.560

300.029

1.345.870

260.775

413.990

522.190

205.012

373.623

138.816

228.688

732.182

1.266.462

1.113.468

1.097.204

1.430.695

91.168

620.077

781.811

2.771.046

1.022.604

194.299

256.608

1.323.770

259.043

394.359

558.657

169.268

309.088

121.875

273.593

602.098

1.258.350

979.496

1.75.123

1.193.379

83.085

616.847

822.261

2.657.915

806.818

181.670

315.090

1.000.285

63.232

197 289

409.734

158.767

331.760

186.459

314.906

594.193

1.229.990

930.713

1.059.377

1.188.970

-

577.152

744.799

2.575.639

710.013

-

338.705

1.175.638

205.518

-

395.284

198.605

326.445

164.988

234.576

596.256

1.232.774

912.049

1.049.078

1.173.979

-

589.413

896.581

2.696.132

813.979

-

Ces subventions sont réparties en fonction des critères suivants :

- implantation locale et activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales, puisque 80 % des crédits aux organismes nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées localement ;

- participation aux travaux du conseil national de la consommation ;

- publication de revues ;

- participation aux travaux de normalisation et de certification.

L'augmentation des crédits affectés aux associations de consommateurs pour 1999 devrait permettre de réduire les inégalités entre les associations, mais aussi d'encourager les associations les plus dynamiques.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'elle pourrait également être l'occasion de valoriser les associations qui effectuent des efforts de coordination avec les autres associations. Il importe, en effet, compte tenu du nombre des associations de consommateurs, de développer les actions communes et la pratique du mandatement dans les différentes commissions où les associations de consommateurs sont représentées.

B. L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION : UN ETABLISSEMENT À LA CROISÉE DES CHEMINS

Créé par la loi de finances pour 1966, l'Institut national de la consommation (INC) a été conçu par le législateur pour être un organisme pluridisciplinaire de services aux consommateurs et à leurs organisations.

L'INC est, en effet, à la fois un centre d'essais comparatifs, un centre d'information et de documentation et un organisme d'études et de formation.

Bien que l'INC ne soit plus l'unique référence des consommateurs, il dispose d'un capital de notoriété important avec son magasine " 60 millions de consommateurs " et demeure le seul centre d'essais et de documentation à la disposition des associations de défense des consommateurs.

1. Une réforme attendue de l'Institut national de la consommation 

Comme votre commission l'a souligné depuis plusieurs années, l'INC traverse une crise financière grave et plus encore une crise d'adaptation de ses missions à un environnement qui, depuis sa création, a considérablement évolué.

Cette situation, qui perdure depuis 1994, date de l'adoption par le Conseil d'administration d'un premier plan de redressement, n'a pas, cette année encore, reçu de solution.

Un groupe de travail, présidé par M. Robert Rochefort, directeur du CREDOC, a toutefois été mis en place en 1998 pour faire des propositions de réforme de l'INC au Gouvernement. Il a remis, le 17 juin dernier, ses conclusions au Secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat.

Selon ce rapport, l'INC est décrit comme un établissement en perte de repères, fragilisé par une situation financière précaire et dont les missions doivent être clarifiées.

Pour sortir de cette situation, le groupe de travail propose en premier lieu de redéfinir les missions et les structures de l'INC.

Dans cette perspective, il est suggéré de distinguer nettement dans les structures et la comptabilité de l'organisme ce qui est du ressort de l'activité éditoriale à caractère commercial, de ce qui a trait à l'aide permanente accordée au réseau des organisations de consommateurs et au pôle de réalisation d'essais comparatifs.

Tirant les conséquences d'une situation dans laquelle l'activité éditoriale est déficitaire et insuffisamment professionnalisée, le rapport préconise une filialisation de l'activité commerciale.

Il est, en second lieu, proposé de contractualiser les relations de l'INC avec l'Etat et avec les mouvements de défense des consommateurs.

Se fondant sur l'expérience des contrats de plan des entreprises publiques, le rapport estime qu'un contrat d'objectifs pluriannuel serait de nature à " clarifier " les relations entre l'INC et la tutelle. Il propose également que le contrat qui lierait l'INC et les associations de consommateurs définisse les services que celui-ci peut leur apporter.

Votre rapporteur pour avis invite le Secrétariat d'Etat à étudier au plus vite ces propositions.

Il importe que l'INC soit de nouveau en mesure de remplir son rôle de soutien et d'information aux consommateurs et à leurs associations. Parce qu'organisme public indépendant des pouvoirs économiques et politiques, l'INC peut jouer un rôle important de diffusion de l'information relative à la consommation, notamment auprès des publics défavorisés.

Il convient donc de mettre en oeuvre au plus tôt des solutions qui permettent à l'INC de sortir d'une crise qui dure déjà depuis trop longtemps.

2. Un budget qui se maintient

En 1997, l'INC a dégagé un résultat comptable positif de 2,1 millions de francs sur un budget de 51,5 millions de francs. Ce résultat marque un retour à l'équilibre financier après plusieurs années de déficit.

Au cours des années 1993 à 1995, l'INC avait, en effet, connu une crise financière sévère qui s'était traduite par un déficit cumulé de près de 54 millions de francs.

Ces difficultés étaient liées pour l'essentiel à la chute des ventes en kiosque de la revue (-58 % entre 1988 et 1995 et -42,5 % entre 1993 et 1994), ainsi qu'à la baisse des abonnements.

Dans le même temps, le montant de la subvention de l'Etat avait connu une évolution en accordéon avec une tendance marquée à la baisse.

BUDGET DE l'INC DEPUIS 10 ANS


 

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

Recettes propres

85,1

79,4

91,8

120,2

139,7

112,7

72,6

52,7

57,6

51,5

54,8

dont :

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Mensuel kiosque

17,5

17,3

18,0

25,1

41,7

34,0

20,1

13,4

13,9

11,6

15,3

Hors série kiosque

23,5

17,8

18,1

27,1

23,1

20,8

9,1

5,2

5,9

5,8

5,4

Numéro pratique kiosque

21,3

19,0

24,2

31,1

37,8

25,3

15,9

9,1

11,3

8,5

7

Abonnements

16,8

19,1

23,7

28,3

26,5

27,9

22,0

21,0

22,9

22,3

23,7

Produits financiers

0,0

0,0

0,0

1,3

2,9

2,5

1,7

1,9

0,8

0,5

0,4

Subvention d'État

37,0

36,0

45,2

47,8

47,2

37,0

33,5

43,5

28,5

29,0

25

Total produits

128,8

117,4

139,2

170,6

190,7

154,5

110,6

103,4

93,9

85,6

82

Charges de personnel

25,1

24,1

25,7

33,3

34,2

38,5

39,9

33,9

26,7

25,9

25,8

Amortissements

0,2

1,0

1,1

1,1

0,9

1,4

2,4

2,3

1,7

0,7

0,6

Autres charges

105,8

93,4

103,2

120,4

144,0

133,4

95,9

74,7

64,9

56,9

55,6

Total charges

131,1

118,5

130,0

154,8

179,1

173,3

138,2

110,9

93,3

83,5

82

Résultat

-2,3

-1,1

9,2

15,8

11,6

-18,8

-27,6

-7,5

0,6

2,1

0,0

La baisse de près de 30 % de la subvention de l'Etat en 1993 et en 1994, intervenant en même temps que la baisse des ressources propres de l'Institut, n'avait fait qu'amplifier la crise financière.

Le retour à l'équilibre, en 1996 et 1997, a été obtenu par une réduction sévère des dépenses et par la mise en oeuvre d'un plan social, en 1995, qui a réduit les effectifs de 120 à 80.

Ce retour à l'équilibre est cependant précaire. L'épuisement des réserves de l'établissement ne laisse aucune marge de sécurité en cas de fluctuation à la baisse des ventes du mensuel. Cette situation impose à l'établissement une politique d'investissement minimal qui l'a conduit à restreindre le nombre de ses essais comparatifs. Or ces essais constituent une des raisons d'être de l'établissement et un des éléments essentiels de la compétitivité de ses publications face à la concurrence des autres revues de consommateurs.

Pour 1999, le montant de la subvention de fonctionnement de l'INC inscrite dans le projet de loi de finances s'élève à 25 millions de francs, comme en 1998.

On peut se demander si ce montant est suffisant pour relancer les activités de l'INC. La Cour des comptes soulignait déjà en 1995 que " si les pouvoirs publics considèrent que le rôle et la mission de l'INC constituent un enjeu dans une politique de la consommation dont l'Etat ne saurait se désintéresser, il conviendrait de lui accorder des moyens financiers suffisants pour assurer son développement en fonction des missions qui lui sont assignées. Si tel n'est pas le cas , la subvention a vocation à disparaître". La même question se pose aujourd'hui. Il conviendra, une fois les missions et les structures de l'INC redéfinies, d'y répondre.

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