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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE

Par M. Louis SOUVET et Mme Annick BOCANDÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 18) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 21 octobre 1998, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de son département ministériel.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
a déclaré tout d'abord que le recul du chômage constituait la priorité du Gouvernement et que le projet de budget du ministère avait été construit autour de cet objectif. Elle a observé que l'augmentation de 4 % de ses crédits était deux fois plus forte que la norme imposée à l'ensemble du budget de l'Etat.

Elle a remarqué que les trois priorités majeures à financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les exclusions, requéraient à elles seules un budget complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la hausse des crédits du ministère ne représentait que 6,26 milliards de francs.

Elle a observé que ses services avaient procédé à d'importants redéploiements de crédits pour parvenir à ce résultat.

Mme Martine Aubry a indiqué que les politiques structurelles de développement de l'emploi constituaient le premier axe du projet de budget du ministère. Elle a déclaré que les crédits consacrés à l'aide à la réduction du temps de travail, première priorité du Gouvernement, s'élèveraient à 3,5 milliards de francs, lesquels seraient complétés par les reports de crédits inutilisés de la provision pour 1998. Elle a ajouté que 200 millions de francs étaient prévus pour apporter une aide financière à l'élaboration des conventions.

Concernant la deuxième priorité du Gouvernement, Mme Martine Aubry a déclaré que le programme " emplois-jeunes " était en train de faire la preuve de sa réussite. Elle a observé que 138.000 emplois avaient été créés en date du 30 septembre 1998 dont 70.000 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics, 60.000 dans l'éducation nationale et 8.250 dans la police nationale. Elle a estimé que l'objectif de 250.000 emplois créés à la fin de 1999 serait atteint.

Elle a par ailleurs souligné que l'allégement des charges patronales sur les bas salaires pouvait contribuer au développement de l'emploi, et qu'en conséquence le projet de budget pour 1999 reconduisait le dispositif de " ristourne dégressive " dans la configuration adoptée en 1998, la dotation étant portée à 43 milliards de francs.

Elle a rappelé que le deuxième axe du budget consistait à concentrer les dispositifs sur les publics les plus éloignés de l'emploi. Elle a observé que le budget prévoyait, pour ce faire, l'ouverture de 60.000 contrats emplois consolidés (CES), 10.000 contrats de qualification destinés aux jeunes adultes et l'accueil de 40.000 jeunes dans le cadre du programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

Elle a précisé que le recentrage sur les publics les plus éloignés de l'emploi avait conduit à revoir certains outils classiques de la politique de l'emploi comme les CES et les contrats initiative-emploi (CIE). Elle a, par ailleurs, fait part de son intention d'impliquer davantage les entreprises dans le financement des préretraites et des revenus de remplacement.

Elle a indiqué que la subvention du fonds de solidarité augmentait dans le projet de budget pour tenir compte de la revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) en 1998 et de la création de l'allocation spécifique d'attente pour les bénéficiaires de l'ASS et du revenu minimum d'insertion (RMI) qui totalisent 40 ans de cotisations à un régime de retraite.

Evoquant le troisième axe constitué par le renforcement des moyens de la politique de formation professionnelle, Mme Martine Aubry a observé que le nouvel agrégat relatif à la formation professionnelle se montait à 26,42 milliards de francs, soit une hausse de 5,3 % par rapport à 1998. Elle a indiqué que le montant total des fonds consacrés à la formation professionnelle s'élevait à 31 milliards de francs si l'on incluait les 4,5 milliards de francs de subventions à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et aux autres organismes de formation.

Elle a indiqué que l'essentiel de l'effort portait sur le financement de l'alternance et que les primes à l'embauche seraient désormais recentrées sur les plus bas niveaux de qualification aussi bien pour les contrats d'apprentissage que pour les contrats de qualification.

Abordant le quatrième axe de ce projet de budget, concernant le renforcement des moyens du service public de l'emploi, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que la subvention de fonctionnement de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) augmenterait de plus de 10 % en 1999, ce qui permettrait le recrutement de 500 agents.

Elle a précisé que le réseau d'accueil des jeunes serait renforcé par la transformation de trente permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) en missions locales et la mise en place de trente espaces jeunes.

Concernant les moyens en personnel du ministère, Mme Martine Aubry a déclaré que la situation des agents de catégorie C avait été améliorée et que l'emploi précaire était en voie de résorption. Elle a annoncé la création de 140 emplois de contrôleur du travail et de 10 emplois d'inspecteur du travail.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué qu'une première série de questions porterait sur les crédits du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle auxquelles répondrait Mme la ministre, avant que la commission aborde le volet santé et solidarité du projet de budget.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, après avoir observé que le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail prévoyait explicitement dans son exposé des motifs un remboursement partiel des exonérations de charges et renvoyait pour ce faire au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, et ayant constaté qu'aucune disposition de ce type n'y figurait, a souhaité savoir si le Gouvernement entendait déposer un amendement dans ce sens à l'Assemblée nationale. Dans l'affirmative, il a demandé si le Gouvernement entendait minorer les crédits inscrits au budget de l'emploi au titre de cette compensation qui ne serait plus que partielle.

M. Louis Souvet a souhaité savoir par ailleurs si la dotation de 43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires en 1999 serait suffisante au vu de l'exécution des remboursements aux régimes de sécurité sociale des allégements pour 1998. Il s'est demandé si le Gouvernement pourrait être amené à envisager un remboursement partiel de ces allégements dans l'hypothèse où cette dotation serait insuffisante.

M. Louis Souvet s'est également demandé si le recentrage des aides aux formations en alternance sur les publics les moins qualifiés et le développement des emplois-jeunes ne risqueraient pas de nuire au développement des formations en alternance en général.

Par ailleurs, M. Louis Souvet a souhaité savoir quel rôle pouvaient jouer les collectivités locales dans la mise en place de la réduction du temps de travail et quelle était la position du Gouvernement sur le rôle respectif des entreprises et de la puissance publique dans le financement des plans sociaux.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis sur les crédits de la formation professionnelle, a souhaité connaître la justification et la destination du nouveau prélèvement de 500 millions de francs effectué sur les fonds de la formation professionnelle en alternance. Elle s'est interrogée sur la possibilité qui pourrait être donnée à l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) de participer au financement d'autres actions de formation que celles conduites dans le cadre de l'alternance en évoquant notamment les emplois-jeunes.

Evoquant le projet de réforme des contenus et des modes de financement de la formation en alternance, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, a souhaité connaître les défauts principaux du système actuel que le Gouvernement entendait corriger et les principales orientations de la réforme envisagée.

En réponse aux questions de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, Mme Martine Aubry a déclaré que les crédits inscrits pour le financement de l'aide à la réduction du temps de travail constituaient une provision qui, compte tenu des reports, s'élèverait à 5 milliards de francs. Elle a indiqué que cette provision lui paraissait suffisante quel que soit le taux de compensation retenu, que s'il apparaissait qu'elle était insuffisante, cela signifierait davantage de créations d'emplois et qu'il serait alors toujours temps de la compléter en tant que de besoin.

Elle a considéré que, s'il n'était pas possible de chiffrer le retour en termes de cotisations sociales dont pouvait bénéficier la sécurité sociale dans le cadre de la ristourne dégressive, il en était tout autrement dans le cadre de la réduction du temps de travail ou tout emploi créé ou préservé en raison de l'aide pouvait être identifié.

Mme Martine Aubry a estimé que la sécurité sociale récupérait 32 % de l'aide financière à la réduction du temps de travail sous forme de surcroît de cotisations lié aux créations d'emplois. Elle a indiqué que les discussions étaient toujours en cours avec les partenaires sociaux sur le principe d'une compensation partielle et pourraient aboutir dès cette année ou à l'occasion d'un premier bilan courant 1999.

Concernant le niveau de la dotation prévue pour financer la ristourne dégressive, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a considéré que les 43 milliards de francs prévus devraient être suffisants.

Elle a déclaré par ailleurs ne pas croire que le recentrage des aides à l'alternance et le développement du plan emplois-jeunes portaient atteinte à l'alternance en général.

Elle a estimé qu'il y avait plutôt complémentarité que concurrence entre les dispositifs, les publics visés n'étant pas les mêmes.

Concernant le rôle des collectivités locales dans la mise en oeuvre des 35 heures, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que chaque collectivité locale demeurait libre d'agir comme elle l'entendait.

Répondant à la question sur le financement des préretraites, Mme Martine Aubry a déclaré qu'elle avait souhaité augmenter la participation financière des entreprises afin que des entreprises bénéficiaires ne fassent pas reposer le coût de leurs restructurations sur la puissance publique.

En réponse aux questions de Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, Mme Martine Aubry a constaté un manque de fluidité dans l'utilisation des fonds de l'alternance. Elle a indiqué que le prélèvement de 500 millions de francs se ferait à travers un fonds de concours et qu'il ne perturberait pas le financement de l'alternance.

Concernant l'utilisation des fonds gérés par l'AGEFAL, Mme Martine Aubry a observé qu'il y avait déjà eu une extension des possibilités d'utilisation aux contrats de qualification adulte. Elle a déclaré ne pas souhaiter une extension à des dispositifs comme les emplois-jeunes, non sans avoir observé que les régions pouvaient déjà participer financièrement à l'effort de formation dans le cadre de ce programme.

Evoquant la réforme de la formation en alternance, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que la collecte des fonds se faisait dans des conditions de transparence insuffisantes. Elle a estimé qu'il convenait de réduire les dépenses de gestion et d'administration et de développer les dépenses de formation.

M. André Jourdain a considéré que les remboursements des allégements de charges sociales dans le cadre de la réduction du temps de travail devraient continuer à être réalisés de manière intégrale dans le cas des accords défensifs, ceux-ci ne donnant pas lieu à des créations d'emplois. Il a souhaité connaître le nombre d'accords signés à la date du dernier bilan réalisé.

M. Guy Fischer, après avoir déclaré que le budget était bien orienté pour faire reculer le chômage, a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière de plans sociaux et de licenciements économiques.

M. Charles Descours a demandé des précisions sur les projets du Gouvernement quant à une modification éventuelle de la loi du 25 juillet 1994 qui pose le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est déclarée satisfaite de la hausse de 4 % des crédits du ministère et d'une réorientation de ces crédits vers des dépenses actives.

Elle a souhaité avoir des précisions sur le recentrage des missions de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et sur l'état des discussions relatives à l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Elle s'est félicitée du fonctionnement des commissions départementales des aides d'urgence.

En réponse aux intervenants, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que la préservation, dans le cadre de la réduction du temps de travail, des emplois menacés permettait de préserver les ressources de l'assurance chômage et qu'il n'était pas nécessaire dans ces conditions de distinguer entre accords défensifs et offensifs.

Poursuivant sur la question des remboursements des allégements de charges par l'Etat aux caisses de sécurité sociale, elle a déclaré que le Gouvernement appliquerait la loi du 25 juillet 1994 tant que le Parlement ne l'aurait pas modifiée.

Concernant les licenciements économiques, Mme Martine Aubry a indiqué que le Gouvernement souhaitait, dans la mesure du possible, les éviter et, pour ce faire, favoriser une meilleure gestion prévisionnelle des emplois, un renforcement de la qualité des plans sociaux et une participation accrue de l'entreprise au reclassement des salariés.

Evoquant le recentrage des missions de l'AFPA, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré qu'il ne revenait pas à cet organisme de facturer des formations à des entreprises au-dessous de leur coût réel ; elle a estimé que le recentrage était en cours.

Concernant l'extension de l'ARPE aux salariés ayant commencé à travailler à 14 ou 15 ans, la ministre a déclaré que l'Etat était prêt à prendre en charge 40 % du surcoût ainsi généré soit 40.000 francs par an et par salarié concerné. Elle a précisé que l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) avait estimé le coût global du dispositif à 30 milliards de francs pour les quatre prochaines années.

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