Projet de loi de finances pour 1999 : Anciens combattants

2. La politique de la solidarité

Les crédits consacrés à la politique de solidarité comprennent :

- le fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine (chapitre 46-10) ;

- les crédits d'actions sociales dont la subvention aux dépenses sociales de l'ONAC (chapitres 46-03, 46-04, 46-71 et 46-51) ;

- la majoration des rentes mutualistes (chapitre 47-22).

Evolution des dépenses de solidarité

Chapitre	Intitulé	LFI 97	LFI 98	LFI 99	Evolution 99/98
46-10	Fonds de solidarité	1.535	1.574	1.557	- 1,1 %
46-03, 46-04, 46-31, 46-51	Aide sociale	112	106	109	+ 2,8 %
47-22	Majoration des rentes mutualistes	360	-	403	NS
	Total	2.007	1.680	2.069	NS

(en millions de francs)

• Le fonctionnement du fonds de solidarité est assuré, même si des lacunes subsistent

Créé par la loi de finances pour 1992, le fonds de solidarité est progressivement monté en charge pour arriver aujourd'hui à maturité.

Il assure désormais un rôle central pour l'action sociale en faveur des anciens combattants qui connaissent les situations les plus difficiles.

Le fonds de solidarité

1) Les bénéficiaires

Initialement réservé au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée et âgés de plus de 57 ans, le fonds est désormais ouvert à tout ancien combattant à quatre conditions :

- avoir participé aux opérations en Indochine ou en Afrique du Nord ;

- être privé d'emploi depuis plus d'un an ou être en situation de travail réduit ;

- disposer de ressources personnelles inférieures à 4.614 francs par mois ;

- résider en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

Au 30 juin 1998, 37.000 personnes bénéficiaient du soutien du fonds de solidarité.

2) Les aides versées

Depuis le 1 ^er janvier 1995, le Fonds de solidarité assure, non pas de plein droit mais toujours sur demande de l'intéressé, le versement de deux types d'allocations non cumulables, mais aussi d'un capital décès pour les veuves :

- l'allocation différentielle (AD)

L'AD constitue un complément de ressources spécifiques. Elle assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.614 francs par mois au 1 ^er janvier 1998.

L'article 109 de la loi de finances pour 1998 a institué une majoration spécifique de l'AD pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres.

Cet article précise que " afin de leur permettre de bénéficier d'un revenu équivalent à une retraite anticipée de 5.600 francs net par mois et par dérogation aux dispositions précédentes, le montant de l'allocation différentielle est augmenté à due concurrence au 1 ^er janvier 1998 pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres, y compris les périodes équivalentes et notamment le temps passé en Afrique du Nord ".

Au 30 juin 1998, 25.000 personnes percevaient l'AD pour un montant moyen de 1.937 francs par mois. Parmi elles, 5.200 bénéficient de la dérogation instituée à l'article 109 précité .

- l'allocation de préparation à la retraite (APR)

L'APR constitue un revenu complet servi à titre principal. A la différence de l'AD, elle est constitutive de droits en matière d'assurance sociale.

L'APR est attribuée aux personnes qui sont bénéficiaires de l'AD pendant six mois consécutifs et qui n'exercent aucune activité professionnelle.

L'APR est égale à 65 % d'un revenu de référence (le plus souvent la moyenne des revenus mensuels d'activité professionnelle) et est plafonnée à 7.177 francs par mois au 1er janvier 1998.

L'article 127 de la loi de finances pour 1997 a également institué un plancher pour l'APR égal à 4.500 francs.

Au 30 juin 1998, 11.972 personnes touchaient l'APR pour un montant moyen de 6.159 francs par mois.

Les deux allocations sont indexées sur les bases mensuelles de calcul des prestations familiales et sont par conséquent automatiquement et périodiquement revalorisées.

- Le capital décès

Les veuves d'un bénéficiaire de l'APR peuvent bénéficier, depuis 1997, d'un capital décès d'un montant égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'APR, le cas échéant majoré en fonction du nombre d'enfants à charge.

En 1997, 46 personnes ont bénéficié du capital décès pour un montant moyen de 26.195 francs.

Pour 1999, les crédits du fonds de solidarité s'élèveront à 1.557 millions de francs, soit une baisse de 1,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Cette légère baisse s'explique par la non-reconduction des 25 millions de francs inscrits en loi de finances initiale pour 1998 et destinés à financer les mesures nouvelles de ce budget (majoration de l'allocation différentielle pour les anciens combattants justifiant de 40 annuités de cotisations à la sécurité sociale). Cette diminution est en partie compensée par l'affectation de 20 millions de francs au fonds de solidarité pour financer l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés anciens combattants ( cf. infra ).

Cette diminution des crédits devrait cependant permettre la poursuite de l'activité du fonds dans de bonnes conditions. On constate en effet depuis 1996 une réduction du nombre d'allocataires : de 42.698 allocataires fin 1996, le fonds ne devrait concerner que 35.500 à la fin de cette année.

Cette baisse est loin d'être uniforme car, à la diminution rapide des bénéficiaires de l'allocation différentielle correspond une augmentation du nombre de bénéficiaires de l'APR, plus favorable.

Evolution du nombre d'allocataires du Fonds de solidarité

	1993	1994	1995	1996	1997	1998 ^(1)
Nombre de bénéficiaires de l'AD	19.832	24.359	37.577	38.306	28.257	25.000
Nombre de bénéficiaires de l'APR	-	-	1.593	4.322	10.940	11.972
Total	19.832	24.359	39.170	42.628	39.197	36.972

(1) Chiffres au 31 décembre sauf pour 1998 (30 juin)

Si la mise en place et l'amélioration progressive du fonds de solidarité ont incontestablement permis une meilleure prise en charge des anciens combattants dans les situations les plus difficiles, votre commission tient cependant à souligner à nouveau la persistance de certaines difficultés qui en limitent l'efficacité.

Ces lacunes sont au nombre de trois :

- un plafonnement des allocations restrictif et déconnecté des revenus d'activité ;

- un nombre de bénéficiaires insuffisant par rapport aux publics potentiels ;

- une logique fondée sur l'assistanat que récusent les anciens combattants.

Dans ces conditions, votre commission réaffirme son souhait d'une évolution du fonds de solidarité. Elle est tout particulièrement favorable à une modification des conditions d'attribution de l'APR. Il s'agirait de permettre aux anciens combattants les plus en difficulté de bénéficier directement de l'APR sans avoir à toucher préalablement pendant six mois l'allocation différentielle. Un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale vient de répondre à cette attente ( cf. infra ).

• L'aide sociale voit ses crédits augmenter, sans pourtant être à la hauteur des enjeux

Les crédits recouvrent des actions de nature très diverses : réduction de tarifs ferroviaires, secours permanents ou occasionnels à des personnes démunies, subventions de fonctionnement aux associations, indemnisation spécifique de certaines catégories d'anciens combattants mais aussi la subvention à l'action sociale de l'ONAC.

Votre commission tient à rappeler le rôle essentiel de l'ONAC dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à l'égard des anciens combattants.

L'an passé, elle avait vivement regretté la diminution de 5 millions de francs de la subvention aux dépenses sociales de l'ONAC.

Cette année, elle ne peut que se féliciter de l'inscription de 5 millions de francs supplémentaires, tout en regrettant cependant qu'il ne s'agisse que d'une remise à niveau et non d'une augmentation nette.

La subvention de l'Etat pour l'action sociale de l'ONAC, qui s'élèverait à 46,7 millions de francs est utilisée de manière différenciée, mais concourt cependant à hauteur des trois quarts au financement de l'action sociale individuelle.

En 1996, les crédits d'action sociale avaient ainsi permis de venir en aide à près de 22.000 ressortissants.

A cet égard, votre commission exprime la crainte d'une augmentation du nombre de demandes de secours individuels dans les prochaines années . En effet, l'arrivée à maturité du fonds de solidarité se traduit par une sortie croissante du nombre d'allocataires de plus de 60 ans qui connaissent à nouveau une situation critique après l'amélioration transitoire que permet le fonds de solidarité et doivent alors se contenter du minimum vieillesse. Il est donc à craindre que les besoins budgétaires de l'ONAC au titre de l'action sociale n'augmentent dans les prochaines années.

• Le plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant est revalorisé

La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'Etat, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à titre volontaire.

Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'Etat. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Le budget pour 1999 comporte deux évolutions à propos de la retraite mutualiste.

D'une part, il rétablit la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l'Etat des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants. La loi de finances pour 1998 avait en effet aligné le remboursement par l'Etat sur le régime de droit commun (le remboursement intervient désormais au cours du premier trimestre de l'année suivante), ce qui avait eu pour effet la disparition transitoire des crédits inscrits au chapitre 47-22.

D'autre part, il prévoit la revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste. Celui-ci est relevé de 95 à 100 points d'indice de pension militaire d'invalidité. Cela équivaut à un coût budgétaire de 6,3 millions de francs ( cf. infra ).