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III. LA MISE EN OEUVRE DES RÉFORMES DE LA SÉCURITÉ CIVILE

L'urbanisation et l'apparition de nouveaux risques technologiques ont peu à peu modifié l'image traditionnelle du pompier rattaché à sa commune. Les 9.000 interventions quotidiennes des sapeurs-pompiers concernent un domaine qui tend à s'élargir (incendies : 9,5 % ; accidents de la route : 11,4 % ; secours à victimes : 35,3 % ; interventions diverses : 23,5 %...). Les moyens financiers des communes sont inégaux et les régimes de travail de sapeurs-pompiers assez différents d'un lieu à l'autre.

Cette situation, ainsi que la nécessité de remédier à une crise du volontariat a conduit à l'adoption, avec l'approbation du Sénat, de deux lois du 3 mai 1996 sur la sécurité civile :

- la loi n° 96-369 relative aux services d'incendie et de secours ;

- la loi n° 96-370 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

Si la plupart des dispositions de ces lois sont mises en oeuvre, après la publication parfois difficile des textes d'application nécessaires, certaines d'entre elles se sont heurtées à des obstacles qui devront être surmontés.

1. La réorganisation des services d'incendie et de secours

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours prévoit l'harmonisation, dans un délai de cinq ans, de l'organisation territoriale des services d'incendie et de secours, destinée à leur permettre de faire face avec une efficacité accrue à l'accroissement de leurs activités et à la diversification des risques auxquels ils sont désormais confrontés.

La réforme transforme les services départementaux d'incendie et de secours en établissements publics communs à l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés dans le département.

Le nouvel établissement public est administré par un conseil d'administration, composé de membres représentant les différentes collectivités et établissements concernés, compte tenu notamment de leurs contributions financières, à qui il appartient d'élire son président.

Son budget est alimenté par des contributions financières de ces collectivités et établissements, fixées par une délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers ou à défaut suivant des règles définies par la loi.

Le SDIS a désormais des compétences élargies à la gestion de l'ensemble des matériels nécessaires aux missions des services d'incendie et de secours, ainsi que des personnels regroupés au sein du corps départemental de sapeurs-pompiers.

Les transferts de personnels et de biens au SDIS doivent faire l'objet de conventions conclues au cas par cas au niveau local.

Toutefois, la réforme ne s'applique pas aux services d'incendie et de secours de Paris, des départements de la " petite couronne " et de Marseille, qui conservent leurs statuts particuliers.

Six décrets d'application de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 ont été publiés :

·  Le décret n° 96-1005 du 22 novembre 1996 relatif à l'installation des premiers conseils d'administration des nouveaux établissements publics, fixant les modalités d'évaluation financière des dépenses engagées au cours des dernières années par les collectivités et établissements concernés, afin de fixer la répartition des sièges au sein du conseil d'administration du SDIS.

Il fixe les règles relatives à l'élection des représentants de ces collectivités et des sapeurs-pompiers.

La totalité des conseils d'administration des SDIS est désormais constituée.

·  Le décret n° 96-1171 du 26 décembre 1996 relatif aux transferts de personnels et de biens a, pour sa part, précisé les procédures de règlement des litiges qui pourraient intervenir au cours de l'élaboration des conventions de transfert. La loi a prévu un délai de 5 ans à compter de son entrée en vigueur pour la réalisation de ces transferts qui sont, dans la plupart des départements, en cours de négociation.

·  Le décret n° 97-279 du 24 mars 1997 relatif aux commissions administratives paritaires et aux comités techniques paritaires des sapeurs-pompiers professionnels, tirant les conséquences du regroupement de l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels au sein des corps départementaux.

A l'heure actuelle, la grande majorité des commissions et comités paritaires est installée.

·  Le décret n° 1225 du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours qui remplace entièrement les dispositions du décret du 6 mai 1988 afin de tirer les conséquences de la nouvelle organisation définie par la loi du 3 mai 1996.

Ce texte applique notamment les dispositions législatives concernant les contributions financières des collectivités au budget du SDIS, en l'absence de délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers.

·  Le décret n° 98-298 du 20 avril 1998 modifiant certaines dispositions statutaires relatives aux sapeurs-pompiers professionnels.

·  Le décret n° 98-442 du 5 juin 1998 fixant le cadre de référence du régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels.

Ce texte, qui simplifie le régime indemnitaire, fait des sapeurs-pompiers professionnels les derniers fonctionnaires territoriaux à bénéficier de la réforme des régimes indemnitaires entreprise dans la fonction publique territoriale. L'application du régime indemnitaire se traduira par une augmentation de la masse salariale des sapeurs-pompiers professionnels d'environ 5 %.

En revanche, le décret du 5 juin 1998 précité ne comporte pas les dispositions prévues par la loi et concernant le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels.

La question de l'harmonisation des régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels (nombre de gardes en particulier) à la suite de leur regroupement au sein de corps départementaux, a donné lieu à des discussions délicates entre les différentes parties concernées et a provoqué des mouvements de grève administrative.

Aucun accord n'ayant pu être dégagé entre employeurs et salariés, le ministre de l'Intérieur a considéré qu'il ne pouvait revenir à l'Etat d'arrêter unilatéralement le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels. Observant que la durée du travail dans la fonction publique territoriale relevait du principe de libre administration, il a estimé qu'il appartiendrait aux autorités d'emploi de prendre les décisions utiles.

Enfin, un décret sur les modalités particulières d'organisation et de fonctionnement du service territorial d'incendie et de secours de Saint-Pierre-et-Miquelon reste encore en préparation.

2. Le développement du volontariat

La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a pour sa part apporté aux quelques 200 000 sapeurs-pompiers volontaires -qui constituent la charpente de l'organisation de la sécurité civile en France- le statut législatif dont ils étaient jusque là dépourvus.

Ce " statut " a cherché à répondre à la crise qui affecte le volontariat depuis quelques années : insuffisance du recrutement et diminution de la durée moyenne d'engagement, alors même que les interventions à assurer sont de plus en plus nombreuses et diversifiées.

·  La loi consacre le droit des sapeurs-pompiers volontaires à bénéficier d'autorisations d'absence pour participer à des missions opérationnelles ou à des activités de formation et les fait bénéficier d'un certain nombre de mesures protectrices. En contrepartie, des compensations financières sont prévues en faveur des employeurs.

·  Par ailleurs, la loi reconnaît le droit des sapeurs-pompiers volontaires à recevoir, en dédommagement des services rendus à la collectivité, des vacations horaires.

Dans le souci de concrétiser la reconnaissance de la Nation pour les services rendus par les sapeurs-pompiers volontaires, la loi a également prévu la généralisation du versement d'une allocation de vétérance à tout ancien sapeur-pompier volontaire dont l'engagement a pris fin lorsqu'il a atteint la limite d'âge de son grade après avoir effectué au moins 20 ans de services. La loi a prévu l'entrée en vigueur de cette disposition le 1er janvier 1998.

Le texte a, en outre, amélioré le régime de protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires institué par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991.

Plusieurs textes d'application de cette loi ont été publiés :

·  Le décret n° 96-772 du 4 septembre 1996 a créé un observatoire national et des observatoires départementaux du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. L'observatoire national a été installé le 8 septembre 1997.

·  Le décret n° 96-1004 du 22 novembre 1996 relatif aux vacations horaires des sapeurs-pompiers volontaires (fixées entre 41,92 F et 63,06 F, suivant les grades, par un arrêté du 17 mars 1998).

·  Un arrêté du 9 avril 1998 portant organisation du comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires.

·  Un arrêté du 17 mars 1998 fixant à 1.927,86 F la part forfaitaire de l'allocation de vétérance.

En revanche, la part variable de cette allocation, prévue par le même texte à compter du 1er janvier 1998, ne peut être versée, faute de parution du décret d'application prévu pour en définir les critères de calcul " compte tenu des services accomplis, y compris en formation, par le sapeur-pompier volontaire ".

Les difficultés proviennent d'un désaccord entre les parties concernées sur les solutions à retenir ainsi que sur une réticence des sapeurs-pompiers volontaires à participer au financement de cette part variable de l'allocation de vétérance, comme cela est prévu par la loi.

Une proposition de loi2(*) tendant à assouplir les conditions d'attribution de cette prestation et à réviser son financement a été adoptée par la commission des Lois le 24 novembre et devrait être examinée prochainement par le Sénat.

Enfin, demeure en instance un décret prévu par la loi du 3 mai 1996 pour préciser les conditions d'indexation de l'allocation ou de la rente d'invalidité attribuée au sapeur-pompier volontaire atteint d'une infirmité définitive, par référence aux revenus qu'il tirait antérieurement de son activité professionnelle.

3. Vers un débat sur le financement de la sécurité civile ?

Les réformes de la sécurité civile ne pourront pas être financièrement neutres pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, a déclaré, lors de la discussion du budget de son ministère à l'Assemblée nationale le 5 novembre 1998, que la départementalisation n'avait pas entraîné de hausse mécanique des dépenses, notant toutefois que " certains départements devront consentir un effort financier plus important que d'autres pour se mettre à niveau ".

Il admettait cependant que les dispositions statutaires et indemnitaires adoptées en conséquence de cette réforme ou résultant de la loi sur les sapeurs-pompiers volontaires induiront des augmentations de charges.

Ainsi, on a relevé que le nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels entraînerait une progression de 5 % de la masse salariale, répartie de manière variable selon les départements.

La généralisation de l'allocation de vétérance devait entraîner une charge financière nouvelle pour les collectivités, évaluée à 38 millions de francs lors de l'examen de la loi du 3 mai 1996.

L'adoption éventuelle de la proposition de loi concernant cette prestation entraînerait une dépense supplémentaire de 36 millions de francs.

Votre rapporteur a souligné la charge financière résultant des opérations de secours des personnes pratiquant des activités sportives " à risques ".

Les collectivités territoriales, certes sensibles à l'amélioration de l'efficacité de la sécurité civile, sont en droit de se demander si elles devront indéfiniment supporter les conséquences financières de décisions prises par l'Etat.

Le ministre de l'Intérieur a indiqué, lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, qu'il était prêt à engager une réflexion portant sur la recherche de moyens financiers supplémentaires.

En tout état de cause, un débat sur le financement de la sécurité civile mériterait d'être engagé.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a porté une appréciation positive sur les crédits affectés à la sécurité civile pour 1999.

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