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G. UNE AMÉLIORATION ENCORE POSSIBLE DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ ET DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF

1. Une politique d'accession sociale encore modeste

a) Le prêt à taux zéro, vecteur principal de l'accession à la propriété

L'accession sociale à la propriété est actuellement principalement assurée par deux dispositifs complémentaires, tous deux attribués sous conditions de ressources.

·  Le prêt à taux zéro (PTZ)

Ce dispositif, qui prend la forme d'une avance remboursable, a été institué en octobre 1995 en remplacement des prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et des mesures fiscales qui y étaient attachées. Il permet de financer des opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration d'un logement existant par les ménages de condition modeste.

Le succès du prêt à taux zéro ne se dément pas. Plus de 380.000 prêts à taux zéro ont ainsi été " mis en force "15(*) depuis 1996, dont plus de 70.000 dans l'ancien.

 

1996

1997

1998

1er semestre 1999

Total

Nombre de PTZ " mis en force "

117.900

129.150

109.200

30.500

386.750

Montant moyen (en francs)

98.179

102.370

102.940

104.210

NS

Source : secrétariat d'Etat au logement

Le caractère social du prêt à taux zéro est garanti par les critères de ressources. Ainsi, en 1998, 57 % des ménages bénéficiaires avaient des revenus annuels inférieurs à 103.600 francs.

Le prêt à taux zéro permettait, en moyenne, d'assurer le financement de 16 % de l'opération.

·  Le prêt à l'accession sociale (PAS)

Le prêt à l'accession sociale (PAS), créé en 1993, est un prêt conventionné qui bénéficie d'une garantie de l'Etat par l'intermédiaire du Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS). Son taux, son éligibilité à l'APL et l'existence d'un plafond de ressources en font un produit ciblé sur l'accession sociale.

Les PAS peuvent se conjuguer avec les prêts à taux zéro, dont ils apparaissent d'ailleurs comme l'utile complément. Ainsi, plus de 70 % des PAS sont désormais accompagnés d'un prêt à taux zéro.

Prêts à l'accession sociale

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Nombre de PAS " mis en force "

8.970

39.860

36.720

78.930

66.700

66.400

Montant moyen d'un prêt PAS (en milliers de francs)

253

259

269

287

313

347

Source : Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale

Le projet de budget pour 2000 devrait permettre d'accompagner ces dispositifs d'accession.

Certes, la dotation budgétaire aux prêts d'accession à la propriété diminue de 6,3 à 5,9 milliards de francs en crédits de paiement de 1999 à 2000. Mais cela devrait permettre la réalisation d'un programme de 110.000 prêts à taux zéro du fait de la diminution du coût budgétaire moyen du prêt. Celui-ci est en effet passé de 59.900 francs en 1997 à 56.300 francs en raison de la diminution des taux d'intérêt.

Votre commission observe toutefois que le financement budgétaire des prêts à taux zéro ne sera suffisant que si le mouvement de baisse des taux se poursuit.

b) Un nécessaire renforcement de l'accession sociale

Votre commission estime que ce renforcement pourrait prendre deux formes :

- la " sécurisation " de l'accession sociale ;

- l'extension du prêt à taux zéro à l'ancien.

Or, si ce premier volet a désormais bien avancé, le second reste en attente.

·  La " sécurisation "

Depuis le 1er avril 1999 a été mis en place un dispositif de sécurisation qui s'adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf ou dans l'ancien. Il se fonde sur la signature de deux conventions entre l'Etat et l'UESL conclues en application de l'article premier de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1 % logement.

La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale (accompagné ou non d'un prêt à taux zéro). Elle garantit contre la perte d'emploi. Après un délai de carence de 12 mois, l'intervention du 1 % logement permet d'alléger de moitié les annuités d'emprunt pendant 12 mois. Cette durée est fractionnable en deux fois en cas de besoin. Le remboursement de l'avance ainsi faite est repoussé à la fin de la période d'endettement sans intérêt ni pénalité.

La seconde convention ne s'applique qu'aux salariés des entreprises assujetties au 1 % logement. Elle garantit contre une forte réduction des ressources (notamment suite à un éclatement de la famille). Les ménages concernés doivent remplir une des conditions suivantes :

- avoir des revenus inférieurs au plafond du prêt à taux zéro ;

- avoir subi une diminution imprévue des ressources (de 30 % minimum) ;

- avoir au moins 40 % de taux d'endettement avec des charges à caractère immobilier.

L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans intérêt, fonction du taux d'effort du ménage. L'aide consiste en une avance gratuite qui prend en charge 50 % de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500 francs par mois, pour une durée maximum de 12 mois. Cette avance est remboursable sur une durée maximum de 10 ans. La durée de remboursement est fonction de critères fixés par l'UESL, en fonction du taux d'effort global constaté à la fin de la période de différé.

·  L'élargissement du prêt à taux zéro à l'ancien

La diminution du coût moyen des prêts à taux zéro a permis de dégager une importante marge de manoeuvre budgétaire. Dans ces conditions, votre commission ne peut que souhaiter un renforcement de la politique d'accession sociale.

Ce renforcement pourrait alors prendre la forme d'un élargissement du prêt à taux zéro dans l'ancien, par une diminution de la quotité de travaux de 35 à 20 %.

Les conditions d'accès au prêt à taux zéro sont en effet très restrictives pour l'acquisition-amélioration d'un logement existant. Une telle opération suppose en effet le respect de deux conditions :

- le logement doit avoir été construit depuis plus de 20 ans ;

- le montant des travaux doit être au moins égal à 35 % du coût total de l'opération.

Or, en 1996, la quotité de travaux exigibles avait été ramenée de 35 % à 20 %. Cela avait permis l'acquisition-amélioration de 30.000 logements supplémentaires par un prêt d'un montant moyen de 82.615 francs.

Votre commission considère que l'expérience de 1996 a eu des conséquences bénéfiques, notamment pour les ménages modestes qui ont ainsi pu réaliser une accession.

Elle ne peut alors que partager l'analyse de M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial des crédits du logement à l'Assemblée nationale, qui estime que " ce serait plus de 9 milliards de francs qui pourraient être consacrés en 2000 à l'encouragement à l'accession sociale à la propriété. Cette marge budgétaire confortable doit permettre au Gouvernement de consolider sa politique en faveur de l'accession sociale. Votre rapporteur spécial l'encourage à élargir le bénéfice du prêt à taux zéro à l'ancien avec une quotité de travaux abaissée de 35 à 20 % ".

2. Les difficultés persistantes du logement locatif intermédiaire

Une frange importante de ménages à revenus moyens, souvent de jeunes ménages, sont exclus du parc social, mais rencontrent des difficultés d'accès au logement locatif privé, ne pouvant supporter les niveaux de loyer du marché libre.

Or, il existe actuellement deux types de dispositifs en leur faveur qui ne jouent pas pleinement leur rôle :

- les prêts locatifs intermédiaires ;

- le nouveau statut du bailleur privé.

a) L'essoufflement continu du prêt locatif intermédiaire

Un prêt spécifique -le prêt locatif intermédiaire- a été institué en 1987 pour financer des opérations répondant aux besoins de ces ménages.

Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de logements situés dans des zones géographiques souffrant d'une tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui qui s'observe sur le marché libre.

Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire s'engagent à affecter les logements financés à la location pendant une période minimale (durée du prêt lui-même pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et de loyers.

Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs.

Depuis son institution, le PLI a fait l'objet d'ajustements successifs touchant le taux du prêt, sa durée, les plafonds de ressources des locataires, les plafonds de loyer, la durée minimale de location.

Actuellement, le PLI est un prêt à taux fixe de 5,5 % dont la durée n'excède pas 25 ans. Les autres règles ont été progressivement assouplies : les plafonds de ressources permettent l'égibilité de 85 % des ménages, la durée minimale de location est ramenée à 6 ans.

Pourtant, le nombre de PLI distribués diminue régulièrement.

Nombre de PLI distribués depuis 1993

(en nombre de logements financés ou agréés)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

PLI Caisse des dépôts et consignations

4.000

6.000

6.000

4.700

3.300

3.000

PLI Crédit foncier de France

3.000

2.300

2.800

4.100

2.500

2.200

PLI Comptoir des entrepreneurs

1.100

1.000

1.200

800

800

400

TOTAL

8.100

9.300

9.600

9.600

6.600

5.600

Source : secrétariat d'Etat au logement

Cet essoufflement continu du PLI s'explique très largement par l'inadaptation croissante du PLI. Le taux d'intérêt de 5,5 % apparaît élevé par rapport aux taux du marché et ne permet pas d'aboutir à un équilibre financier satisfaisant des opérations PLI. Les loyers qui seraient nécessaires pour parvenir à l'équilibre sont en effet trop élevés par rapport aux ressources des ménages.

Certes, deux mesures laissent espérer une amélioration de la situation du logement intermédiaire.

D'abord, la mise en place des PLUS devrait se traduire par une amélioration de la mixité sociale, 10 % des logements étant réservés à des ménages dont les revenus peuvent excéder de 20 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution de logements sociaux. Mais on reste ici dans le parc social et non dans le parc privé.

Ensuite, la convention avec le 1 % logement prévoit une mobilisation de la Participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) à hauteur de 300 millions par an sur 5 ans en faveur du logement intermédiaire, ce qui pourrait permettre d'accompagner les opérations PLI afin de rendre compatibles les niveaux de loyers de sortie et les ressources des ménages.

Votre commission n'en estime pas moins qu'une réforme des PLI, à l'image de celle des PLA, reste nécessaire.

b) Le nouveau statut du bailleur privé

L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué un nouveau statut du bailleur privé, se substituant à l'ancien " amortissement Périssol ", destiné à apporter une aide aux bailleurs de logements intermédiaires.

Ce dispositif est toutefois encore en période de " rodage " et n'a pas encore eu de retombées effectives sur le logement intermédiaire.

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