Projet de loi de finances pour 2000 : Logement social

H. UN EFFORT CERTAIN EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION DU PARC PRIVÉ

Le projet de budget pour 2000 témoigne de la poursuite de l'effort en faveur de la réhabilitation du parc privé. Les interventions budgétaires traditionnelles sont en légère hausse alors que de nouvelles incitations fiscales sont mises en place.

1. Un soutien budgétaire conséquent

Les dotations budgétaires atteindront 3 milliards de francs en 2000 contre 2,9 milliards en 1999, soit une hausse de 3,3 %.

a) La réhabilitation par les propriétaires occupants

La prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Le taux de base de la subvention est de 20 % (25 % dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat). Le taux est majoré à 35 % lorsque les ressources sont inférieures à 50 % des plafonds PAP, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de 70.000 francs par logement.

Mais ce régime général comporte de nombreuses exceptions : le taux de la subvention et le plafond des dépenses subventionnables peuvent être majorés en fonction des caractéristiques du ménage (personnes handicapées par exemple) et du cadre de réalisation de la PAH (opération programmée d'amélioration de l'habitat par exemple).

Les travaux susceptibles d'être financés à l'aide d'une PAH sont les suivants :

- les travaux destinés à l'amélioration de la sécurité, de la salubrité et de l'équipement du logement ;

- les travaux destinés à économiser l'énergie dans les logements ;

- les travaux d'accessibilité des logements aux personnes handicapées physiques et les travaux d'adaptation des logements aux besoins des travailleurs de nuit.

Bilan des PAH depuis 1990

	Nombre de primes accordées	Montant total des primes (en millions de francs)	Montant moyen unitaire (en francs)
1990	49.663	505,5	10.179
1991	47.234	507,9	10.755
1992	52.276	559,0	10.694
1993	60.802	646,8	10.638
1994	68.771	728,9	10.599
1995	55.909	591,4	10.578
1996	72.510	767,0	10.578
1997	66.623	718,9	10.791
1998	69.419	761,8	10.974

Source : secrétariat d'Etat au logement

Le projet de budget pour 2000 conforte cette politique en prévoyant une hausse de 4,5 % des crédits qui s'élèveront à 800 millions de francs. Il est d'ailleurs à noter que le taux de consommation des crédits augmente régulièrement.

b) La réhabilitation par les propriétaires bailleurs

L'ANAH a pour objet d'aider à l'amélioration des logements locatifs appartenant à des propriétaires privés.

A cet effet, l'ANAH reçoit une dotation du budget de l'Etat et attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans et qui s'engagent à les louer pendant dix ans à titre de résidence principale.

Après travaux, les logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis au versement de la taxe additionnelle au droit de bail, mais ils peuvent être exonérés de celle-ci en raison du faible montant des loyers.

En règle générale, le taux de subvention est égal à 25 % d'un montant plafonné de travaux subventionnables. Il peut être porté à 35 % lorsque le logement situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) fait l'objet d'une convention passée entre l'Etat et le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires, ainsi qu'un plafond de loyer. Dans le cadre d'un Programme social thématique (PST) destiné au logement des personnes défavorisées, le taux de subvention peut alors atteindre 70 % moyennant certaines conditions. De plus, dans les OPAH, le taux de subvention peut être porté de 35 à 40 % sous réserve qu'une collectivité locale accorde une subvention complémentaire au taux de 5 %.

L'article 54 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu le champ d'intervention de l'ANAH aux zones de revitalisation rurale (ZRR) pour financer la transformation en logements locatifs d'immeubles non initialement affectés à l'habitation.

Activité et financement de l'ANAH depuis 1994

	1994	1995	1996	1997	1998
Subventions engagées (en millions de francs)	2.724	2.731	2.595	2.338	2.308
Nombre de logements subventionnés	143.600	126.500	111.800	107.600	111.200

Source : secrétariat d'Etat au logement

Les crédits budgétaires, inscrits en loi de finance initiale, de l'ANAH sont en progression de 2,8 % pour atteindre 2,2 milliards de francs.

2. Vers une refonte des aides à la réhabilitation ?

a) Des mesures nouvelles dans le projet de loi de finances pour 2000

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit, dans son article 3, que les travaux portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans supporteront un taux réduit de TVA de 5,5 %. Cette mesure prolonge la mesure adoptée en loi de finances initiale pour 1999 qui appliquait ce taux réduit de TVA aux travaux subventionnés par l'ANAH.

Cette mesure, d'un coût budgétaire évalué à 19,7 milliards de francs, serait applicable dès le 15 septembre 1999.

Votre commission ne peut qu'être en accord avec le principe d'une telle disposition.

Elle observe toutefois que son impact réel ne doit pas être surévalué. Elle considère en effet que cette mesure souffre de certaines imperfections :

- les textes d'application risquent de se révéler extrêmement complexes ;

- son impact sur le travail illégal, mis en avant par le Gouvernement, est incertain ;

- elle bénéficiera surtout aux ménages les plus aisés, ayant les moyens de se lancer dans des opérations de réhabilitation ;

- le coût fiscal est très élevé ;

- on peut douter qu'elle intervienne au moment propice. En effet la situation du secteur du bâtiment est actuellement très satisfaisante. Une telle mesure aurait alors été plus adaptée il y a deux ans, au creux de la conjoncture. Aujourd'hui, il n'est pas exclu qu'elle provoque une " surchauffe " du secteur.

b) L'annonce d'une prochaine réforme

Le Gouvernement a annoncé son intention de réformer les aides à la réhabilitation, notamment dans le cadre du prochain projet de loi " Urbanisme, habitat et déplacements ".

Cette réforme pourrait prendre trois formes :

• L'unification des interventions financières

Cette réforme d'ensemble serait justifiée, selon le Gouvernement, non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des comptes, mais aussi par le souci de promouvoir une politique de réhabilitation globale et cordonnée sur l'ensemble du parc privé.

Cette réforme devrait permettre de regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants : l'ANAH deviendrait ainsi compétente pour délivrer la PAH, en lieu et place du préfet de département.

• La simplification de la procédure d'instruction des demandes de subvention de l'ANAH

L'ANAH envisage de mettre en place deux séries de mesures concomitantes visant à approfondir l'instruction et les contrôles des dossiers sensibles, notamment du point de vue de leur montant élevé et, parallèlement, à simplifier l'instruction des " petits " dossiers qui, en 1998, représentaient plus de 40 % des demandes pour moins de 10 % du montant total des subventions.

Les demandes portant sur un montant de travaux inférieurs à 70.000 francs pourraient ainsi bénéficier d'une instruction simplifiée au regard de l'application des plafonds de travaux et d'une autorisation anticipée de commencement des travaux. Le propriétaire concerné souscrirait un engagement locatif réduit à 6 ans, au lieu de 10 ans.

• La réforme des OPAH

Depuis sa création en 1977, la procédure des OPAH a fait l'objet d'un intérêt constant de la part des collectivités locales et de l'Etat.

Depuis 1977, plus de 3.3000 OPAH ont été engagées, notamment en milieu rural où elles constituent l'instrument privilégié de mise en oeuvre des politiques locales de l'habitat.

Elle a démontré sa réelle efficacité et s'est adaptée à la diversité des situations locales. Elle est en effet utilisée pour la mise en oeuvre de projets de requalification de territoires, tant urbains que ruraux.

Néanmoins, le Gouvernement estime que la nécessité d'une amélioration apparaît sur plusieurs champs : les finalités globales de la procédure, sa gestion (pilotage, suivi, sa mise en oeuvre pratique (étude, conventionnement). Il juge ainsi indispensable que l'opportunité du lancement d'une OPAH s'inscrive dans un projet global d'aménagement ou de développement qui permette de la positionner comme le volet habitat de ce projet global et de l'articuler avec d'autres actions et outils (aménagement urbain, dispositifs de lutte contre l'insalubrité...).

Votre commission restera vigilante sur ces projets de réforme afin qu'ils ne déstabilisent pas des dispositifs qui ont fait la preuve de leur efficacité.

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En conclusion, votre commission prend acte de l'évolution satisfaisante des crédits pour le logement social, leur diminution ne remettant pas en cause la réalisation des programmes. Elle observe que le projet de loi de finances propose quelques mesures nouvelles positives, notamment en faveur du parc privé.

En revanche, elle estime que ce projet de loi de finances comporte plusieurs lacunes ou imperfections :

- l'impact incertain des mesures en faveur du logement social dont la situation est toujours très préoccupante ;

- les retard pris dans la politique en faveur du logement des plus défavorisés ;

- l'absence de réformes des aides personnelles au logement ;

- le manque d'ambition pour l'accession sociale à la propriété.

Elle ne peut alors que souhaiter que ces questions soient abordées au moment de l'examen par le Parlement du prochain projet de loi relatif à l'urbanisme, à l'habitat et aux déplacements.

En conséquence, votre commission a décidé de s'en remettre à la sagesse de la Haute assemblée quant à l'adoption des crédits consacrés au logement social par le projet de loi de finances pour 2000.