III. PLUSIEURS ENJEUX MAJEURS POUR LA DÉCENTRALISATION ET LA DÉMOCRATIE LOCALE
La
décentralisation apparaît plus que jamais comme une
réforme nécessaire
pour permettre à notre
société de
relever les défis
auxquels elle est
confrontée et qui ne pourront que s'accentuer au début du
prochain siècle. Dans un monde où les obstacles aux
échanges économiques et à la circulation de l'information
s'estompent, la
gestion de proximité
est la mieux à
même d'offrir à nos concitoyens les
repères
indispensables
dont ils ont besoin et de promouvoir la nécessaire
cohésion sociale et territoriale
.
Les collectivités locales ont démontré leur
capacité de gestion
, apportant notamment une contribution majeure
au respect des critères du Traité de Maastricht pour le passage
à la monnaie unique. Elles ont, en outre, fait un
effort
d'équipement
considérable, réalisant les
trois
quarts
de l'investissement public national. En rapprochant le processus de
décision du citoyen, la gestion décentralisée constitue
une richesse pour le fonctionnement de notre démocratie.
Pourtant,
trop d'obstacles
s'opposent encore à
l'approfondissement du processus de décentralisation, la trop lente
adaptation de l'Etat aux conséquences de cette grande réforme
n'étant pas le moindre de ces obstacles. Force est, en effet, de
constater que l'Etat n'a pas
redéfini ses missions
comme il
aurait dû le faire en appliquant ainsi efficacement le principe de
subsidiarité et que la
déconcentration
de ses moyens
constitue un objectif toujours en chantier. Plus grave, les risques d'une
volonté de
recentralisation
n'ont pas manqué au cours des
dernières années notamment dans la définition des
ressources locales.
Depuis plusieurs années, votre commission des Lois a appelé
l'attention sur la
nécessaire relance
de la
décentralisation, notamment dans le cadre des réflexions
conduites au sein du groupe de travail placé sous la présidence
de M. Jean-Paul Delevoye
1(
*
)
. Le Sénat, fidèle
à sa vocation constitutionnelle, a lui-même souhaité
établir un bilan clair des conditions d'exercice des compétences
locales et examiner les voies et moyens de les améliorer en
créant au début de l'année 1999 une
mission
d'information
commune à cinq commissions permanentes
présidée par M. Jean-Paul Delevoye, dont le rapporteur
est M. Michel Mercier.
Dans le cadre du présent avis, votre commission des Lois soulignera plus
particulièrement
trois enjeux majeurs
pour la
décentralisation et la démocratie locale : le renforcement
nécessaire de la sécurité juridique de l'action publique
locale et l'amélioration des conditions d'exercice des mandats
locaux ; la mise en oeuvre de la réforme du régime de la
coopération intercommunale ; l'avenir du système de
financement local.
A. UNE PRIORITÉ POUR LA DÉMOCRATIE LOCALE : RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS
En
plaçant le thème "
Le maire et l'innovation
" au
coeur des réflexions de son 82è congrès de 1999,
l'Association des Maires de France a souligné à quel point la
capacité d'innovation des élus locaux était une exigence
pour leur permettre de relever les défis de plus en plus
diversifiés auxquels la gestion locale est confrontée.
Cette capacité d'innovation devrait pouvoir se développer dans un
environnement juridique sûr
qui, sans brider inutilement leurs
initiatives, permettrait aux maires de connaître
précisément les limites dans lesquelles l'action publique locale
peut être mise en oeuvre. Or cette
sécurité
juridique
indispensable n'est plus assurée aujourd'hui. Cette
situation peut conduire au
découragement
de beaucoup
d'élus locaux, périlleux pour notre démocratie locale. Une
enquête récente
2(
*
)
met en évidence que près de la moitié des maires pourrait
ne pas solliciter le renouvellement de leur mandat, lors des prochaines
élections municipales. Si tel était le cas, serait
confirmé un mouvement déjà observé lors des
élections de 1995.
S'il peut être difficile d'identifier les motifs pouvant conduire un
maire à ne pas se représenter, tout porte néanmoins
à croire que l'
insécurité juridique croissante
constitue un facteur majeur, comme l'ont mis en évidence les
réponses aux questionnaires établis dans le cadre des Etats
généraux des élus locaux organisé par M. le
Président du Sénat. C'est pourquoi, la mission commune
d'information sur la décentralisation a fait de la
sécurité juridique de l'action publique locale et des conditions
d'exercice des mandats, deux thèmes prioritaires de ses
réflexions.
Ces réflexions s'inscrivent dans la continuité de celles
conduites précédemment par votre commission des Lois sur la
responsabilité pénale des élus locaux qui ont conduit
à l'adoption de la loi du 13 mai 1996 relative à la
responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de
négligence. En outre, toujours à l'initiative de votre commission
des Lois en collaboration avec la commission des finances, une réflexion
approfondie a été menée par le groupe de travail sur les
chambres régionales des comptes, présidé par
M. Jean-Paul Amoudry et dont le rapporteur était
M. Jacques Oudin
3(
*
)
.
A l'occasion d'une question orale avec débat posée par
M. Hubert Haenel, le 28 avril dernier, le Sénat a
appelé l'attention du Gouvernement sur la question de la
responsabilité pénale des élus locaux. Mme Elisabeth
Guigou, ministre de la Justice, Garde des sceaux, a annoncé au
Sénat la mise en place d'un groupe d'étude restreint,
présidé par M. Jean Massot, Conseiller d'Etat, et
composé de magistrats, d'élus et d'universitaires, qui a
été chargé de faire un " état des lieux "
et de formuler des propositions sur la responsabilité pénale des
décideurs publics.
Enfin, le Sénat a organisé, le 29 avril dernier, un colloque
sur le thème "
sécurité juridique et action
publique locale
" témoignant ainsi de sa volonté de
répondre aux attentes légitimes des acteurs locaux.
De l'ensemble de ces travaux et réflexions, il ressort clairement que
l'action publique locale est de plus en plus entravée par une
complexité excessive
et des
charges croissantes
. Dans ce
cadre, l'
inflation normative
, l'
imprécision de certains
textes
et, a l'inverse la
trop grande technicité
d'autres
textes constituent des sujets de préoccupation majeure.
Cette année encore, votre commission des Lois constate que près
de
quatre ans
après la publication de la partie
législative du code général des collectivités
territoriales (loi du 21 février 1996), la partie
réglementaire de ce code reste toujours en chantier. Impliquant un
effort important de rassemblement et de classement d'environ
200
décrets, soit
600
textes en tenant compte
des décrets modificatifs pour atteindre un total de
1.900
articles, la partie réglementaire a été
approuvée par la commission supérieure de codification le
1
er
juillet dernier. Votre commission des Lois souhaite
que sa parution ne soit pas plus longtemps
différée.
Mais si la codification à droit constant constitue un préalable
avant une simplification nécessaire des textes applicables aux
collectivités locales, elle n'est pas non plus une garantie contre
l'instabilité juridique
. Depuis l'entrée en vigueur de la
partie législative du code général des
collectivités territoriales,
27
lois ont créé,
modifié ou abrogé
399
articles de ce code. En
outre le code général des collectivités territoriales
étant un code " institutionnel ", le rassemblement des
dispositions éparses applicables aux collectivités locales doit
être poursuivi à travers l'élaboration de différents
codes sectoriels
tels que le code de l'éducation.
Par ailleurs, depuis plusieurs années, la prolifération des
normes techniques
-dont votre rapporteur pour avis a déjà
souligné le coût financier pour les collectivités locales-
constitue une source importante d'instabilité juridique. Le
comité des finances locales a mis en place, sur ce thème, un
groupe de travail animé par notre collègue
Philippe Adnot.
Les réflexions menées par l'inspection générale de
l'administration, à la demande du ministre de l'intérieur, ont
ainsi mis en évidence que le stock de normes établies par l'AFNOR
-qui certes ne concernent pas toujours les collectivités locales-
s'élève à
20.000
et s'enrichit de
1.800
normes nouvelles chaque années.
85 %
des
nouvelles normes de l'AFNOR ont une origine européenne ou
internationale. Il apparaît indispensable, qu'outre une
meilleure
évaluation préalable de leur coût préalable
,
l'élaboration des normes donne lieu à une
concertation
accrue
avec les collectivités locales, lesquelles en supportent le
coût financier.
La
responsabilité pénale des élus locaux
pour des
faits d'imprudence ou de négligence susceptibles d'avoir
été commis dans le cadre de la gestion locale constitue, dans ce
contexte, un motif de
préoccupation majeure
auquel le
Sénat a entendu répondre depuis plusieurs années
déjà.
Issue des réflexions menées au sein de votre commission des Lois,
la loi du 13 mai 1996 a prévu que cette responsabilité
ne pourrait être engagée que s'il est établi que
l'élu "
n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de
ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que
des difficultés propres aux missions que la loi lui confie
".
S'il est encore trop tôt pour mesurer l'impact sur la jurisprudence de
ces nouvelles règles, il paraît néanmoins envisageable de
préciser mieux encore les conditions de mise en jeu de la
responsabilité pour des faits d'imprudence ou de négligence,
notamment en exigeant que la faute soit
caractérisée
. Tel
est l'objet de la proposition de loi (n° 9 rectifié,
1999-2000) déposée récemment par notre collègue
Pierre Fauchon dont M. le Président du Sénat a
indiqué qu'elle serait inscrite à l'ordre du jour des travaux du
Sénat le 27 janvier prochain.
Remédier à l'insécurité juridique de l'action
publique locale suppose également d'autres mesures destinées
à clarifier le rôle des différents acteurs de la vie
publique locale, à renforcer l'information des élus locaux,
à prévenir le procès pénal par une revalorisation
de la voie civile ou encore à remédier aux contradictions
résultant de la superposition des différents contrôles. Le
groupe de travail sur les chambres régionales des comptes a en
particulier formulé des propositions équilibrées pour
moderniser les conditions d'exercice du contrôle financier et veiller
à sa complémentarité avec le contrôle de
légalité. La proposition de loi (n° 8, 1999-2000)
déposée par MM. Jacques Oudin, Jean-Paul Amoudry
et plusieurs de nos collègues tend à donner une traduction
législative à l'ensemble de ces propositions.
Outre par la recherche d'une plus grande sécurité juridique, les
conditions d'exercice des
mandats locaux
doivent être
améliorées
par d'autres mesures. La diversification de plus
en plus grande des tâches qui incombent aux élus locaux s'est en
effet opérée dans un contexte marqué par une
dégradation
des conditions dans lesquelles ils exercent leur
mandat.
Le cadre juridique en vigueur -très largement issu de la loi du
3 février 1992- ne paraît plus garantir l'
égal
accès de tous les citoyens à un mandat local
, comme en
témoigne la forte progression de la représentation des
retraités et des agents de la fonction publique parmi les maires,
à l'issue des élections municipales de 1995.
Des mesures doivent donc être envisagées pour assurer la
compatibilité entre un mandat local et l'exercice d'une activité
professionnelle, améliorer le régime indemnitaire et de
protection sociale ou encore renforcer la formation des élus locaux.
La Livre blanc élaboré au sein de l'Association des Maires de
France a formulé plusieurs propositions qui ont été
présentées lors du 82
è
congrès de
l'Association. La mission d'information du Sénat sur la
décentralisation a fait de cette question un thème prioritaire de
réflexion.
Le Sénat a d'ores et déjà souhaité apporter
plusieurs modifications au droit en vigueur en adoptant, sur le rapport du
président Jacques Larché, plusieurs amendements au
projet de loi ordinaire relatif aux incompatibilités entre mandats
électoraux et fonctions électives. Le Sénat a ainsi
généralisé à l'ensemble des maires et adjoints
salariés qui exercent leur activité professionnelle, quelle que
soit la taille de la commune, les mesures relatives à la suspension du
contrat de travail avec garantie de réintégration. Il a par
ailleurs décidé de revaloriser les indemnités de fonction
des maires et -sur la proposition de votre rapporteur pour avis- de mieux
définir leur nature juridique afin d'établir clairement qu'elles
n'ont le caractère ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une
rémunération quelconque.
B. LE DÉVELOPPEMENT D'UNE INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET DANS UN CADRE JURIDIQUE CLARIFIÉ
Au cours
des dernières années, le Sénat s'est fait
régulièrement l'écho des légitimes
préoccupations des élus locaux face à la complexité
excessive du cadre juridique de l'intercommunalité. Telle fut notamment
sa démarche lors de l'examen de la loi d'orientation du
4 février 1995 relative à l'aménagement et au
développement du territoire dont l'article 78 a défini les
pistes de réflexion en vue d'une
réduction du nombre des
catégories
et d'une
simplification
du régime juridique
de l'intercommunalité.
Le Sénat a également veillé à ce que face à
la forte progression du poids financier des groupements au sein de la dotation
globale de fonctionnement, les critères de répartition de
celle-ci encourage une véritable intercommunalité de projet. Tel
fut l'objet de la loi n° 93-1436 du
31 décembre 1993 complétée par la loi
n° 96-241 du 26 mars 1996. Le Sénat a, de
même, apporté sa pleine contribution à une
première remise en ordre
des textes applicables aux structures
intercommunales, lors de l'adoption, en 1996, de la partie législative
du code général des collectivités territoriales.
Le groupe de travail sur la décentralisation a par la suite mis en
évidence le "
maquis
" actuel de la coopération
intercommunale et défini les voies et moyens d'une
nécessaire
simplification
. Ses propositions ont trouvé un écho dans le
projet de loi relatif au développement de la coopération
intercommunale, déposé sur le Bureau du Sénat le
23 avril 1997 par M. Dominique Perben, alors ministre de la
fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Tout en s'en distinguant sur certains aspects non négligeables, la loi
n° 99-586 du 12 juillet 1999 -adoptée
définitivement après qu'un accord fut intervenu au sein de la
commission mixte paritaire présidée par
M. Jacques Larché- reprend néanmoins pour une bonne
part les conclusions des travaux antérieurs, notamment pour ce qui est
de l'objectif de
simplification
.
A cet effet, elle recherche une
rationalisation des structures
se
traduisant notamment par la suppression des districts et des communautés
de villes et par une
harmonisation des règles de fonctionnement
des différentes structures intercommunales.
La loi du 12 juillet 1999 cherche en outre à
promouvoir
l'intercommunalité en milieu urbain
à travers la
création d'une nouvelle structure, la
communauté
d'agglomération
qui bénéficiera de fortes incitations
financières par le biais de la dotation globale de fonctionnement.
Répondant à votre rapporteur pour avis,
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a
estimé qu'il n'était pas exclu que
trente
communautés d'agglomération soient créées au
1
er
janvier 2000
(contre vingt initialement
prévues).
La loi aménage parallèlement le régime des
communautés urbaines
et des
communautés de
communes
. En conséquence, la communauté urbaine sera la
formule la plus intégrée s'adressant aux grandes
agglomérations. La communauté d'agglomération concernera
davantage les communes de taille moyenne tandis que la communauté de
communes, dont la création n'est subordonnée à aucun seuil
démographique, est destinée au milieu rural.
Parallèlement, les syndicats de communes (à vocation unique ou
multiple) et les syndicats mixtes continueront à prendre en charge une
intercommunalité de services.
Sur le plan
financier
et
fiscal
, la loi du
12 juillet 1999 a organisé la promotion de la
taxe
professionnelle unique
qui constituera le régime obligatoire des
nouvelles communautés d'agglomération. Elle modifie par ailleurs
les règles de répartition de la dotation globale de
fonctionnement, en corrigeant le mode de calcul du coefficient
d'intégration fiscale et le régime de la garantie des groupements
éligibles.
Rappelons que l'impact financier des nouvelles communautés
d'agglomération sur la dotation globale de fonctionnement a
été atténué par un abondement annuel maximum de
500 millions de francs, prélevé sur les recettes de l'Etat,
jusqu'en 2004.
Tout au long de l'examen de cette loi, le Sénat a souhaité
veiller à ce que le succès de l'intercommunalité soit
fondé sur une
démarche progressive et volontaire
. Il a en
outre corrigé le dispositif qui lui était soumis afin
d'éviter toute
dichotomie entre l'urbain et le rural
, et assurer
une
meilleure prise en compte des réalités locales
,
notamment dans la définition des compétences des structures
intercommunales. Il a également veillé à ce que le
renforcement de l'intercommunalité ne se traduise pas par un
alourdissement des prélèvements obligatoires
et par une
pénalisation financière des communes
au sein de la
dotation globale de fonctionnement ou par le biais d'une ponction sur la
dotation de compensation de la taxe professionnelle. Ainsi a-t-il limité
la faculté de prélever sur cette dotation les ressources qui
seraient nécessaires au financement des communautés
d'agglomération à 2000 et 2001, date d'échéance du
" contrat de croissance et de solidarité ".
Si la loi du 12 juillet 1999 est d'
application
immédiate
, plusieurs textes réglementaires devront
néanmoins être pris pour préciser les conditions
d'application de certaines dispositions ou procéder à un
" toilettage " de la réglementation en vigueur.
13
décrets en cours de préparation pourraient, selon
les indications fournies à votre rapporteur pour avis, être
publiés d'ici la fin de l'année. En outre, l'abrogation de
certaines dispositions réglementaires pourrait être
envisagées dans le cadre de la codification de la partie
réglementaire du code général des collectivités
territoriales.
Les textes réglementaires requis concernent les questions
suivantes :
- liste des établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) dans lesquels le directeur ou le directeur-adjoint peut avoir
délégation de signature (dispositions applicables au
1
er
janvier 2000 -
article 111
de la loi) ;
- fixation du taux des indemnités maximales pour les fonctions de
président ou de vice-président de communauté
d'agglomération (modification du décret n° 93-732 du
29 mars 1993 relatif aux indemnités de fonction des
présidents et vice-présidents d'EPCI) ;
- frais de déplacement des élus des EPCI ne
bénéficiant pas d'indemnités de fonction (conditions de
remboursement à préciser par référence au
décret n° 90-437 du 28 mai 1990 relatif aux frais de
déplacement des fonctionnaires) ;
- nomination d'un liquidateur en cas de dissolution d'un EPCI et en cas
d'annulation de l'arrêté de création ;
- commission départementale de la coopération
intercommunale : modalités de désignation des membres
appelés à siéger en formation restreinte et fonctionnement
de ladite formation (dispositions applicables au
1
er
janvier 2000 -
article 112
) ;
- abrogation d'articles réglementaires relatifs aux communautés
urbaines (
article R 165-6 à 14
du code des communes) ;
- modification des conditions d'application du régime de crédit
d'heures prévu pour les élus municipaux désignés
pour siéger au sein des EPCI ;
- suppression de la qualité d'ordonnateur secondaire des
délégués régionaux du Centre national de la
fonction publique territoriale (CNFPT) ; incidence sur le régime
administratif, budgétaire et financier de l'établissement ;
- modification des conditions d'évaluation des dépenses
d'investissement transférées aux EPCI à taxe
professionnelle unique (TPU) ;
- modification du prélèvement et versement des ressources du
fonds de solidarité des communes de la Région d'Ile de France
(FSRIF) ;
- modification de la composition du Comité des finances locales (CFL) ;
- nouvelles dispositions concernant le potentiel fiscal ;
- suppression de la dotation de développement rural (DDR) des communes
de moins de 20 000 habitants des départements d'outre-mer et
de celle de la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon.
C. L'AVENIR DU SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL
Lors de
l'examen des crédits de la décentralisation inscrits dans le
projet de loi de finances 1999, votre commission des Lois s'était
inquiété des
très fortes incertitudes
qui
pèsent désormais sur l'avenir du système de financement
local, notamment à la suite de la réforme fiscale voulue par le
Gouvernement.
Votre rapporteur pour avis a déjà souligné les limites du
"
contrat de croissance et de solidarité
"
régissant les concours de l'Etat aux collectivités locales.
Traduisant insuffisamment la contribution majeure de ces dernières
à la croissance, il ne prend pas en compte l'évolution de leurs
charges. Ces limites sont sanctionnées par la pratique des
abondements exceptionnels
qui viennent combler l'insuffisante
progression des concours de l'Etat.
En outre, cette situation est aggravée par la réforme fiscale
décidée l'an passée qui tend progressivement à
remplacer la fiscalité locale par une généralisation des
dotations de l'Etat.
En outre, en ne choisissant pas de compenser les allégements fiscaux par
la voie du
dégrèvement
, la réforme a privé
les collectivités locales du bénéfice du
dynamisme des
bases
et de la
liberté de fixer les taux
pour la part
salariale de la taxe professionnelle. Alors qu'un mécanisme de
dégrèvement aurait permis aux ressources des collectivités
de continuer à évoluer comme les anciennes bases, le
mécanisme de compensation qui a été retenu, prend en
compte les bases de 1999 (c'est à dire en pratique les salaires
versés en 1997) et les taux de 1998. Les situations économiques
étant ainsi figées, les initiatives locales en faveur du
développement risque d'être
découragées
.
Cette réforme a pu également susciter des interrogations
exprimées l'an passé par votre rapporteur pour avis, quant
à sa conciliation avec la volonté de promouvoir la taxe
professionnelle unique dans le cadre d'une intercommunalité de projet.
Les mécanismes de compensation n'ont pas non plus manqué de
soulever des difficultés pour le calcul des contributions
fiscalisées versées aux établissements publics de
coopération intercommunale qui ne sont pas dotés d'une
fiscalité propre.
La fiscalité locale est désormais de plus en plus
acquittée par le contribuable local. La prise en charge de la
fiscalité locale dépasse les 100 milliards de francs, soit
un montant proche de la dotation globale de fonctionnement pour 2000.
Au total, paraît se concrétiser le risque d'une mise en cause des
principes fondateurs de la décentralisation sous le double effet d'une
étatisation progressive de la fiscalité locale
et de
ressources locales dépendant entièrement de
dotations
consenties par l'Etat
et elles-mêmes soumises à des
mécanismes complexes bridant leurs évolutions.
Votre commission des Lois entend au contraire réaffirmer son attachement
à une rénovation de la fiscalité locale qui permette de
l'adapter aux évolutions économiques et qui préserve
l'
esprit d'initiative
des collectivités locales.
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des lois a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.