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Projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique.

 

CHAPITRE II
DISPOSITIONS CONCERNANT
LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Les conditions pour bénéficier des concours réservés sont les mêmes dans la fonction publique de l'Etat et dans la fonction publique territoriale, en particulier les conditions d'ancienneté, de services effectifs et de diplômes.

Mais des mesures spécifiques à la fonction publique territoriale sont nécessaires pour tenir compte de la relative jeunesse du statut, de la création parfois tardive des statuts particuliers et de la mise en oeuvre progressive des premiers concours d'accès aux cadres d'emplois.

Les statuts particuliers de la fonction publique territoriale (sauf ceux des sapeurs-pompiers professionnels) ont été mis en place entre 1987 et 1992 dans les filières administratives (1987), technique (1990), culturelle (1991), sociale et médico-sociale (1992) et sportive (1992). S'y sont ajoutés les cadres d'emplois de la police municipale (1994) et de la filière animation (1997).

Le bilan des premiers concours de recrutement est d'autant moins aisé que de nombreuses autorités organisatrices de concours coexistent (CNFPT, centres de gestion, collectivités non affiliées, etc.). Certaines filières sont ainsi caractérisées par la carence durable des concours (notamment la filière culturelle).

En l'absence de concours organisés, les collectivités territoriales ont dû recruter un nombre important de contractuels pour faire face à leurs missions, amplifiées par les transferts de compétences générés par les lois de décentralisation et les transferts de charges résultant de décisions de l'Etat.

Considérant que près de la moitié des agents non titulaires occupant des emplois permanents dans les collectivités territoriales ont une ancienneté supérieure ou égale à cinq ans, le projet de loi propose une intégration directe dans la fonction publique territoriale. De plus, il tend à prendre en compte la situation des agents recrutés après 1996 mais confrontés à la carence des concours ordinaires.

Au 31 décembre 1997, la fonction publique territoriale comptait 1.350.000 agents dont 966.700 titulaires, 325.300 non titulaires et 57.900 assistantes maternelles. La majorité des agents (78 %) relèvent de la catégorie C : 767.200 titulaires et 227.800 non titulaires.

Article 3
Conditions communes pour bénéficier des concours réservés
et de l'intégration directe dans la fonction publique territoriale

Cet article définit les conditions générales devant être remplies par les agents non titulaires de la fonction publique territoriale pour bénéficier des possibilités, ouvertes pour une durée maximale de cinq ans, d'intégration directe ou de recrutement par voie de concours réservé.

Il renvoie au décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles ces contractuels seront nommés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale.

Ce décret pourrait être proche, dans sa structure, du décret n° 96-1233 du 27 décembre 1996 pris pour l'application du titre II de la loi Perben.

A. - Une procédure dérogatoire

Le droit commun de la fonction publique territoriale47(*) prévoit le recrutement de fonctionnaires par voie de concours externes (ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études) et de concours internes (réservés aux agents ayant accompli une certaine durée de services publics).

Par dérogation au droit commun du recrutement dans la fonction publique, le présent projet de loi permet la nomination dans un cadre d'emplois des agents contractuels des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant qui exercent des fonctions correspondant à celles définies par les statuts particuliers des cadres d'emplois. Deux voies sont proposées : le concours réservé, dans la lignée de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, et l'intégration directe, qui constitue une innovation du présent projet de loi.

B. - Les conditions requises sont comparables à celles applicables dans la fonction publique de l'Etat

Les quatre conditions cumulatives pour bénéficier des dispositions sur l'intégration directe (article 4 du présent projet de loi) et des concours réservés (article 5 du projet de loi) dans la fonction publique territoriale sont quasiment identiques à celles requises dans la fonction publique de l'Etat.

1° Agent contractuel recruté pour une durée déterminée et exerçant des fonctions dévolues à des titulaires

Les agents devront justifier avoir eu, pendant au moins deux mois entre le 10 juillet 1999 et le 10 juillet 2000, la qualité d'agent non titulaire recruté pour une durée déterminée en application de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, c'est-à-dire :

- agents non titulaires occupant des emplois permanents pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ;

- agents non titulaires occupant des emplois permanents pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions fixées par le statut ;

- agents non titulaires exerçant des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois ;

- agents non titulaires recrutés, pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, sur des contrats pour faire face à un besoin occasionnel ;

- agents contractuels occupant des emplois permanents dans les mêmes cas et selon les mêmes conditions de durée que ceux applicables aux agents de l'Etat ;

- agents recrutés sur des contrats à durée déterminée, renouvelés par reconduction expresse, pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet (maximum 31 heures 30 par semaine) dans les communes de moins de 2.000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d'habitants ne dépasse pas ce seuil.

Le recrutement sur la base de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 permet d'exclure les agents recrutés sur des emplois fonctionnels en application de l'article 47 de cette même loi.

La date à laquelle s'apprécie la qualité d'agent non titulaire est beaucoup plus large que dans la loi Perben qui ne prévoyait qu'une seule date de référence (14 mai 1996)48(*).

Par coordination avec la solution adoptée dans la fonction publique de l'Etat, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à porter la condition de présence de deux à quatre mois au cours de l'année de référence.

2° En fonctions ou en congé

La deuxième condition (2°) consiste à avoir été, durant les deux mois au cours de la période allant du 10 juillet 1999 au 10 juillet 2000, en fonctions ou d'avoir bénéficié d'un congé prévu par le décret pris pour l'application de l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, c'est-à-dire le décret n° 88-145 du 2 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale49(*).

3° Conditions de titres ou diplômes et reconnaissance de l'expérience professionnelle en équivalence

La troisième condition (3°) pour bénéficier de l'intégration directe dans la fonction publique territoriale ou des concours réservés est de justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au cadre d'emplois concerné.

La date à laquelle s'apprécie la condition de titres ou de diplômes diffère selon la modalité d'intégration :

- les agents qui pourront accéder par voie d'intégration directe devront justifier des titres ou diplômes requis au plus tard à la date de la proposition de nomination dans le cadre d'emplois ;

- les agents qui voudront accéder par voie de concours réservé devront justifier des titres ou diplômes requis au plus tard à la date de la clôture des inscriptions au concours réservé50(*) (à l'image de ce que prévoyait la loi Perben).

L'expérience professionnelle des intéressés pourra être reconnue en équivalence des conditions de titres ou diplômes requises pour se présenter aux concours. Un décret en Conseil d'Etat précisera la durée de l'expérience professionnelle prise en compte en fonction de la nature et du niveau des titres ou diplômes requis. La prise en compte de l'expérience professionnelle constitue une innovation par rapport à la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

4° Condition d'ancienneté

La quatrième et dernière condition (4°) pour bénéficier du dispositif de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique territoriale est de justifier d'une durée de services publics effectifs au moins égale à trois ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années.

Comme dans la fonction publique de l'Etat, la loi Perben du 16 décembre 1996 prévoyait une condition d'ancienneté de quatre ans sur une période de référence de huit années.

Là encore, la date à laquelle s'apprécie la condition d'ancienneté diffère selon la modalité d'intégration concernée : au plus tard à la date de la proposition de nomination dans le cadre d'emplois en cas d'intégration directe ; au plus tard à la date de la clôture des inscriptions en cas de concours réservé.

C. - Prise en compte du travail à temps non complet

Pour l'appréciation de la condition d'ancienneté (4° du présent article), les périodes de travail à temps non complet seront assimilées :

- à des périodes à temps plein si le travail à temps non complet correspondait à une durée supérieure ou égale au mi-temps ;

- aux trois quarts du temps plein dans le cas inverse.

En l'état actuel du droit, l'ancienneté des fonctionnaires à temps non complet est calculée de façon à tenir compte du temps de service effectivement accompli :

- pour l'avancement d'échelon, l'ancienneté de service est prise en compte pour sa durée totale ;

- pour l'avancement de grade et la promotion interne, l'ancienneté de service est prise en compte pour sa durée totale à condition que la durée de service dans l'emploi concerné soit au moins égale au mi-temps ;

- dans les autres cas, l'ancienneté de service est calculée en fonction du temps de service effectivement accompli, compte tenu du nombre d'heures de service hebdomadaire affecté à l'emploi51(*) ;

- lors de l'intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, les années de services effectuées dans les emplois dont le fonctionnaire est titulaire à la date de son intégration sont considérées comme services effectifs accomplis dans le grade d'intégration au prorata du temps de service effectivement accompli.

Toutefois, la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 retenait déjà, comme le propose le présent article, un système plus avantageux que l'application d'une stricte proportionnalité (assimilation au temps plein et aux trois quarts du temps plein)52(*).

D. - Cadres d'emplois concernés

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emplois ou, le cas échéant, les grades ou spécialités concernés par la résorption de l'emploi précaire par voie d'intégration directe ou par voie de concours réservé sont :

- ceux au profit desquels sont intervenues des mesures statutaires prévues par le protocole d'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques ;

- ceux relevant des dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, c'est-à-dire les 35 cadres d'emplois figurant en annexe du décret n° 96-1234 du 27 décembre 1996.

Tous les cadres d'emplois, de catégorie A, B et C, sont visés, sauf les cadres relevant du " A supérieur ", dont les grilles de rémunération atteignent la hors-échelle. Toutefois, les cadres d'emplois de catégorie A déjà visés par la loi du 16 décembre 1996 demeurent éligibles.

Pour plus d e précision, les cadres d'emplois, spécialités ou grades concernés par le dispositif de résorption de l'emploi précaire devraient être :

- dans la filière administrative, certains rédacteurs, secrétaires de mairie, adjoints administratifs, agents administratifs ;

- dans la filière technique, certains ingénieurs, techniciens, contrôleurs de travaux, agents de maîtrise, agents techniques, gardiens d'immeuble ;

- dans la filière culturelle : certains conservateurs de bibliothèques ; conservateurs du patrimoine ; attachés de conservation du patrimoine ; bibliothécaires ; assistants (qualifiés ou non) de conservation du patrimoine et des bibliothèques ; directeurs d'établissement, professeurs, assistants (spécialisés ou non) d'enseignement artistique ; agents (qualifiés ou non) du patrimoine ;

- dans la filière sportive : conseillers, éducateurs et opérateurs des activités physiques et sportives ;

- dans la filière médico-sociale : les médecins, biologistes, vétérinaires, pharmaciens, psychologues, sages-femmes, puéricultrices, infirmiers, assistants sociaux éducatifs, rééducateurs, assistants médico-techniques, éducateurs de jeunes enfants, moniteurs-éducateurs, auxiliaires de soins, auxiliaires de puériculture, agents spécialisés des écoles maternelles, agents sociaux ;

- dans la filière animation, les animateurs et adjoints d'animation.

Ces cadres d'emplois comptaient 140.700 agents non titulaires au 31 décembre 1997.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Intégration directe des agents contractuels
dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale

Cet article tend à prévoir la possibilité d'intégration directe en tant que fonctionnaires titulaires des agents contractuels qui, soit n'ont pu bénéficier de concours lors de la période de construction statutaire, soit n'ont pu bénéficier d'une nomination après leur réussite à un concours réservé.

L'intégration directe est une titularisation " sur place et sur titres " sans changement d'affectation, à l'initiative de l'employeur local, qui n'est pas tenu de la proposer. Elle ne peut donc concerner que l'agent qui, au moment où l'intégration lui est proposée, est employé par la même collectivité que celle qui l'avait recruté lors de la conclusion du contrat, date à laquelle la carence des concours était constatée. En d'autres termes, elle ne s'applique pas aux agents qui auraient changé de collectivité locale entre temps.

1° Emploi précaire lié à la construction statutaire

Les agents susceptibles de bénéficier de l'intégration directe sont tout d'abord ceux qui remplissent les conditions énumérées à l'article 3 du présent projet de loi et qui ont été recrutés après le 27 janvier 1984, c'est-à-dire après la promulgation du nouveau statut régissant la fonction publique territoriale, mais avant la date d'ouverture du premier concours d'accès au cadre d'emplois concerné organisé dans le ressort de l'autorité organisatrice dont ils relèvent.

En effet, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, les tout premiers concours d'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale n'ont été mis en oeuvre qu'en 1988. Les recrutements liés à la période d'attente de la construction statutaire ont donc été effectués hors du cadre statutaire.

Pour donner une idée du nombre d'agents concernés, il convient de relever que près de 40 % des agents non-titulaires occupant un emploi permanent des collectivités territoriales au 31 décembre 1997 avaient une ancienneté de cinq à dix ans et que 8 % avaient une ancienneté supérieure à dix ans (donc avaient été recrutés avant 1987).

2° Emploi précaire non résorbé par la loi Perben

La seconde catégorie d'agents susceptibles de bénéficier de l'intégration directe est celle des agents qui relevaient déjà de la loi Perben mais se trouvent encore en fonctions en 2000, sans avoir pu bénéficier d'une nomination après la réussite à un concours réservé53(*).

Il s'agit des agents recrutés avant le 14 mai 1996 lorsque, à la date de leur recrutement, les fonctions qu'ils exerçaient correspondaient à celles définies par le statut particulier d'un cadre d'emplois pour lequel un seul concours a été organisé dans le ressort géographique de l'autorité organisatrice dont ils relèvent (quelle que soit l'autorité organisatrice du concours).

3° Délai d'un an pour choisir l'intégration directe

Les agents visés par le présent article pourront accéder par voie d'intégration directe au cadre d'emplois dont les fonctions correspondent à celles au titre desquelles ils ont été recrutés et qu'ils ont exercées pendant au moins trois ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années, dans la collectivité ou l'établissement dans lequel ils sont affectés.

Ces agents disposent d'un délai de douze mois à compter de la notification de la proposition de nomination qui leur est faite pour se prononcer sur celle-ci. Ce délai long se justifie par le fait qu'en cas de refus de l'agent, celui-ci sera réputé avoir renoncé définitivement à son intégration directe.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel au 2°.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Concours réservés aux agents non titulaires
de la fonction publique territoriale

Cet article permet aux agents non titulaires qui remplissent les conditions communes définies à l'article 3 du présent projet de loi mais ne relèvent pas du champ des mesures d'intégration directe, de se présenter à des concours réservés comparables à ceux ouverts par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

Les agents concernés ont été recrutés après le 14 mai 1996 et exercent, à la date de leur recrutement, des fonctions qui correspondent à celles définies par les statuts particuliers des cadres d'emplois pour lesquels un seul concours a été organisé dans le ressort de l'autorité organisatrice dont ils relèvent.

Le deuxième alinéa du présent article précise que les intéressés doivent avoir exercé les fonctions définies ci-dessus pendant une durée d'au moins trois ans au cours des huit dernières années.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel afin de faire référence à la condition prévue au 4° de l'article 3 du présent projet de loi.

Conformément au droit commun de la fonction publique territoriale, les lauréats des concours réservés sont inscrits par ordre alphabétique sur des listes d'aptitude qui permettent un recrutement dans un délai de deux ans.

Ces dispositions sont quasiment identiques à celles de l'article 7 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, qui reproduisent les dispositions de droit commun (article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : les concours réservés donnent lieu à l'établissement de listes d'aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury ; l'inscription sur une liste d'aptitude ne vaut pas recrutement. En effet, celui-ci reste subordonné à la nomination par une collectivité territoriale dans un emploi déclaré vacant.

Tout candidat déclaré apte depuis moins de deux ans peut être nommé dans un des cadres d'emplois auxquels le concours réservé donne accès. Le décompte de cette période de deux ans est suspendu, le cas échéant, durant l'accomplissement des obligations du service national ou en cas de congé parental ou de maternité54(*).

Votre commission des Lois vous soumet, pour des raisons formelles, un amendement de suppression du dernier alinéa du présent article, afin d'en transférer les dispositions sous un article additionnel.

Elle vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5
Conditions de nomination et de classement des agents
intégrés directement ou lauréats d'un concours réservé

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 qui reproduit les dispositions du dernier alinéa de l'article 5.

En effet, ces dispositions concernent aussi bien les agents bénéficiant d'une intégration directe (article 4 du présent projet de loi) que ceux qui ont réussi un concours réservé (article 5). Pour des raisons de cohérence, il paraît utile de les disjoindre de l'article 5 pour les mettre en facteur commun.

Il s'agit de préciser que les conditions de nomination et de classement dans leur cadre d'emplois des agents bénéficiaires des mesures d'intégration directe ou lauréats des concours réservés sont celles qui s'appliquent aux lauréats des concours internes.

Les conditions applicables aux lauréats des concours internes sont décrites aux articles 39 et suivants de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. En particulier, la nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale. La nomination à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel.

La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier. Toutefois, le présent projet de loi prévoit que des dispositions particulières concernant la durée des stages pourront être instituées par décret en Conseil d'Etat. Comme le décret du 27 décembre 1996 pris pour l'application de la loi Perben, ce décret pourrait prévoir que cette durée de stage soit égale à la moitié de la durée des stages de droit commun.

Article 6
Agents contractuels des administrations parisiennes

Cet article vise à adapter le dispositif de résorption de l'emploi précaire aux agents non titulaires des administrations parisiennes. Il reproduit les dispositions de l'article 11 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

Les agents de la commune et du département de Paris ainsi que de leurs établissements publics sont régis par l'article 118 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994 portant dispositions statutaires relatives aux personnels des administrations parisiennes. Ces textes dérogent en partie à la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Le présent article renvoie au décret en Conseil d'Etat la fixation des adaptations nécessaires. En effet, le statut des personnels des administrations parisiennes, qui emprunte certaines dispositions au statut de la fonction publique territoriale et d'autres à celui de la fonction publique de l'Etat, contient aussi des dispositions spécifiques. Enfin, certains emplois des administrations parisiennes sont équivalents à ceux de la fonction publique hospitalière. Le renvoi au décret en Conseil d'Etat est usuel s'agissant des adaptations nécessaires à la prise en compte des spécificités des administrations parisiennes.

Toutefois, il ne saurait être question pour le législateur de confier cette compétence au pouvoir réglementaire sans interroger au préalable le Gouvernement sur la nature des adaptations envisagées. Celles-ci auront en effet un impact non négligeable sur la situation des personnels concernés. A titre d'exemple, la possibilité d'intégration directe, prévue par l'article 4 du présent projet de loi pour la seule fonction publique territoriale, sera-t-elle étendue à Paris ?

Sous réserve des précisions apportées par le Gouvernement en séance publique, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

* 47 Article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 48 Comme dans la fonction publique de l'Etat, cette différence doit être nuancée puisque les candidats qui ont été en fonctions pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier et le 14 mai 1996 ont été admis à se présenter aux concours réservés, lorsqu'ils remplissaient les conditions de titres ou diplômes et de durée de services à la date du 14 mai 1996.

* 49 Les congés ainsi visés sont les congés annuels ; les congés non rémunérés accordés en vue de favoriser la formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse ; les congés pour formation syndicale ou formation professionnelle ; les congés de maladie et de grave maladie ; les congés en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle ; les congés de maternité ou d'adoption ; le congé sans traitement pour inaptitude ; les congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles ; les absences résultant d'une obligation légale.

* 50 Dans la fonction publique de l'État (article 1er du projet de loi), la condition de diplôme doit être remplie à la date de nomination dans le corps.

* 51 Article 13 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991.

* 52 5° de l'article 6 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

* 53 Soit qu'ils n'aient pas passé de concours réservé, soit qu'ils aient été lauréats, inscrits sur la liste d'aptitude mais non titularisés dans le délai de deux ans.

* 54 Article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.