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Projet de loi relatif à la sécurité quotidienne

 

CHAPITRE II
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE
DE PROCÉDURE PÉNALE ET LE CODE DE LA ROUTE

Dans le projet de loi initial, ce chapitre concernait exclusivement l'attribution de pouvoirs de police judiciaire à certaines personnes. Par amendements, l'Assemblée nationale y a inséré des dispositions relatives à la sécurité routière. Pour la clarté du projet de loi, votre commission estime préférable que ces dispositions fassent l'objet d'un chapitre distinct. Elle propose en conséquence, par un amendement, de modifier l'intitulé du présent chapitre, afin que celui-ci fasse référence à des « dispositions relatives à la police judiciaire ».

Article 6
(art. 20, 21, 78-6 du code de procédure pénale,
art. L. 234-4 du code de la route)
Extension de la liste des personnes susceptibles
d'exercer les fonctions d'agent de police judiciaire
ou d'agent de police judiciaire adjoint

Cet article ne comportait à l'origine que des dispositions relatives à la police judiciaire, avant que l'Assemblée nationale n'y insère, à l'initiative du Gouvernement des dispositions relatives à la sécurité et à la circulation routières que votre commission proposera d'insérer dans un chapitre distinct.

1) Les dispositions relatives à la police judiciaire

Le présent article a pour objet essentiel d'étendre la liste des personnes bénéficiant de la qualité d'agent de police judiciaire ou d'agent de police judiciaire adjoint.

Les missions de police judiciaire sont exercées par les officiers de police judiciaire qui, aux termes de l'article 17 du code de procédure pénale, reçoivent les plaintes et dénonciations, procèdent à des enquêtes préliminaires et disposent, en cas de crimes et délits flagrants, de pouvoirs importants, en particulier celui de placer une personne en garde à vue.

Les agents de police judiciaire ont pour mission de seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire. Ils peuvent constater les crimes, délits ou contraventions et en dresser procès-verbal. Ils peuvent en outre recevoir par procès-verbal les déclarations qui leur sont faites par toutes personnes susceptibles de leur fournir des indices, preuves et renseignements sur les auteurs et complices de ces infractions. En revanche, ils n'ont pas qualité pour décider des mesures de garde à vue.

Au cours des dernières années, le Parlement a été invité à plusieurs reprises à étendre la liste des personnes bénéficiant de la qualité d'officier de police judiciaire. En 1998, en particulier, le législateur a permis l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale comptant au moins trois ans de services dans ce corps4(*). Jusqu'alors, seuls les fonctionnaires du corps de conception et de direction et ceux du corps de commandement et d'encadrement pouvaient recevoir cette qualité. Le Gouvernement avait justifié cette mesure par la volonté de renforcer la police de proximité ainsi que par la nécessité de prendre en compte la réforme des corps et carrières intervenue en 1995, qui avait eu pour effet de diminuer les effectifs du corps de conception et de direction et du corps de commandement et d'encadrement.

Le présent projet de loi, pour des raisons similaires, tend à étendre la liste des personnes bénéficiant de la qualité d'agent de police judiciaire et d'agent de police judiciaire adjoint.

Le paragraphe I tend à modifier l'article 20 du code de procédure pénale pour attribuer la qualité d'agent de police judiciaire à l'ensemble des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire. Jusqu'à présent, seuls les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application comptant deux ans de services en qualité de titulaires ont la qualité d'agent de police judiciaire. Les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application n'ayant pas cette ancienneté ont la qualité d'agents de police judiciaire adjoints.

Les autres personnes exerçant les attributions d'agents de police judiciaire sont, pour l'essentiel, les gendarmes n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire et les fonctionnaires titulaires du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire ainsi que les fonctionnaires stagiaires de ce corps.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que cette disposition « facilitera la mise en oeuvre de la police de proximité et celle de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui exigent davantage de fonctionnaires actifs de la police nationale ayant une qualification de police judiciaire ».

L'attribution de la qualité d'agent de police judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application dès leur titularisation et non plus deux ans après, doit notamment permettre aux personnes concernées de recevoir des déclarations par procès-verbal.

L'étude d'impact du projet de loi précise que le niveau général de formation des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application lors de leur recrutement s'est élevé au cours de dernières années, le pourcentage de candidats titulaires du baccalauréat étant passé de 35 % à 80 % entre 1988 et 1998.

Pour l'application de cette mesure, il conviendra de veiller à la qualité de la formation des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application aux tâches de police judiciaire.

Le paragraphe II tend à modifier l'article 21 du code de procédure pénale, qui énumère la liste des agents de police judiciaire adjoints et définit leurs attributions. Actuellement, la qualité d'agent de police judiciaire adjoint est reconnue aux fonctionnaires des services actifs de la police nationale ne bénéficiant pas de la qualité d'agent de police judiciaire, aux volontaires servant en qualité de militaire dans la gendarmerie, enfin aux agents de police municipale. Le projet de loi tend à attribuer cette qualité aux adjoints de sécurité.

Rappelons que l'article 36 de la loi n° 95-73 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, inséré dans cette loi par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes prévoit que « pour développer des activités répondant à des besoins non satisfaits, l'Etat peut faire appel à des agents âgés de dix-huit à moins de vingt-six ans, recrutés en qualité de contractuel de droit public pour une période maximale de cinq ans non renouvelable afin d'exercer des missions d'adjoints de sécurité auprès des fonctionnaires des services actifs de la police nationale ».

Le décret n° 2000-800 du 24 août 2000, qui définit les missions des adjoints de sécurité, dispose explicitement qu'ils ne peuvent participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de l'ordre.

Le présent article tend à modifier cette situation en attribuant aux adjoints de sécurité la qualité d'agents de police judiciaire adjoints.

Les missions des agents de police judiciaire adjoints consistent à seconder les officiers de police judiciaire, à rendre compte à leurs chefs de tous crimes, délits ou contraventions, enfin à constater les infractions à la loi pénale et à recueillir les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions dans le cadre et dans les formes prévues par les lois qui leur sont propres.

Le même paragraphe du présent article tend par ailleurs à permettre à tous les agents de police judiciaire adjoints de constater par procès-verbal des contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat.

En matière de sécurité routière, les agents de police judiciaire adjoints ne peuvent constater par procès-verbal que certaines contraventions en matière de stationnement.

Toutefois, les agents de police municipale, depuis l'adoption de la loi n° 99-291 sur les polices municipales, ont reçu mission de constater par procès-verbaux des contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat

Désormais, cette mission serait dévolue à tous les agents de police judiciaire adjoints, et notamment aux adjoints de sécurité et aux volontaires de la gendarmerie.

A titre indicatif, il convient de préciser que le décret n° 2000-277 du 24 mars 2000 a habilité les agents de police municipale à constater un grand nombre de contraventions. Parmi celles-ci figurent les contraventions concernant les sens imposés à la circulation, les croisements et dépassements, les intersections de route et la priorité de passage, la vitesse des véhicules sous certaines réserves...

Il est vraisemblable que la liste des infractions que pourront constater l'ensemble des agents de police judiciaire adjoints sera identique à celle en vigueur pour les seuls agents de police municipale.

Une telle disposition peut permettre de lutter plus efficacement contre l'insécurité routière et mérite par conséquent d'être approuvée.

Le paragraphe III a pour objet de modifier l'article 78-6 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que les agents de police municipale sont habilités à relever l'identité des contrevenants pour dresser des procès-verbaux concernant des contraventions aux arrêtés de police du maire, des contraventions au code de la route que la loi et les règlements les autorisent à verbaliser ou des contraventions qu'ils peuvent constater en vertu d'une disposition législative expresse.

En cas de refus ou d'impossibilité du contrevenant de justifier de son identité, l'agent de police municipale en rend compte à tout officier de police judiciaire territorialement compétent, qui peut alors lui ordonner de lui présenter sur le champ le contrevenant. En l'absence d'un tel ordre, l'agent de police municipale ne peut retenir le contrevenant.

Le présent paragraphe tend à étendre la possibilité d'effectuer des relevés d'identité aux adjoints de sécurité et aux volontaires servant en qualité de militaire dans la gendarmerie. Il s'agit d'une disposition particulièrement importante, dans la mesure où elle concerne à l'évidence les libertés publiques. Le Gouvernement a indiqué que la formation des adjoints de sécurité serait adaptée pour tenir compte des nouveaux pouvoirs prévus dans le projet de loi.

Ainsi, l'étude d'impact précise que la durée de la formation initiale en école passera de huit semaines à douze semaines, sans modification du temps passé en service d'affectation (deux semaines). Elle indique également que les adjoints de sécurité actuellement en fonction recevront une formation continue comprenant cent-huit heures centrées sur l'enseignement du droit pénal et de la procédure pénale.

Cependant, aucune précision relative à la formation des adjoints de sécurité ne figure dans la loi. De la même manière, rien n'est prévu pour les volontaires de la gendarmerie. Certes, ces derniers ont déjà la qualité d'agents de police judiciaire adjoints. Ils ne peuvent cependant jusqu'à présent effectuer des relevés d'identité ni constater par procès-verbal les contraventions aux dispositions du code de la route.

En revanche, la loi sur les polices municipales prévoit explicitement, dans son article 18 modifiant l'article L. 412-54 du code des communes, une obligation de formation pour les agents de police municipale « adaptée aux besoins des services, en vue de maintenir ou parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu'ils sont amenés à exercer ».

De la même manière, l'article 529-4 du code de procédure pénale, qui prévoit la possibilité pour certains agents des exploitants d'entreprises de transport collectif d'effectuer des relevés d'identité, impose le suivi préalable d'une formation spécifique.

Il paraît souhaitable que le législateur prévoie explicitement la nécessité d'une formation des adjoints de sécurité et des volontaires de la gendarmerie avant que ceux-ci acquièrent la possibilité d'effectuer des relevés d'identité.

Votre commission vous propose donc, par un amendement, de compléter le texte proposé pour prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles les adjoints de sécurité et les volontaires de la gendarmerie doivent suivre une formation avant de pouvoir effectuer des relevés d'identité. Il ne paraît en effet pas possible, au regard des exigences constitutionnelles, de confier à des personnes, sans aucune précision complémentaire, la possibilité de porter atteinte à la liberté individuelle en effectuant des relevés d'identité.

Le paragraphe IV tend à modifier le code de la route pour prévoir que les adjoints de sécurité et les volontaires de la gendarmerie qui procèdent à des épreuves de dépistage permettant de présumer l'existence d'un état alcoolique, de rendre compte de la présomption de l'existence d'un état alcoolique à tout officier de police judiciaire territorialement compétent

Cette disposition est déjà prévue pour les agents de police municipale. Il s'agit en pratique d'habiliter les adjoints de sécurité et les volontaires servant en qualité de militaires dans les gendarmeries à constater le résultat positif d'un alcootest et à en rendre compte à un officier de police judiciaire.

Il convient de noter que le texte proposé tend à modifier le code de la route dans son ancienne et sa nouvelle version. En effet, ce code a fait l'objet d'une refonte par l'ordonnance n° 2000-930 du 22 septembre 2000 relative à la partie législative du code de la route. L'article 7 de l'ordonnance prévoit que la partie législative du code de la route entrera en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la partie réglementaire et, au plus tard, le 1er juin 2001.

Compte tenu de la présentation du présent projet de loi en conseil des ministres le 14 mars dernier, le Gouvernement a jugé nécessaire de prévoir la modification des deux versions du code, afin que les modifications proposées puissent s'appliquer quelle que soit la date d'entrée en vigueur du projet de loi. Il est désormais acquis que ce dernier n'entrera pas en vigueur avant le 1er juin 2001. Dans ces conditions, votre commission vous propose, par un amendement, de modifier le présent paragraphe, afin qu'il ne fasse référence qu'à la nouvelle version du code de la route, qui sera seule en vigueur lorsque le présent projet de loi sera définitivement adopté. Elle procèdera de même pour toutes les dispositions du projet de loi qui modifient le code de la route.

2) Les dispositions relatives à la sécurité et à la circulation routières

Le paragraphe V a été inséré dans le présent article par amendement du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale. Il tend à modifier le code de la route pour permettre aux officiers et agents de police judiciaire de retenir à titre conservatoire le permis de conduire d'un conducteur lorsqu'un dépassement de 40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée est établi au moyen d'un appareil homologué et que le véhicule est intercepté. Dans les soixante-douze heures de la rétention du permis, le représentant de l'Etat dans le département pourrait prononcer la suspension du permis de conduire pour une durée ne pouvant excéder six mois.

Actuellement, ce dispositif est applicable en cas de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, en application des articles L. 224-1 et L. 224-2 du code de la route dans sa version issue de l'ordonnance de septembre 2000.

Il s'agit donc de prévoir un dispositif similaire en cas de dépassement de plus de 40 km/h de la vitesse maximale autorisée. Jusqu'à présent, une suspension immédiate du permis de conduire en cas d'excès de vitesse ne peut être décidée que par le préfet ou le sous-préfet. Il faut donc que ceux-ci soient présents lors de l'établissement du procès-verbal.

Le dispositif proposé peut susciter quelques interrogations. Est-il logique de prévoir une possibilité de retrait immédiat du permis pour un excès de vitesse sans envisager la même mesure pour d'autres infractions ? Le non-respect d'une obligation de s'arrêter (feu rouge ou stop), le franchissement d'une ligne blanche ne sont-ils pas des comportements qui peuvent s'avérer plus dangereux qu'un dépassement de la vitesse maximale autorisée ?

Par ailleurs, le législateur a créé en 1999 un délit de récidive de grand excès de vitesse permettant de prononcer une peine d'emprisonnement à l'encontre d'un conducteur dépassant, à deux reprises au cours de la même année, de plus de 50 km/h la vitesse maximale autorisée. Aucune information n'est encore disponible en ce qui concerne l'efficacité de cette mesure. Il semble que deux condamnations aient été prononcées. N'est-il pas singulier d'avoir créé un délit de récidive pour les dépassements de la vitesse autorisée de plus de 50 km/h puis de prévoir un retrait immédiat du permis en cas de dépassement de plus de 40 km/h de la vitesse autorisée ? Cette multiplication de seuils différents ne peut que brouiller le message que le Gouvernement entend adresser aux automobilistes.

Enfin, le texte proposé n'opère aucune différenciation entre les situations dans lesquelles sont commis les excès de vitesse. Un dépassement de 20 km/h de la vitesse autorisée devant une école est pourtant plus grave qu'un dépassement de 40 km/h de la vitesse autorisée sur une autoroute déserte.

Votre commission vous propose la suppression de cette disposition.

Le paragraphe VI tend à modifier le code de la route afin de permettre l'immobilisation, la mise en fourrière, le retrait de la circulation et, le cas échéant, l'aliénation ou la livraison à la destruction des véhicules qui, se trouvant sur les voies ouvertes à la circulation publique ou sur leur dépendances, sont privés d'éléments indispensables à leur utilisation nouvelle et insusceptibles de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols

Il s'agit d'élargir les possibilités d'immobilisation ou de retrait de la circulation des véhicules. Actuellement, l'immobilisation et la mise en fourrière ne peuvent être décidées que pour des véhicules dont la circulation ou le stationnement en infraction aux dispositions du code de la route ou à la réglementation relative à l'assurance obligatoire compromettent la sécurité des usagers de la route, la tranquillité ou l'hygiène publique, l'esthétique des sites et des paysages classés, la conservation ou l'utilisation nouvelle des voies ouvertes à la circulation publique et de leurs dépendances.

Seules de véritables « épaves » peuvent faire l'objet d'un enlèvement sans formalités. La circulaire d'interprétation de la loi du 31 décembre 1970 relative à la mise en fourrière, à l'aliénation et à la destruction des véhicules apporte les précisions suivantes à ce propos : « Les véhicules réduits à l'état de carcasses non identifiables et qui ne peuvent plus être utilisés pour leur destination normale, le plus souvent démunis de plaques d'immatriculation, sans roues, sans portières ni moteur, ne sont plus juridiquement des véhicules mais des épaves, que les autorités locales, dans le cadre de leur pouvoir de police, peuvent faire enlever et détruire immédiatement ».

Le présent paragraphe doit permettre de prendre des mesures d'enlèvement à l'égard de véhicules en passe de devenir des épaves.

Votre commission vous propose, dans un souci de cohérence, la suppression de ce paragraphe en vue de son intégration dans un chapitre spécifiquement consacré à la sécurité et à la circulation routières.

Le paragraphe VII a le même objet que le précédent puisqu'il tend à modifier le code de la route et la loi du 31 décembre 1970 relative à la mise en fourrière, à l'aliénation et à la destruction des véhicules pour étendre les possibilités de mettre en fourrière et d'aliéner des véhicules se trouvant dans des lieux publics ou privés où ne s'applique pas le code de la route. La loi de 1970 vient d'être codifiée dans le code de la route par l'ordonnance de septembre 2000, dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er juin au plus tard. Pour cette raison, le Gouvernement, à l'origine des dispositions sur l'enlèvement des épaves, insérées dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, a choisi de modifier tant le code de la route résultant de l'ordonnance que la loi du 31 décembre 1970. En pratique, le présent projet de loi n'entrera pas en vigueur avant le 1er juin, de sorte que la modification de la loi de 1970 n'apparaît pas nécessaire, dès lors que sa version codifiée demeurera seule en vigueur. Votre commission vous propose, dans un souci de cohérence, la suppression de ce paragraphe, en vue de sa réintégration après le présent article dans un chapitre consacré à la sécurité et à la circulation routières.

Le paragraphe VIII tend à modifier le code de la route pour permettre l'accès des services du ministre de l'intérieur et du ministre de la défense, pour l'exercice de leurs compétences, au fichier national des immatriculations. D'ores et déjà, ces informations sont accessibles aux services du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé des transports.

Devant l'Assemblée nationale, M. le ministre de l'Intérieur a souligné que le code de la route ne permettait la consultation du fichier par les services de police et ceux dépendant du ministre de la défense que dans le cadre de missions de police judiciaire. Il a estimé que la consultation de ce fichier pourrait être utile pour des missions de sécurité publique autres que de police judiciaire.

Votre commission vous propose, dans un souci de cohérence, la suppression de ce paragraphe en vue de sa réintégration après le présent article dans un chapitre consacré à la sécurité et à la circulation routières.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

* 4 Loi n° 98-1035 du 18 novembre 1998 portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application.