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Projet de loi relatif à Mayotte

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est aujourd'hui saisi d'un projet de loi portant réforme du statut de Mayotte, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 4 avril 2001.

Ce projet de loi présente la particularité d'être annoncé depuis 1976. A bien des égards, Mayotte constitue une curiosité institutionnelle. Ni département, ni territoire, cet archipel, situé entre la Tanzanie et Madagascar, constitue une collectivité sui generis, soumise depuis vingt-cinq ans à un statut supposé transitoire.

Alors que le calendrier parlementaire nous montre des collectivités, comme la Corse, aspirant à plus d'autonomie et de pouvoirs, Mayotte présente une problématique inverse. A contre-courant des aspirations d'évolution institutionnelle qui secouent les départements français d'Amérique1(*), l'Océan indien aspire au contraire à un rapprochement avec le droit métropolitain. Le rejet par la Réunion du Congrès des élus départementaux et régionaux, organe introduit par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 et destiné à proposer des réformes institutionnelles, le montre bien.

Après l'accession à l'indépendance des Comores dont Mayotte s'est détachée pour rester française, la question du statut de l'archipel mahorais a été mise en suspens par deux lois, l'une du 24 décembre 1976, l'autre du 22 décembre 1979. La consultation de la population de Mayotte sur son avenir constitutionnel a ainsi été repoussée sine die, avant que le processus, qui paraissait largement bloqué, ne soit réactivé par l'engagement pris par les deux principaux candidats lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 1995 de respecter la promesse faite par la France.

Une large concertation s'est engagée sur la base du rapport remis en mai 1998 par la commission chargée de réfléchir sur l'avenir institutionnel de Mayotte présidée par le préfet M. François Bonnelle. Le 27 janvier 2000 a été signé « l'accord sur l'avenir de Mayotte » par les principales forces politiques de l'archipel et le secrétaire d'Etat à l'outre-mer d'alors, M. Jean-Jack Queyranne.

Cet accord a ensuite été approuvé par plus de 73% des suffrages exprimés lors de la consultation de la population organisée le 2 juillet 2000 par la loi n° 2000-391 du 9 mai 2000.

Le présent projet de loi statutaire reprend donc les principales orientations de cet accord, en dotant Mayotte d'un statut de collectivité départementale qui répond aux aspirations d'alignement sur le régime des départements, tout en admettant l'impossibilité d'une départementalisation à court terme du fait des spécificités locales.

Une mission de la commission des Lois, conduite par votre rapporteur et comprenant notre excellent collègue M. Simon Sutour, s'est rendue à Mayotte du 9 au 15 avril dernier afin de préparer l'examen du présent projet de loi statutaire. Elle a pu mesurer les défis considérables auxquels Mayotte est confrontée.

I. LE CONTEXTE DU PROJET DE LOI : MAYOTTE, UNE COLLECTIVITÉ FRANÇAISE AUX PARTICULARITÉS PÉNALISANTES

Une présentation succincte de Mayotte est indispensable afin de comprendre les particularités de cet archipel, dont l'attachement indéfectible à la République ne s'est jamais démenti, alors même qu'elle conserve le statut le plus dérogatoire de tout l'outre-mer.

Située entre l'est de l'Afrique et Madagascar dans l'océan indien, au nord du canal du Mozambique, Mayotte fait géographiquement partie de l'archipel des Comores (qui comprend en outre les îles de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Mohéli, regroupées depuis 1975 dans la République fédérale islamique des Comores).

Située à plus de 8.000 km de la métropole et 1.700 km de la Réunion, elle n'est en revanche éloignée que de 300 km de Madagascar et de 70 km d'Anjouan (ce qui correspond à cinq heures de bateau).

Enserrée dans un lagon de 1.000 km2, sa superficie totale est de 374 km2 (les deux îles principales, Grande-Terre et Petite-Terre, faisant respectivement 363 et 11 km2).

Elle compte environ 160.000 habitants en 2000.

A. UN ATTACHEMENT INDÉFECTIBLE À LA FRANCE MALGRÉ LES TURBULENCES

L'histoire de Mayotte depuis 150 ans se résume à un attachement viscéral à la France, qui n'a cependant pas toujours été payé de retour.

1. Une appartenance ancienne à la France

Du fait de cette situation géographique, Mayotte a été marquée de multiples influences. A un premier peuplement bantou (originaire de la côte orientale de l'Afrique, et dont découle la langue shimoraise) se sont mêlés des Shiraziens venus de Perse qui apportèrent l'islam au XIVe ainsi que des envahisseurs malgaches  à la fin du XVIIIe. De nombreux villages parlent encore aujourd'hui le shibushi, un dialecte malgache.

L'archipel des Comores n'a cependant jamais constitué une entité politique. Tiraillées entre l'influence de l'Islam, d'une part, et une civilisation de type africain et malgache, d'autre part, les îles se trouvaient placées sous l'autorité d'un sultan. Les rivalités entre monarques donnèrent lieu à de fréquentes expéditions militaires d'une île à l'autre, à tel point que les Comores sont connues comme « l'archipel des sultans batailleurs ».

Par le traité du 25 avril 1841 conclu entre le capitaine Passot et le sultan Adriansouly, Mayotte, la plus malgache de ces îles et la moins marquée par la civilisation musulmane, est cédée à la France et devient donc française avant Nice et la Savoie, rattachées en 1860.

Une ordonnance royale de 1846 y abolit l'esclavage, ce qui contraint au départ les grandes familles féodales qui se replient sur Anjouan et la Grande-Comore, libérant les terres pour les compagnies coloniales. Celles-ci ne manifestant pour Mayotte qu'un intérêt modéré, une partie des terres ainsi libérées est constituée par l'administration en réserves foncières destinées à l'usage collectif des villages. De cette époque date l'image d'une France tutélaire apportant paix et liberté.

Pendant près d'un demi-siècle, Mayotte demeurera dans l'archipel la seule île sous souveraineté française. Mayotte sert ensuite de base de départ à l'établissement du protectorat français sur les autres îles de l'archipel comorien. Paris n'établira son protectorat sur les autres îles qu'en 1886 (Mohéli) et 1892 (Anjouan et la Grande-Comore), constituant un peu plus tard la colonie de « Mayotte et dépendances », administrée à partir de Dzaoudzi (située sur l'île de Petite-Terre et appartenant à l'archipel de Mayotte).

En même temps, la présence française garantit aux Mahorais, notamment par la mise en place d'une juridiction d'appel des décisions des Cadis, juges coutumiers, un meilleur respect des règles coutumières pré-islamiques (d'origine malgache ou est-africaine) organisant la transmission matrilinéaire des biens immeubles, alors que les grandes familles nobles originaires d'Anjouan ou de Grande-Comore tendaient à mettre en oeuvre à Mayotte le droit coranique privilégiant les hommes.

L'archipel est ensuite rattaché à la colonie de « Madagascar et dépendances » en 1912.

Dzaoudzi devient le chef-lieu du territoire d'outre-mer des Comores créé en 1946. Mais l'institution auprès de l'Administrateur supérieur du territoire d'outre-mer d'un conseil général, doté de compétences plus étendues que ses homologues métropolitains, va mettre en péril les « privilèges » de Mayotte, ses membres étant élus en fonction du poids démographique de chaque île (dix conseillers pour la Grande-Comore, cinq pour Anjouan, trois pour Mayotte et deux pour Mohéli). Le chef-lieu est transféré en 1958 de Dzaoudzi à Moroni (Grande-Comore).

La crainte d'une hégémonie des îles plus importantes va constituer dès lors le moteur des attitudes politiques de Mayotte.

La loi-cadre Defferre de 1956, celles du 22 décembre 1961 et du 3 janvier 1968 renforcent l'autonomie du territoire, tandis que les discriminations envers les Mahorais se multiplient (exclusion du Gouvernement, mutation de fonctionnaires, sous-équipement systématique de Mayotte).

Le 3 octobre 1974, le Gouvernement dépose un projet de loi prévoyant une consultation des Comoriens en vue de l'indépendance avec décompte global des voix sur l'ensemble de l'archipel. Le Sénat impose un décompte des suffrages île par île, par un amendement prévoyant que les populations et non la population seraient consultées.

Le scrutin d'autodétermination du 22 décembre 1974 donne 94,56% des suffrages en faveur de l'indépendance dans les îles de la Grande-Comore, de Mohéli et d'Anjouan, Mayotte refusant à 63,82% l'indépendance.

La loi du 3 juillet 1975 organise le processus d'accession des Comores à l'indépendance tandis que l'assemblée des Comores proclame unilatéralement le 6 juillet son indépendance, sans consulter les élus de Mayotte.

La loi du 31 décembre 1975 met fin à l'appartenance à la République française des trois îles et prévoit deux consultations à Mayotte, la première pour demander aux habitants s'ils veulent rester Français, la seconde pour déterminer leur statut dans la République.

La consultation du 8 février 1976 aboutit par un vote quasi-unanime (99,4% des suffrages exprimés) au maintien de Mayotte dans la République.

Lors de la consultation organisée le 11 avril 1976 sur le statut de l'île, le Gouvernement, soucieux d'éviter l'expression d'un choix massif en faveur de la départementalisation, posa aux Mahorais une question extrêmement ambiguë : « Désirez-vous que Mayotte conserve ou abandonne le statut de Territoire d'outre-mer ». Le statut de territoire d'outre-mer fut rejeté par 97,47% des suffrages exprimés, tandis que 79,59% des votants déposaient un bulletin sauvage, et donc comptabilisé comme nul, préparé par le Mouvement Populaire Mahorais exprimant le souhait de voir Mayotte doté du statut de département d'outre-mer.

Prenant acte de la volonté exprimée par les Mahorais, un projet de départementalisation fut déposé le 12 mai 1976 (n° 2286) à l'Assemblée nationale, avant d'être retiré.

Finalement, la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte créa une collectivité au statut provisoire sui generis.

* 1 Cf. signature par les assemblées régionale et départementale de Guyane en février 1999 du « pacte de développement pour la Guyane », préconisant l'instauration d'une collectivité territoriale unique dotée d'un pouvoir législatif et réglementaire local autonome, déclaration de Basse-Terre du 1er décembre 1999 des trois présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, Martinique et Guyane, demandant un régime d'autonomie interne avec pouvoir fiscal et social spécial fondé sur le statut nouveau de région d'outre-mer.