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Projet de loi relatif à Mayotte

 

Article 55
Habilitation du Gouvernement en application
de l'article 38 de la Constitution

L'article 55 prévoit une habilitation du Gouvernement, à prendre, par ordonnances, en application de l'article 38 de la Constitution, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable à Mayotte dans divers domaines.

Le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution prévoit en effet que « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Le Parlement peut donc accepter de se dessaisir temporairement, le Conseil constitutionnel ayant cependant fixé un certain nombre de conditions.

Ainsi, le Gouvernement doit « indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il propose de prendre »14(*).

Il s'agit ici de prendre des ordonnances dans les domaines suivants :

1° Dispositions de droit civil relatives aux personnes, à la propriété, aux contrats, aux obligations, aux privilèges, à la prescription et à la possession

Il s'agit de fixer notamment le plus vite possible les dispositions concernant le cadastre à Mayotte et le foncier.

Le champ de l'habilitation ne concerne en rien le statut personnel.

2° Réforme de l'organisation judiciaire et statut des cadis

La future ordonnance devra permettre de compléter et préciser les dispositions des articles 51 et 52 du présent projet de loi relatifs aux fonctions des cadis.

Il s'agit d'étendre et d'adapter les dispositions du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relatives à la conciliation et à la médiation judiciaires et de fixer entre autres leurs modalités de désignation ainsi que les règles relatives à la discipline des cadis assesseurs.

Leur formation en particulier devra être examinée.

Il serait souhaitable que leur rôle en matière d'état civil et de notariat soit également étudié.

Les cadis ont en effet un rôle notarial. Le présent projet de loi, reprenant sur ce point l'accord sur l'avenir de Mayotte, supprime cette activité. Se pose néanmoins le problème de savoir qui va se substituer à eux. A la suite de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions applicables à l'outre-mer, une antenne d'une étude notariale basée à la Réunion s'est installée à Mayotte. Cependant, elle applique des tarifs métropolitains, inadaptés au niveau de vie moyen des Mahorais.

Certaines des personnes auditionnées au cours de la mission se sont prononcées en faveur du maintien de la compétence notariale des cadis s'agissant des petites affaires. En effet, il paraît préférable qu'ils traitent des transferts de propriété d'un faible montant, en prévoyant une disposition les obliger à transmettre ensuite les actes aux services fiscaux, plutôt que de laisser se développer les actes sous seing privé dont très peu sont ensuite publiés. C'était d'ailleurs ce qu'il ressortait de la délibération précitée de 1995 du conseil général de Mayotte.

Une autre solution serait de modifier les tarifs de l'étude notariale afin de la rendre plus accessible à la population mahoraise.

3° Modernisation du régime communal

Cette ordonnance devrait constituer l'exact pendant pour les communes du présent projet de loi s'agissant de la collectivité départementale.

L'habilitation devrait ainsi permettre de rendre applicables à Mayotte les dispositions de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales relative aux communes. Le calendrier devrait être identique à celui retenu pour la collectivité départementale, la tutelle du représentant de l'Etat étant allégée en 2004 et supprimée en 2007.

Un livre spécifique à Mayotte sera donc créé dans la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. L'ordonnance complètera également les livres spécifiques créés par le projet de loi dans la première et la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a en première lecture adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par MM. Henry Jean-Baptiste, député de Mayotte et Jacques Floch, rapporteur, étendant le champ de cette future ordonnance à la coopération intercommunale. Les articles de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la coopération intercommunale seront donc également rendus applicables à Mayotte.

A également été adopté un amendement présenté par le Gouvernement, avec l'avis favorable du rapporteur M. Jacques Floch, tendant à élargir le champ de l'ordonnance aux conditions d'exercice des mandats locaux.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait en effet annoncé le dépôt du projet de loi concernant la démocratie de proximité. Adopté depuis en conseil des ministres, il doit permettre de modifier les règles applicables en matière de droit du travail et de sécurité sociale pour l'ensemble de élus locaux mahorais.

3° bis Développement de la formation des agents de la fonction publique territoriale

Votre commission vous propose d'élargir le champ de la présente habilitation à la formation des agents territoriaux.

En effet, c'est eux qui devront concrètement appliquer ces dispositions. Or, on constate une absence préoccupante de cadres intermédiaires. L'essentiel des agents a ainsi un niveau égal ou inférieur au CM2.

De plus, l'accord sur l'avenir de Mayotte prévoyait une convention à ce sujet.

4° Modernisation et développement du service public de l'électricité

En effet, une large part de la population ne dispose toujours pas de l'électricité.

5° Protection, aménagement et mise en valeur de la zone « des cinquante pas géométriques »

Il s'agira de mettre en valeur la zone des « cinquante pas géométriques ». Cette zone, située en bord de mer et appartenant au domaine public de l'Etat, est largement occupée par des constructions privées, en l'absence de tout droit. En effet, toutes les communes de l'île se sont développées en bord de mer. Aujourd'hui, seules des autorisations d'occupation temporaire sont délivrées, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 résolvant ce problème en Martinique et en Guadeloupe n'ayant pas été étendue à Mayotte.

Les cessions des terres relevant des espaces urbains ou des secteurs occupés par une urbanisation diffuse se feraient par décisions préfectorales et à titre onéreux. Une aide exceptionnelle en faveur des personnes à faibles revenus pourrait être instituée.

Les terrains des espaces naturels seraient remis en gestion au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou, s'il les refuse, à une collectivité territoriale.

Il n'est pas envisagé de créer à Mayotte une agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques comme cela a été le cas en Guadeloupe et en Martinique ni, par conséquent, de créer une taxe additionnelle aux impôts locaux destinée à financer une telle agence.

Un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur M. Jacques Floch, a été adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

6° Développement de l'enseignement supérieur et de la recherche scientifique

L'Assemblée nationale a en première lecture adopté un amendement présenté par MM. Jacques Floch et Henry Jean-Baptiste ajoutant au champ de l'habilitation le développement de l'enseignement supérieur et de la recherche scientifique.

Le Gouvernement n'y était « pas particulièrement favorable », considérant que les besoins prioritaires de Mayotte en matière de formations supérieures s'orientaient plutôt vers le développement de filières courtes après le baccalauréat, de type BTS, qui sont organisées au sein des lycées et ne nécessitent pas forcément la création d'une structure universitaire de plein exercice. S'agissant des cursus plus longs, les liens existants avec l'université de la Réunion et les universités métropolitaines peuvent être développés. Actuellement, Mayotte compte 200 nouveaux bacheliers par an, ce chiffre devant être relativisé puisque près de la moitié sont des enfants de fonctionnaires métropolitains.

Dans l'avenir, cette question devrait cependant se poser avec plus d'acuité.

L'article 38 de la Constitution ne conçoit la possibilité de la délégation que pour un laps de temps limité. La loi d'habilitation doit fixer la date avant l'expiration de laquelle les ordonnances devront être prises ainsi que la date butoir assignée au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification.

Le présent article prévoit que les ordonnances devront être prises avant le 31 décembre 2002 et les projets de loi de ratification des ordonnances prévues déposés devant le Parlement au plus tard le 30 juin 2003.

Ce délai devrait donc être plus long que ceux de neuf et six mois prévus par les précédentes ordonnances.

Si le respect formel des dispositions de l'article 38 de la Constitution paraît donc être assuré, on ne peut une nouvelle fois que dénoncer la périlleuse banalisation du recours aux ordonnances. En effet, une autre habilitation, traitant principalement de protection sociale et faisant l'objet d'un projet de loi autonome, a été adoptée définitivement le 31 mai dernier15(*).

Si les habilitations relatives à la modernisation et l'adaptation des lois à Mayotte sont fréquentes, on peut néanmoins espérer que le présent de loi, qui lève la spécialité législative dans un grand nombre de domaines (notamment à l'article 3 du projet de loi), restreindra à l'avenir le champ des habilitations concernant Mayotte.

Pour les autres domaines, il faut de nouveau appeler au respect par les différents ministères des consignes gouvernementales résultant des deux circulaires du Premier ministre concernant l'application des textes législatifs outre-mer du 21 avril 1988 et du 15 juin 1990, qui visent à une meilleure prise en compte de l'outre-mer dans l'élaboration des politiques et la rédaction des textes législatifs et réglementaires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 55 ainsi modifié.

* 14 Décision n° 77-72 DC du 12 janvier 1977 Election des députés du territoire des Afars et des Issas

* 15 Projet de loi n° 269 (2000-2001) portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer, rapport de M. José Balarello n° 295 (2000-2001)