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Projet de loi relatif à Mayotte

 

SECTION 2
Autres compétences

Dans une deuxième section du chapitre premier relatif aux compétences du conseil général sont définies d'autres compétences portant sur la consultation et le pouvoir de proposition, ainsi que sur la coopération régionale, la culture et l'éducation, le tourisme, les transports et l'exploitation des ressources maritimes et enfin l'aménagement du territoire, le développement et la protection de l'environnement.

SOUS-SECTION 1
Consultation et proposition

Les articles L. 3551-12 à L. 3551-14 nouveaux du code général des collectivités territoriales fixent les conditions de consultation du conseil général ainsi que son pouvoir de proposition.

Ils s'inspirent largement des dispositions des articles L. 3444-1 à L. 3444-3 du code général des collectivités territoriales applicables aux départements d'outre-mer introduits par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000.

L'article L. 3551-12 prévoit ainsi que le conseil général est consulté sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements. Cet avis doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la saisine et est réputé acquis faute de réponse dans ce délai. Le préfet peut demander à ce qu'il soit réduit à quinze jours en cas d'urgence.

L'article L. 3551-13 ouvre la possibilité au conseil général de Mayotte de proposer des modifications législatives ou réglementaires, et de faire des propositions concernant le développement économique, social et culturel de l'archipel. Le conseil général peut également adresser au Premier ministre des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l'Etat à Mayotte.

Si l'article 74 de la Constitution exige une consultation des assemblées territoriales des territoires d'outre-mer avant toute modification législative intéressant leur organisation particulière, une telle consultation n'était prévue que par l'article 1er du décret n° 60-406 du 26 avril 1960 s'agissant des départements d'outre-mer avant que n'intervienne la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 créant les articles L. 3444-1 et L. 3444-2.

L'article L. 3551-14 fixe les conditions de consultation du conseil général par le ministre chargé de l'outre-mer, sur les propositions d'actes de la communauté européenne pris en application de la quatrième partie du traité instituant la communauté. Cette partie porte sur l'association des pays et territoires d'outre-mer (articles 182 à 188 du Traité instituant les Communautés européennes). Les actes pris en application de ce texte sont essentiels pour Mayotte, dans la mesure où ils portent sur les échanges commerciaux entre l'Union européenne et cette collectivité ainsi que sur les investissements éventuels engagés par l'Europe à Mayotte. Comme pour les articles précédents, l'avis du conseil général doit être formulé dans le mois qui suit la saisine, ce délai étant ramené à quinze jours en cas d'urgence. De même, le conseil général peut faire des propositions en la matière au Gouvernement.

Lors de la mission effectuée à Mayotte en avril dernier, il est apparu à votre rapporteur que les Mahorais attendaient également de la réforme statutaire qu'elle serve de base à une évolution du statut de Mayotte par rapport à l'Union européenne.

Actuellement, Mayotte est simplement associée à l'Union européenne et n'a donc pas accès aux fonds structurels. Elle perçoit des crédits au titre du fonds européen de développement, dont les montants sont sans commune mesure.

Dans l'esprit des Mahorais, le statut de collectivité départementale d'outre-mer paraît synonyme d'éligibilité automatique aux fonds structurels. La question paraît plus délicate. Sans entrer dans un débat juridique, on peut rappeler que les réformes institutionnelles internes aux Etats membres ne sont pas opposables à la Communauté européenne, en vertu du principe de primauté du droit communautaire.

Le Groenland, qui était sous administration directe du Danemark lors de son entrée dans la communauté européenne en 1973, a acquis un statut d'autonomie interne en 1979, qui a nécessité la conclusion du traité de Bruxelles le 13 mars 1984.

Saint-Pierre-et-Miquelon constitue un précédent assez particulier. Par la loi n° 76-664 du 19 juillet 1976, il est passé du statut de TOM à celui de DOM, malgré l'opposition de sa population. La décision du Conseil des ministres de la Communauté européenne concernant la liste des PTOM du 16 décembre 1983 ne comprenait donc plus le nouveau département, mais il n'y a pas eu révision du traité et le tarif douanier commun ne s'est jamais appliqué. Une telle situation n'a été tolérée que parce qu'il est très rapidement apparu que Saint-Pierre-et-Miquelon allait de nouveau changer de statut, ce que la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 créant une collectivité territoriale sui generis a entériné.

Il faudrait donc négocier un nouveau traité, avec l'accord de tous les Etats membres, c'est à dire de 27 Etats dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne. On peut douter que Mayotte constitue leur premier souci et que le fait d'être une collectivité « départementale » suffise à faire réviser l'article 299-2 relatif aux régions ultra-périphériques afin de permettre à Mayotte de bénéficier des fonds structurels.

Par ailleurs, la programmation étant déjà achevée pour la période 2000-2006, une telle réforme ne pourrait en tout état de cause intervenir qu'à partir de 2007. Il appartient au Gouvernement de soutenir les revendications mahoraises, les perspectives d'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale laissant craindre qu'une partie des crédits communautaires se détourne des régions ultra périphériques.

Votre rapporteur a donc adressé un courrier à M. Michel Barnier, commissaire européen chargé de la politique régionale, afin d'attirer son attention sur la situation de Mayotte et de clarifier les critères d'éligibilité aux fonds structurels.

Ces trois nouveaux articles du code général des collectivités territoriales, qui reprennent les dispositions de la loi d'orientation pour l'outre-mer applicables aux départements d'outre-mer, constituent une évolution importante par rapport aux articles 50 et 51 de la loi du 10 août 1871.

Actuellement, le conseil général est simplement consulté s'agissant des changements proposés à la circonscription du territoire de la collectivité territoriale, des arrondissements, des cantons et des communes ainsi que de la désignation du chef-lieu. La loi de 1871 prévoit également que cet avis est demandé sur tous les objets sur lesquels le conseil général est appelé à donner son avis en vertu des lois et règlements, ou sur lesquels il est consulté par le ministre. L'article 51 de la loi du 10 août 1871 dispose aussi que le conseil général peut adresser directement au ministre compétent des réclamations, les voeux politiques étant interdits.

Le projet de loi constitue donc sur ce point encore une avancée d'autant plus importante qu'elle prend en compte l'aspect européen.

Par ailleurs, au-delà de l'aspect européen, le projet de loi vise à développer la coopération régionale. L'accord du 27 janvier 2000, tout en rappelant l'attachement de Mayotte à la République, soulignait également l'importance de l'insertion de Mayotte dans son environnement.

L'éloignement géographique de Mayotte vis à vis de la métropole ainsi, dans une moindre mesure, que de la Réunion, distante de plus de 1.700 km, lui impose l'établissement de relations plus étroites avec ses voisins, et en particulier avec les Comores. Mayotte ne peut se désintéresser de cet Etat, en raison de nombreux liens familiaux existant. De plus, l'importante immigration d'origine comorienne, du fait notamment d'une situation économique et sanitaire déplorable, ne laisse pas d'autre choix à Mayotte.

L'exclusion des équipes mahoraises des Jeux de l'Océan Indien qui doivent se dérouler en 2003 est particulièrement mal ressentie dans l'archipel et contribue à nourrir les craintes concernant l'engagement de la France vis à vis de Mayotte face aux pressions internationales.

L'accord sur l'avenir de Mayotte prévoyait au point 10 que la France proposerait l'adhésion de Mayotte à la Charte des jeux de l'Océan indien et à la Commission de l'Océan indien ainsi qu'aux autres organisations de coopération régionale.

La coopération régionale s'exerce principalement dans le cercle des cinq pays membres de la Commission de l'Océan indien (COI) créée en 1982 (qui regroupe les Comores, Maurice, Madagascar, la France et les Seychelles). La France a rejoint la COI en 1986 au seul titre de la Réunion.

Mayotte se trouve hors jeu du fait de sa non-reconnaissance par l'Etat des Comores et par l'Organisation de l'unité africaine (OUA).

Les travaux concernent particulièrement le dialogue politique, le maintien de la paix et de la sécurité régionale, l'intégration économique et le développement durable, ainsi que la coopération culturelle.

Pour développer les échanges commerciaux intra-régionaux, la COI a mis en place un programme régional intégré de développement des échanges (PRIDE) en 1996. Financé par l'Union européenne à hauteur de 9,3 millions d'euros, il vise pour 5 ans, par la suppression des barrières réglementaires et tarifaires, la création à terme d'une zone de libre-échange.

En outre, l'Association des Pays Riverains de l'océan Indien pour la Coopération régionale (IOR/ARC) est la concrétisation de l'idée, née en 1993, d'une Organisation regroupant des pays riverains de l'Océan Indien et rassemblant des zones telles que l'Australie, l'Asie du Sud-Est, le sous-continent indien et l'Afrique australe et orientale.

Elle vise à fonder un vaste regroupement économique auquel la France a officiellement déposé sa candidature dès mars 1997. Cette demande a été rejetée en mars 1999 puis en janvier 2000. Le Gouvernement poursuit ses efforts en vue d'une prochaine participation.

Le développement de la coopération régionale à Mayotte est actuellement limité par la compétence exclusive de l'Etat en matière de relation avec les Etats étrangers. En effet, aux termes de l'article L. 112-5 du code général des collectivités territoriales, « aucune convention, de quelque nature que ce soit ne peut être passée entre une collectivité territoriale... et un Etat étranger », ce qui interdit en principe aux collectivités territoriales d'outre-mer de signer tout accord avec un Etat voisin, même dans des domaines relevant de leurs compétences.

Les articles L. 3551-15 à L. 3551-19 du code général des collectivités territoriales introduits par le projet de loi reprennent les articles L. 3441-2 à L. 3441-5 du même code introduits par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000.

L'article L. 3551-15 autorise le conseil général à adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux entre la France et les Etats de l'océan Indien. Ce champ géographique doit être entendu au sens large et inclut également les Etats non insulaires - en particulier africains - bordant l'océan. Ces propositions peuvent aussi concerner des organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations Unies.

Le Gouvernement conserve la faculté de donner suite ou non à ces propositions, en fonction des intérêts de la France.

L'article L. 3551-16, qui reprend les dispositions de l'article L. 3441-3 du code général des collectivités territoriales, prévoit que le président du conseil général, ou son représentant, pourra être chargé par les autorités de la République (c'est à dire le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères) de les représenter au sein d'organismes régionaux situés dans l'océan Indien, y compris ceux dépendant d'institutions spécialisées de l'ONU. Il sera muni des instructions et pouvoirs nécessaires. Ceci s'assimile à un pouvoir hiérarchique et ne remet donc pas en cause les prérogatives de l'Etat.

Par ailleurs, dans les domaines de compétence de l'Etat, le président du conseil général ou son représentant pourra être associé ou participer au sein de la délégation française aux négociations d'accords avec d'autres Etats de la zone de l'océan Indien ou avec des organismes régionaux, ceux ci pouvant dépendre des institutions spécialisées de l'ONU. Ceci demeure une simple faculté.

L'article L. 3551-17 complète ce dispositif en reprenant des dispositions de l'article L. 3441-3 du code général des collectivités territoriales. A partir de 2004, date du transfert de l'exécutif de la collectivité départementale au président du conseil général, les autorités de la République pourront aussi délivrer pouvoir au président du conseil général pour négocier et signer des accords dans le domaine de compétence de l'Etat.

Ces pouvoirs, généralement attribués aux diplomates chargés de signer un accord international au nom de la France, ne sont normalement pas exigés formellement au stade de la négociation. S'agissant non plus d'un diplomate -agent de l'Etat-, mais d'un élu local, il importe de fixer les limites et les objectifs de la négociation, les autorités de la République restant toujours libres de déterminer la suite à donner aux négociations ainsi menées, en fonction des intérêts de la France.

L'article L. 3551-18 fixe les pouvoirs reconnus à partir de 2004 au conseil général de Mayotte en matière de coopération régionale, lorsque les compétences de la collectivité départementale sont concernées. Ces dispositions reprennent celles de l'article L. 3441-4 et prévoient que le conseil général pourra demander aux autorités de la République d'autoriser le président du conseil général à négocier des accords avec un ou plusieurs Etats, territoires ou organismes régionaux mentionnés à l'article L. 3551-16 du code général des collectivités territoriales.

Il précise que ces négociations devront respecter les engagements internationaux de la France. Les intérêts propres de Mayotte devront être conformes à ceux de la République pour être ainsi reconnus internationalement.

Les autorités de la République pourront être, à leur demande, représentées à la négociation.

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2000-435 relative à la loi d'orientation pour l'outre-mer en date du 7 décembre 2000, considéré qu'une telle disposition, figurant à l'article L. 3441-4, devait être entendue comme reconnaissant aux autorités de la République la faculté de participer à la négociation à tout moment.

L'article L. 3551-18 prévoit enfin qu'à l'issue de la négociation, le projet d'accord est soumis à la délibération du conseil général pour avis. Les autorités de la République peuvent ensuite donner ou non pouvoir au président du conseil général pour signer l'accord. Il s'agit là d'une simple faculté, les autorités de la République disposant d'un pouvoir totalement discrétionnaire en la matière, comme l'a clairement indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 décembre 2000.

L'article L. 3551-19 fixe les pouvoirs reconnus à la collectivité départementale de Mayotte en matière de coopération régionale dans les champs de compétences qu'elle partage avec l'Etat, en reprenant les dispositions de l'article L. 3441-5 applicable aux départements d'outre-mer. Comme les dispositions précédentes, il ne sera applicable qu'en 2004.

Les accords internationaux portant sur des domaines communs à la collectivité départementale et à l'Etat (comme par exemple l'enseignement) sont, en principe, négociés et signés par l'Etat, sauf lorsque les dispositions de l'article L. 3551-18 sont mises en oeuvre. Cependant, le président du conseil général ou son représentant peuvent participer, à leur demande, au sein de la délégation française, à la négociation des accords.

Ce dispositif tient compte de la décision du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000 ayant annulé la disposition qui reconnaissait aux présidents des conseils généraux et régionaux des départements d'outre-mer le droit de participer à la signature de ces accords, le Conseil constitutionnel ayant considéré que la signature des accords internationaux relevait des prérogatives de l'Etat et qu'il appartenait aux seules autorités de la République de décider des personnes associées à cette procédure, sans que la loi puisse leur imposer la présence d'une autorité locale.

L'article L. 3551-20 reconnaît à la collectivité départementale de Mayotte la possibilité de devenir, avec l'accord des autorités de la République, membre associé des organismes régionaux mentionnés à l'article L. 3551-16 du code général des collectivités territoriales ou observateur auprès de ceux-ci à partir de 2004. Cet article reprend le dispositif introduit pour les régions d'outre-mer par la loi d'orientation pour l'outre-mer, à l'article L. 4433-4-5 du code général des collectivités territoriales.

Il permet au conseil général de Mayotte de saisir le Gouvernement de toute proposition tendant à l'adhésion de la France aux organismes régionaux précités. Il reprend ainsi le texte des articles L. 3441-6 et L. 4433-4-5 du code général des collectivités territoriales, applicables aux départements et aux régions d'outre-mer.

L'article L. 3551-21 institue à Mayotte un fonds de coopération régionale, à l'instar des quatre fonds qui ont été créés pour les départements d'outre-mer, par la loi d'orientation pour l'outre-mer, à l'article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales.

Contrairement aux dispositions précédentes, ce fonds sera mis en place dès l'entrée en vigueur de la présente loi.

Il sera alimenté par des crédits d'Etat, mais pourra également recevoir des dotations de la collectivité départementale, ainsi que de toute autre collectivité ou d'organismes publics, afin de mener des politiques de coopération en vue du développement des plus proches voisins de Mayotte.

Sa création répond à une revendication des élus mahorais.

Un comité paritaire, composé en nombre égal de représentants de l'Etat, principal pourvoyeur de fonds, et de la collectivité départementale, arrêtera la liste des opérations éligibles à ce fonds ainsi que le taux de subvention applicable à chacune d'elles, un décret en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application de cet article.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a en première lecture adopté un amendement présenté par le Gouvernement, et ayant reçu un avis favorable tant de MM. Jacques Floch, rapporteur, que M. Henry Jean-Baptiste, député de Mayotte, créant un nouvel article L. 3551-21-1 précisant que le conseil général de Mayotte peut recourir aux sociétés d'économie mixte locale12(*) en matière de coopération régionale. L'habilitation juridique d'une société d'économie mixte locale à intervenir dans un Etat étranger suscitait en effet des interprétations divergentes.

Cette disposition avait été introduite pour les départements d'outre-mer par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 à l'initiative du Sénat en nouvelle lecture.

Cet article reprend donc les dispositions de l'article L. 3441-7.

Ces SEML devraient surtout intervenir en matière d'habitat, d'aménagement urbain ou de transports publics et constituer le vecteur privilégié de la coopération régionale.

Si de nombreuses dispositions de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 en matière de consultation et d'action internationale sont ainsi étendues à Mayotte, il en est une qui demeure exclue, alors même qu'elle répond à une revendication particulièrement forte.

L'article L. 3441-5 du code général des collectivités territoriales introduit par la loi d'orientation pour l'outre-mer précitée prévoit, d'une part, la participation de droit des présidents des conseils généraux des départements d'outre-mer (ou de leurs représentants), à leur demande, aux négociations avec l'Union européenne relatives à l'application de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam (relatif au statut des régions ultra périphériques) et, d'autre part, la possibilité pour ces présidents de conseil général de demander à l'Etat de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne en vue d'obtenir des mesures spécifiques utiles au développement de leur territoire, conformément à l'article 299-2 précité du traité d'Amsterdam.

Ainsi que l'avait expliqué M. Jean-Jack Queyranne, alors secrétaire d'Etat à l'outre-mer, devant l'Assemblée nationale, ces dispositions avaient pour objet de permettre aux présidents des conseils généraux d'être associés aux négociations européennes qui les concernent directement, sous réserve, là encore, de l'autorisation de l'Etat.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter un amendement adaptant ces dispositions à la collectivité départementale de Mayotte en prévoyant que le président du conseil général pourra de droit participer aux négociations avec l'Union européenne relatives à l'application des articles 182 à 187 du Traité instituant les Communautés européennes et qu'il pourra demander à l'Etat de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne en vue d'obtenir des mesures spécifiques utiles au développement de son territoire.

* 12 Qu'il s'agisse des sociétés d'économie mixte locales relevant de la loi du 7 juillet 1983 codifiée dans le code général des collectivités territoriales ou des sociétés d'économie mixte créées dans les départements d'outre mer en application de la loi du 30 avril 1946 avec la participation de l'Etat.