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Projet de loi relatif à la modernisation sociale

 

N° 404

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales, (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, de modernisation sociale,

Par MM. Claude HURIET, Bernard SEILLIER,
Alain GOURNAC et Mme Annick BOCANDÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 2415 rect, 2809 et T.A. 608

Deuxième lecture : 3052, 3073 et T.A. 686

Sénat : Première lecture : 185, 258, 275 et T.A. 89 (2000-2001)

Deuxième lecture : 384 (2000-2001)

Politique sociale.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Hérodote disait du crocodile : « C'est, de tous les êtres vivants qui nous sont connus, celui qui passe de la plus petite taille à la plus grande »1(*).

Le projet de loi de « modernisation sociale » présente une caractéristique similaire : de 48 articles dans la version soumise initialement à l'Assemblée nationale, il atteindra probablement, dans son texte définitif, près de 220 articles.

Le texte, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, comportait en effet 106 articles, 58 articles additionnels ayant été insérés dont 23 à l'initiative du Gouvernement.

Le Sénat, en première lecture, a adopté conformes 42 articles, il a enrichi le projet de loi de 77 articles additionnels, dont 16 à l'initiative du Gouvernement.

N'ayant pu obtenir du Sénat le vote de 9 autres articles additionnels, et ayant en outre quelques projets non encore aboutis, le Gouvernement décidait de lever l'urgence sur le projet de loi et d'engager une deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Saisie de 141 articles, l'Assemblée nationale en a adopté 39 conformes, mais, parallèlement, elle a tenu à ajouter 56 articles additionnels, dont 22 à l'initiative du Gouvernement, portant le nombre d'articles en navette à 158.

Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale2(*) a pu considérer que le Sénat avait « vidé ses greniers » en insérant dans le projet de loi un certain nombre de dispositions déjà votées par lui dans le cadre de son ordre du jour réservé.

Cette démarche pourtant est aisée à comprendre : l'Assemblée nationale ne daigne pas examiner les propositions de loi adoptées par le Sénat alors même qu'elles portent sur des questions aussi importantes et urgentes que la continuité du service public et l'indemnisation de l'aléa thérapeutique.

Le Sénat est ainsi contraint d'insérer ses propositions dans des textes en navette afin que l'Assemblée nationale puisse au moins en prendre connaissance en séance publique et prendre ne serait-ce que la peine -et la responsabilité- de les supprimer, ce qu'elle fait d'ailleurs avec une constance remarquable.

Mais, à dire vrai, les greniers du Palais Bourbon, qui, bien souvent, ne sont que l'exutoire des tiroirs des ministères, se comparent avantageusement à ceux du Palais du Luxembourg puisque 114 articles additionnels sont au total imputables, sinon à l'imagination, du moins aux votes de l'Assemblée nationale.

Mais, s'il est bien naturel que le Parlement entende enrichir les textes qui sont soumis à son examen, il est en revanche surprenant que le Gouvernement soit l'auteur direct de 61 articles additionnels, soit davantage que le nombre d'articles que comportait son propre projet de loi tel que soumis en première lecture à l'Assemblée nationale. C'est donc l'équivalent d'un nouveau projet de loi qui est venu se greffer sur le premier, sans délibération du Conseil des ministres et sans avis du Conseil d'Etat.

Le Gouvernement ayant jugé utile d'ouvrir, parallèlement et simultanément, un débat sur un autre projet de loi portant diverses dispositions3(*) qui, lui-même, se nourrit de projets de loi à part entière que le Gouvernement entend y introduire par amendements de séance, l'hypertrophie législative est à son comble, doublée de l'insécurité juridique qui tient à l'improvisation des textes déposés et la précipitation dans laquelle le Parlement doit les examiner.

A ce titre, la levée de l'urgence sur le présent projet de loi de modernisation sociale a permis, certes, une lecture supplémentaire dans chaque assemblée mais au prix d'acrobaties dans le calendrier des travaux parlementaires consistant en définitive à faire plus de lectures dans un même laps de temps jusqu'à ce que la machine se grippe le mardi 29 mai à l'Assemblée nationale.

De fait, l'Assemblée nationale a dû prendre quinze jours de réflexion avant d'adopter en séance publique le 12 juin, au cours d'une seconde délibération, 9 nouveaux amendements et sous-amendements.

Les dispositions du projet de loi relatives aux licenciements économiques s'en sont trouvées enrichies de deux articles additionnels supplémentaires portant à 24 articles un dispositif qui en comportait initialement 6. Ce quadruplement n'est pas sans conséquence.

Lors de sa déclaration de politique générale de juin 1997, le Premier ministre annonçait un réexamen de la législation en matière de licenciement économique « afin que celle-ci ne puisse conjuguer précarité pour les salariés et incertitudes pour les entreprises ».

Il n'est guère douteux que le dispositif transmis au Sénat accroît dans des proportions considérables les incertitudes pour les entreprises.

Mais il réussit en outre la prouesse de constituer, selon la CFDT elle-même4(*), un « marché de dupe » tant il comporte de risques « d'effets pervers pour les salariés et l'emploi ».

Dans ces conditions, votre commission a jugé indispensable de procéder à l'audition de l'ensemble des partenaires sociaux sur la « réforme » du licenciement économique que comporte en définitive le projet de loi.

Aussi, lors de sa réunion du 21 juin 2001, a-t-elle décidé de réserver l'examen des articles correspondants5(*) jusqu'après ces auditions.

Votre rapporteur chargé des dispositions du projet de loi relatives au droit du travail6(*) présentera donc devant la commission un rapport supplémentaire avant la fin de la présente session auquel sera annexé le compte rendu intégral des auditions.

En accord avec le Gouvernement, la discussion en séance publique des articles ainsi réservés aura lieu à la rentrée parlementaire d'octobre.

Un tel report est sage et, à dire vrai, aurait dû inclure l'ensemble des 158 articles du projet de loi, dont les 56 articles nouveaux introduits par les députés en deuxième lecture.

En effet, l'Assemblée nationale, après avoir pris plus d'un mois pour s'acquitter de sa deuxième lecture du projet de loi7(*), ne pourra, très probablement, examiner le texte en nouvelle lecture qu'à l'issue de la discussion budgétaire, c'est-à-dire vers la fin novembre.

* 1 Hérodote (Enquête II, 68) note en effet, que les oeufs du crocodile « ne sont guère plus gros que ceux de l'oie » mais qu'il « croît au point d'atteindre dix-sept coudées, et même davantage ».

* 2 Exposé des motifs de l'amendement n° 224 tendant à la suppression du chapitre IV bis du titre I du projet de loi.

* 3 Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

* 4 Communiqué de presse n° 26 du 13 juin 2001.

* 5 Articles 29 A à 34 bis constituant les sections 1 à 3 du chapitre premier du titre II du projet de loi.

* 6 M. Alain Gournac.

* 7 Du jeudi 10 mai, date de la transmission du texte adopté par le Sénat en première lecture, au mercredi 13 juin.