EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une réunion tenue le mardi 30 octobre 2001 sous la présidence
de
M. Alain Lambert, président
, la commission des finances du
Sénat a procédé à l'examen des crédits de
l'éducation nationale, I. - Enseignement scolaire et article
65 rattaché, sur le rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur
spécial.
A titre liminaire, M
. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial
des
crédits de l'enseignement scolaire, a rappelé que les
crédits demandés pour l'enseignement scolaire en 2002
s'élevaient à 52,7 milliards d'euros
(soit 345,7 milliards de francs), en hausse de 4,1 % par rapport
à 2001, de sorte que le budget de l'enseignement scolaire aura
absorbé entre 1997 et 2002 près de 10 milliards d'euros (soit 65
milliards de francs) supplémentaires. Il a calculé que la
progression du budget de l'enseignement scolaire entre 1997 et 2002
représentait ainsi près de 40 % de la hausse du budget
général de l'Etat en francs courants et l'essentiel de la hausse
du budget général de l'Etat en volume entre ces deux dates, le
Gouvernement ayant donc alloué au seul enseignement scolaire la
quasi-intégralité de ses marges de manoeuvre budgétaires.
Il a ajouté que le nombre d'élèves de l'enseignement
scolaire s'était en revanche réduit de plus de 300.000 durant le
même laps de temps, de sorte que le coût annuel d'un
élève se sera accru, en cinq ans, de 18 % à prix constants.
Il a précisé que ces rappels ne visaient aucunement à
« diaboliser » les dépenses publiques en
matière d'enseignement scolaire, mais à souligner l'enjeu que
constitue leur bonne utilisation.
Or il a rappelé que la rénovation des locaux d'enseignement
résultait de l'action des collectivités locales et que, pour le
reste, de nombreux établissements scolaires étaient minés
par la violence et les incivilités ; que le nombre de jeunes
sortant chaque année du système éducatif sans aucune
qualification réaugmentait depuis 1996 et que les travaux de l'INSEE
démontraient que les inégalités ne se réduisaient
pas.
Il a indiqué que les crédits supplémentaires prévus
pour l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2002
appelaient ainsi quatre séries d'observations, relatives respectivement
aux réformes pédagogiques, à la gestion des personnels,
à la définition des tâches des enseignants, enfin à
l'allocation générale des ressources entre l'enseignement
scolaire et l'enseignement supérieur.
S'agissant en premier lieu des réformes pédagogiques, il a
précisé qu'il approuvait certaines orientations du budget de
l'enseignement scolaire pour 2002, notamment la relance de l'internat pour
aider les élèves et les familles en difficulté ; le
renforcement du dispositif médico-social en faveur des
élèves ; le développement des bourses de
mérite ; le renforcement des évaluations nationales ;
la rénovation de la formation initiale des enseignants ; enfin, la
poursuite du plan « Handiscol ».
Il s'est toutefois inquiété de l'absence de politique
générale en matière d'orientation, qui constitue pourtant
une modalité essentielle de lutte contre l'échec scolaire et
universitaire.
Il s'est également inquiété du flou des nouvelles
orientations en faveur du collège, tout en se demandant quand cette
nouvelle réforme serait effectivement mise en oeuvre, puisque que les
réformes de 1994 commençaient tout juste à s'appliquer et
que les réformes impulsées par Mme Ségolène
Royal embrayaient toujours inégalement sur les pratiques locales. Il a
ajouté que, plutôt que de nouvelles rafales de réformes
pédagogiques, l'éducation nationale avait surtout besoin de plus
de souplesse pour s'adapter au changement, pour favoriser les innovations et
surtout pour faire face à
l'hétérogénéité croissante des
élèves. En conséquence, il a regretté la
« timidité » des mesures annoncées en faveur
de l'autonomie des établissements et de la responsabilisation des
personnels.
Par ailleurs, il s'est inquiété de la multiplicité des
objectifs assignés à l'école primaire, à savoir
d'un côté, « gagner la bataille de la lecture et de
l'écriture », c'est-à-dire recentrer l'école sur
les savoirs fondamentaux ; de l'autre, promouvoir à la fois
l'apprentissage d'une langue étrangère, l'expérimentation
scientifique, l'initiation aux nouvelles technologies de la communication et de
l'information, l'éveil artistique et culturel et l'apprentissage de la
citoyenneté. Il a d'ailleurs regretté que l'objectif consistant
à améliorer les connaissances fondamentales en
mathématiques et en français ne figure plus parmi ceux qui sont
assignés à l'agrégat « enseignement
primaire » dans le bleu budgétaire, alors qu'il avait
été retenu dans le projet de loi de finances pour 2001.
S'agissant toujours des réformes pédagogiques, il s'est enfin
inquiété des conditions de mise en oeuvre de la
généralisation de l'enseignement des langues vivantes à
l'école primaire, cette mesure, souhaitée par les
élèves et les parents, se traduisant par le recours
désordonné à une multiplicité d'intervenants
extérieurs très mal préparés à ce type
d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones
rurales, et les premières évaluations pédagogiques de
l'initiation aux langues vivantes en classe de CE2 suggérant que la
différence entre les élèves ayant
bénéficié de cet enseignement et les autres était
très rapidement gommée en 6
e.
A l'issue de cette première série d'observations, le rapporteur
spécial a rappelé que l'ensemble des réformes
pédagogiques n'expliquaient que quelques pour cents de l'augmentation
des crédits de l'enseignement scolaire en 2002, tandis que les
créations d'emplois comptaient pour environ 10 % et la progression des
dépenses de retraite et les mesures de revalorisation des personnels
pour plus de 85 %.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial
, s'est alors
demandé à quoi servaient les 10.942 emplois budgétaires
supplémentaires prévus pour l'enseignement scolaire dans le
projet de loi de finances pour 2002. En effet, après avoir
indiqué que l'on pouvait a priori penser que la progression du nombre
d'enseignants, dans un contexte caractérisé par la baisse du
nombre d'élèves, permettait une réduction significative du
nombre d'élèves par classe, il a estimé que le lien entre
les emplois budgétaires et le nombre d'élèves par classe
était en fait parfois ténu.
Il a précisé que, selon la Cour des comptes, 12 % des
enseignants du second degré n'enseignaient pas et que le
« rendement moyen » des enseignants du second degré,
c'est-à-dire le nombre d'heures de cours qu'ils effectuaient en moyenne,
tendait à diminuer. A titre d'exemple, il a rappelé que la Cour
des comptes avait calculé que la diminution du rendement moyen des
emplois d'enseignant équivalait, pour la seule académie de
Nantes, à la perte de 1.180 emplois entre 1994 et 1998.
S'agissant de même des emplois créés dans l'enseignement
primaire, il a souligné que le rapport général pour 1999
de l'inspection générale de l'administration de
l'éducation nationale (IGAEN) observait dans les écoles primaires
« une diminution des moyens consacrés à l'enseignement
dans les classes », au profit notamment du remplacement, des
décharges et des fonctions d'animation et de soutien.
Il a conclu que ces constats expliquaient le faible repli du nombre moyen des
élèves par classe, en dépit de la baisse du nombre total
des élèves.
Or il a rappelé que le Haut conseil de l'évaluation de
l'école, créé en l'an 2000 par le ministre de
l'éducation nationale, avait conclu dans son premier avis, relatif aux
effets de la réduction de la taille des classes sur les progrès
des élèves : « il semble exister un effet positif -mais
faible- sur les progrès des élèves, effet observé
presque uniquement dans les petites classes de l'enseignement primaire, qui
semble ne se produire que si l'on procède à une forte
réduction de la taille des classes, et qui n'est vraiment visible que
pour les enfants de familles défavorisées, ce qui invalide la
pratique de réduction de la taille des classes au fil de l'eau ou
délibérée telle qu'elle a été
réalisée ces dernières années en mettant à
profit la baisse démographique, d'autant plus que certaines politiques
peuvent être plus efficientes que la réduction de la taille des
classes ».
Il a indiqué que la réponse à la question
« à quoi servent les créations
d'emplois ? » pouvait en fait, là encore, être
trouvée dans le rapport général de l'IGAEN pour l'an 2000,
qui montrait que les créations d'emplois d'enseignants servaient
à limiter les dysfonctionnements de la rentrée au prix d'une
surconsommation de moyens (surdimensionnement des effectifs de
remplaçants, enseignants sans élèves dans certaines
académies, etc.).
Il a précisé que cela résultait de ce que, malgré
une prise de conscience récente et de réels progrès dans
certains domaines, le ministère de l'éducation nationale
était toujours incapable de gérer quantitativement ses
personnels, le diagnostic formulé en 1999 par la commission
d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants
demeurant malheureusement d'actualité, comme le soulignaient à la
fois la Cour des comptes et l'IGAEN.
Il a précisé que la Cour des comptes observait notamment dans son
rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001 :
« aucune des académies contrôlées n'est en mesure
de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants
qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en
fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance
-qui fait écho à celle existant au niveau central- est
révélatrice d'un système qui n'est ni
maîtrisé, ni contrôlé ».
Il a ajouté que, selon la Cour des comptes, les sureffectifs et les
surnombres avaient ainsi atteint des niveaux records dans les académies
en l'an 2000.
Dans ces conditions,
M. Adrien Gouteyron
regretté que le ministre
de l'éducation nationale s'investisse si peu dans la modernisation de la
gestion de son administration et il s'est interrogé sur les
hypothèses sous-jacentes aux plans pluriannuels de recrutement et de
création d'emplois.
Il a ajouté que le ministère de l'éducation nationale,
incapable de gérer quantitativement ses personnels, était
évidemment bien en peine de les gérer qualitativement, de sorte
que l'on pouvait s'inquiéter, d'une part, des conséquences pour
le fonctionnement des établissements de la réduction du temps de
travail annuel des personnels administratifs et techniques ; d'autre part,
des perspectives ouvertes aux aides-éducateurs, compte tenu du
retournement du marché du travail et des précédents de
l'éducation nationale en matière d'emplois précaires.
Il a précisé que l'exemple des aides-éducateurs
était d'ailleurs emblématique des dysfonctionnements de la
formation continue des personnels de l'éducation nationale, qui
dépense beaucoup moins que les grandes entreprises pour la formation de
ses personnels, tout en gérant souvent mal ses programmes de formation,
alors même que les besoins en matière de formation continue se
font de plus en plus pressants, en raison de la diffusion de nouveaux outils et
de la nécessité d'enseigner des savoirs plus étendus,
comme les langues étrangères pour les enseignants du primaire.
Le rapporteur spécial a indiqué que l'enjeu de la formation
continue rejoignait celui de la rénovation des charges de service des
enseignants. A cet égard, il a rappelé que la hausse de la masse
salariale directe du budget de l'enseignement scolaire aura absorbé
à elle seule plus de 95 % de la progression de ce budget entre 1997 et
2002 et que cette hausse s'expliquait pour l'essentiel par l'augmentation de la
valeur du point de la fonction publique, par la progression des pensions, et
surtout par la mise en oeuvre des plans successifs de revalorisation des corps
du ministère, en particulier du plan Jospin et du protocole Durafour.
Or, il a estimé que, si la progression du pouvoir d'achat des
fonctionnaires au travers de la revalorisation du point de la fonction publique
était légitime, on pouvait regretter que les mesures de
revalorisation des corps d'enseignant ne se soient pas accompagnées
d'une réflexion sur la redéfinition et sur la modernisation de
leurs charges de service, le métier d'enseignant ayant d'ores et
déjà beaucoup changé avec le développement de
pratiques pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, la
constitution d'équipes pédagogiques, le travail en petits groupes
ou l'encadrement personnalisé des élèves et ces
évolutions étant appelées à se prolonger en raison
de la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la
communication (NTIC) et de l'importance croissante attachée aux projets
d'établissements et à la vie des établissements, tandis
que la définition du service des enseignants reposait toujours en France
sur la fiction selon laquelle l'enseignant était celui qui professe son
cours, puis qui rentre chez lui pour corriger ses copies.
Il a souligné que ce contraste entre l'évolution du métier
des enseignants et l'archaïsme de leurs obligations de service conduisait
d'ailleurs à des ajustements de moins en moins maîtrisés,
comme la multiplication des types de décharge ou la dérive des
heures supplémentaires, et que l'ampleur du renouvellement des
enseignants liés aux départs en retraite prévus au cours
de la prochaine décennie constituait une occasion historique pour la
rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même
temps qu'elle la rendait urgente.
En conclusion de cet exposé général, M
. Adrien
Gouteyron, rapporteur
spécial
, s'est étonné de
l'allocation des moyens au sein du ministère de l'éducation
nationale entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur. Il
a en effet indiqué qu'au-delà des difficultés
méthodologiques, personne ne pouvait aujourd'hui contester que la France
consacre proportionnellement déjà beaucoup plus de moyens
à l'enseignement scolaire qu'à l'enseignement supérieur,
de sorte qu'il semblerait logique d'accorder une priorité
budgétaire aux dépenses visant à faciliter la
démocratisation de l'enseignement supérieur, comme ce fut
d'ailleurs le cas pour tous les gouvernements successifs sur la période
1990-2000.
Or, il a souligné que le projet de budget pour 2002, comme le budget
pour 2001, se caractérisaient par une surprenante inflexion en faveur de
l'enseignement scolaire, dont les crédits, rapportés au nombre
d'élèves, augmentaient de 2,8 % à prix constants en
2002, alors que les crédits de l'enseignement supérieur,
rapportés au nombre d'étudiants, ne progresseraient que de
0,1 % à prix constants.
Il a estimé que la mauvaise gestion du ministère s'accompagnait
donc d'une mauvaise allocation globale des ressources et qu'il n'était
pas possible de cautionner la priorité accordée à
l'enseignement scolaire au détriment de la démocratisation des
universités.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial
, a ensuite
présenté ses observations sur l'article 65 rattaché.
Il a tout d'abord rappelé que cet article proposait, conformément
au protocole signé en mai 2001 entre le ministre de l'éducation
nationale et le président de l'association Diwan, d'intégrer dans
l'enseignement public les personnels des établissements
gérés par cette association dans des conditions plus
généreuses que celles prévues par les textes en vigueur.
Il a également rappelé que ce protocole s'inscrivait dans le
prolongement des engagements pris par le Gouvernement lors de la signature en
1999 de la Charte européenne des langues régionales et
minoritaires, dont les dispositions générales avaient
été toutefois jugées non conformes à la
Constitution par le Conseil constitutionnel saisi par le président de la
République.
Il a enfin rappelé qu'une précédente tentative
d'intégration des établissements Diwan dans le cadre de la loi de
finances rectificative pour 1985 avait été censurée, pour
des raisons de forme, par le Conseil constitutionnel.
Il a observé que l'intégration des personnels des
établissements Diwan dans l'enseignement public serait globalement
neutre pour le budget de l'Etat à court terme, puisque cette
intégration serait compensée à due proportion par la
diminution des crédits de rémunération des enseignants des
établissement privés sous contrat, mais que l'intégration
des établissements eux-mêmes, qui s'effectuerait dans le cadre de
la « loi Debré » de 1959, ne serait
évidemment pas neutre pour les collectivités locales, par
ailleurs appelées à délibérer pour inscrire les
crédits correspondants dans leur budget pour 2002.
Il a ensuite estimé que le présent article soulevait des
questions de principe, le ministre de l'éducation nationale soulignant
lui-même que l'intégration dans l'enseignement public des
établissements Diwan consacrerait la reconnaissance et favoriserait le
développement de l'enseignement des langues régionales par la
méthode dite de l'immersion.
Or il a rappelé que cette méthode se distinguait de celles des
cours de langue régionale, comme de celles des établissements
d'enseignement bilingue français-langue régionale, puisqu'elle
consistait, d'une part, à utiliser la langue régionale -en
l'espèce le breton- comme langue principale d'enseignement, le
français n'étant introduit progressivement, et seulement dans
certaines matières, qu'à partir du CM1 ; d'autre part,
à utiliser la langue régionale de manière quasiment
exclusive comme langue de vie pour les établissements
(c'est-à-dire à la cantine, pendant les sorties, en conseil de
classe, etc.), ce qui nécessitait des conditions particulières de
recrutement pour ces établissements de manière à ce que
l'ensemble de leurs personnels soient brittophones.
Au total, il s'est interrogé sur la conformité du dispositif
à l'article 2 de la Constitution, qui dispose que la langue de la
République est le français.
Après avoir souligné son attachement à la sauvegarde du
patrimoine culturel et linguistique des régions de France, il a
toutefois rappelé que les établissements Diwan
bénéficiaient déjà du statut d'établissement
d'enseignement privé sous contrat , de sorte que l'article 65 du
projet de loi de finances s'inscrivait dans une situation de fait. A cet
égard, il a ajouté que l'intégration des
établissements Diwan dans l'enseignement public ne pouvait conduire
qu'à un encadrement plus strict de la part de l'éducation
nationale, de sorte qu'il a préconisé que la commission s'en
remette pour cet article à la sagesse du Sénat.
A l'issue de cet exposé, un large débat s'est alors engagé.
A titre liminaire,
M. Alain Lambert, président
, a souligné
l'enjeu que constituait l'allocation des crédits de l'enseignement
scolaire pour l'avenir de notre pays et pour la lutte contre les
inégalités.
S'agissant de l'article 65 rattaché,
M. Yves Fréville
a
souligné qu'il n'y avait pas de vérité unique en
matière de pédagogie et que l'article 2 de la Constitution
devait être mis en balance avec le droit à la liberté
d'expression reconnu par la déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789. Il a ajouté qu'il ne fallait donc pas contrecarrer
l'expression des sensibilités culturelles bretonnes dès lors
qu'elle s'inscrit dans le cadre de la législation.
En réponse à
M. Jean-Pierre Demerliat
, qui avait pour sa
part estimé que le budget de l'enseignement scolaire pour 2002
était fort convenable en raison de la progression substantielle des
crédits, même si leur répartition géographique
pouvait sans doute davantage prendre en compte les spécificités
et les besoins locaux,
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial
, a
indiqué que l'enjeu ne portait pas tant sur l'évolution des
crédits de l'éducation nationale que sur leur bonne
répartition entre l'enseignement scolaire et l'enseignement
supérieur et sur leur bonne utilisation.
Toujours en réponse à
M. Jean-Pierre Demerliat
, il a
précisé que le nombre de contractuels s'élèverait
selon le bleu budgétaire à 30.696 en 2002, en
légère baisse par rapport à 2001, et que les enseignants
de langue étrangère à l'école primaire
étaient notamment rémunérés sur des crédits
de vacation prévus à cet effet.
En réponse à
M. Joseph Ostermann
, il a
précisé que le plan d'intégration des instituteurs dans le
corps des professeurs des écoles se poursuivait à un rythme
accéléré et devrait être achevé en 2007, et
que la grève administrative des directeurs d'école trouvait
notamment sa source dans la lourdeur de leurs tâches administratives.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat de
rejeter les crédits de l'enseignement scolaire.
Elle a ensuite décidé de s'en remettre à la sagesse du
Sénat pour l'article 65 rattaché.