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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 30 octobre 2001 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des finances du Sénat a procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale, I. - Enseignement scolaire et article 65 rattaché, sur le rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, a rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement scolaire en 2002 s'élevaient à 52,7 milliards d'euros (soit 345,7 milliards de francs), en hausse de 4,1 % par rapport à 2001, de sorte que le budget de l'enseignement scolaire aura absorbé entre 1997 et 2002 près de 10 milliards d'euros (soit 65 milliards de francs) supplémentaires. Il a calculé que la progression du budget de l'enseignement scolaire entre 1997 et 2002 représentait ainsi près de 40 % de la hausse du budget général de l'Etat en francs courants et l'essentiel de la hausse du budget général de l'Etat en volume entre ces deux dates, le Gouvernement ayant donc alloué au seul enseignement scolaire la quasi-intégralité de ses marges de manoeuvre budgétaires. Il a ajouté que le nombre d'élèves de l'enseignement scolaire s'était en revanche réduit de plus de 300.000 durant le même laps de temps, de sorte que le coût annuel d'un élève se sera accru, en cinq ans, de 18 % à prix constants.

Il a précisé que ces rappels ne visaient aucunement à « diaboliser » les dépenses publiques en matière d'enseignement scolaire, mais à souligner l'enjeu que constitue leur bonne utilisation.

Or il a rappelé que la rénovation des locaux d'enseignement résultait de l'action des collectivités locales et que, pour le reste, de nombreux établissements scolaires étaient minés par la violence et les incivilités ; que le nombre de jeunes sortant chaque année du système éducatif sans aucune qualification réaugmentait depuis 1996 et que les travaux de l'INSEE démontraient que les inégalités ne se réduisaient pas.

Il a indiqué que les crédits supplémentaires prévus pour l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2002 appelaient ainsi quatre séries d'observations, relatives respectivement aux réformes pédagogiques, à la gestion des personnels, à la définition des tâches des enseignants, enfin à l'allocation générale des ressources entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur.

S'agissant en premier lieu des réformes pédagogiques, il a précisé qu'il approuvait certaines orientations du budget de l'enseignement scolaire pour 2002, notamment la relance de l'internat pour aider les élèves et les familles en difficulté ; le renforcement du dispositif médico-social en faveur des élèves ; le développement des bourses de mérite ; le renforcement des évaluations nationales ; la rénovation de la formation initiale des enseignants ; enfin, la poursuite du plan « Handiscol ».

Il s'est toutefois inquiété de l'absence de politique générale en matière d'orientation, qui constitue pourtant une modalité essentielle de lutte contre l'échec scolaire et universitaire.

Il s'est également inquiété du flou des nouvelles orientations en faveur du collège, tout en se demandant quand cette nouvelle réforme serait effectivement mise en oeuvre, puisque que les réformes de 1994 commençaient tout juste à s'appliquer et que les réformes impulsées par Mme Ségolène Royal embrayaient toujours inégalement sur les pratiques locales. Il a ajouté que, plutôt que de nouvelles rafales de réformes pédagogiques, l'éducation nationale avait surtout besoin de plus de souplesse pour s'adapter au changement, pour favoriser les innovations et surtout pour faire face à l'hétérogénéité croissante des élèves. En conséquence, il a regretté la « timidité » des mesures annoncées en faveur de l'autonomie des établissements et de la responsabilisation des personnels.

Par ailleurs, il s'est inquiété de la multiplicité des objectifs assignés à l'école primaire, à savoir d'un côté, « gagner la bataille de la lecture et de l'écriture », c'est-à-dire recentrer l'école sur les savoirs fondamentaux ; de l'autre, promouvoir à la fois l'apprentissage d'une langue étrangère, l'expérimentation scientifique, l'initiation aux nouvelles technologies de la communication et de l'information, l'éveil artistique et culturel et l'apprentissage de la citoyenneté. Il a d'ailleurs regretté que l'objectif consistant à améliorer les connaissances fondamentales en mathématiques et en français ne figure plus parmi ceux qui sont assignés à l'agrégat « enseignement primaire » dans le bleu budgétaire, alors qu'il avait été retenu dans le projet de loi de finances pour 2001.

S'agissant toujours des réformes pédagogiques, il s'est enfin inquiété des conditions de mise en oeuvre de la généralisation de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire, cette mesure, souhaitée par les élèves et les parents, se traduisant par le recours désordonné à une multiplicité d'intervenants extérieurs très mal préparés à ce type d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones rurales, et les premières évaluations pédagogiques de l'initiation aux langues vivantes en classe de CE2 suggérant que la différence entre les élèves ayant bénéficié de cet enseignement et les autres était très rapidement gommée en 6e.

A l'issue de cette première série d'observations, le rapporteur spécial a rappelé que l'ensemble des réformes pédagogiques n'expliquaient que quelques pour cents de l'augmentation des crédits de l'enseignement scolaire en 2002, tandis que les créations d'emplois comptaient pour environ 10 % et la progression des dépenses de retraite et les mesures de revalorisation des personnels pour plus de 85 %.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est alors demandé à quoi servaient les 10.942 emplois budgétaires supplémentaires prévus pour l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2002. En effet, après avoir indiqué que l'on pouvait a priori penser que la progression du nombre d'enseignants, dans un contexte caractérisé par la baisse du nombre d'élèves, permettait une réduction significative du nombre d'élèves par classe, il a estimé que le lien entre les emplois budgétaires et le nombre d'élèves par classe était en fait parfois ténu.

Il a précisé que, selon la Cour des comptes, 12 % des enseignants du second degré n'enseignaient pas et que le « rendement moyen » des enseignants du second degré, c'est-à-dire le nombre d'heures de cours qu'ils effectuaient en moyenne, tendait à diminuer. A titre d'exemple, il a rappelé que la Cour des comptes avait calculé que la diminution du rendement moyen des emplois d'enseignant équivalait, pour la seule académie de Nantes, à la perte de 1.180 emplois entre 1994 et 1998.

S'agissant de même des emplois créés dans l'enseignement primaire, il a souligné que le rapport général pour 1999 de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) observait dans les écoles primaires « une diminution des moyens consacrés à l'enseignement dans les classes », au profit notamment du remplacement, des décharges et des fonctions d'animation et de soutien.

Il a conclu que ces constats expliquaient le faible repli du nombre moyen des élèves par classe, en dépit de la baisse du nombre total des élèves.

Or il a rappelé que le Haut conseil de l'évaluation de l'école, créé en l'an 2000 par le ministre de l'éducation nationale, avait conclu dans son premier avis, relatif aux effets de la réduction de la taille des classes sur les progrès des élèves : « il semble exister un effet positif -mais faible- sur les progrès des élèves, effet observé presque uniquement dans les petites classes de l'enseignement primaire, qui semble ne se produire que si l'on procède à une forte réduction de la taille des classes, et qui n'est vraiment visible que pour les enfants de familles défavorisées, ce qui invalide la pratique de réduction de la taille des classes au fil de l'eau ou délibérée telle qu'elle a été réalisée ces dernières années en mettant à profit la baisse démographique, d'autant plus que certaines politiques peuvent être plus efficientes que la réduction de la taille des classes ».

Il a indiqué que la réponse à la question « à quoi servent les créations d'emplois ? » pouvait en fait, là encore, être trouvée dans le rapport général de l'IGAEN pour l'an 2000, qui montrait que les créations d'emplois d'enseignants servaient à limiter les dysfonctionnements de la rentrée au prix d'une surconsommation de moyens (surdimensionnement des effectifs de remplaçants, enseignants sans élèves dans certaines académies, etc.).

Il a précisé que cela résultait de ce que, malgré une prise de conscience récente et de réels progrès dans certains domaines, le ministère de l'éducation nationale était toujours incapable de gérer quantitativement ses personnels, le diagnostic formulé en 1999 par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants demeurant malheureusement d'actualité, comme le soulignaient à la fois la Cour des comptes et l'IGAEN.

Il a précisé que la Cour des comptes observait notamment dans son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001 : « aucune des académies contrôlées n'est en mesure de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance -qui fait écho à celle existant au niveau central- est révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé, ni contrôlé ».

Il a ajouté que, selon la Cour des comptes, les sureffectifs et les surnombres avaient ainsi atteint des niveaux records dans les académies en l'an 2000.

Dans ces conditions, M. Adrien Gouteyron regretté que le ministre de l'éducation nationale s'investisse si peu dans la modernisation de la gestion de son administration et il s'est interrogé sur les hypothèses sous-jacentes aux plans pluriannuels de recrutement et de création d'emplois.

Il a ajouté que le ministère de l'éducation nationale, incapable de gérer quantitativement ses personnels, était évidemment bien en peine de les gérer qualitativement, de sorte que l'on pouvait s'inquiéter, d'une part, des conséquences pour le fonctionnement des établissements de la réduction du temps de travail annuel des personnels administratifs et techniques ; d'autre part, des perspectives ouvertes aux aides-éducateurs, compte tenu du retournement du marché du travail et des précédents de l'éducation nationale en matière d'emplois précaires.

Il a précisé que l'exemple des aides-éducateurs était d'ailleurs emblématique des dysfonctionnements de la formation continue des personnels de l'éducation nationale, qui dépense beaucoup moins que les grandes entreprises pour la formation de ses personnels, tout en gérant souvent mal ses programmes de formation, alors même que les besoins en matière de formation continue se font de plus en plus pressants, en raison de la diffusion de nouveaux outils et de la nécessité d'enseigner des savoirs plus étendus, comme les langues étrangères pour les enseignants du primaire.

Le rapporteur spécial a indiqué que l'enjeu de la formation continue rejoignait celui de la rénovation des charges de service des enseignants. A cet égard, il a rappelé que la hausse de la masse salariale directe du budget de l'enseignement scolaire aura absorbé à elle seule plus de 95 % de la progression de ce budget entre 1997 et 2002 et que cette hausse s'expliquait pour l'essentiel par l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique, par la progression des pensions, et surtout par la mise en oeuvre des plans successifs de revalorisation des corps du ministère, en particulier du plan Jospin et du protocole Durafour. Or, il a estimé que, si la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires au travers de la revalorisation du point de la fonction publique était légitime, on pouvait regretter que les mesures de revalorisation des corps d'enseignant ne se soient pas accompagnées d'une réflexion sur la redéfinition et sur la modernisation de leurs charges de service, le métier d'enseignant ayant d'ores et déjà beaucoup changé avec le développement de pratiques pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, la constitution d'équipes pédagogiques, le travail en petits groupes ou l'encadrement personnalisé des élèves et ces évolutions étant appelées à se prolonger en raison de la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) et de l'importance croissante attachée aux projets d'établissements et à la vie des établissements, tandis que la définition du service des enseignants reposait toujours en France sur la fiction selon laquelle l'enseignant était celui qui professe son cours, puis qui rentre chez lui pour corriger ses copies.

Il a souligné que ce contraste entre l'évolution du métier des enseignants et l'archaïsme de leurs obligations de service conduisait d'ailleurs à des ajustements de moins en moins maîtrisés, comme la multiplication des types de décharge ou la dérive des heures supplémentaires, et que l'ampleur du renouvellement des enseignants liés aux départs en retraite prévus au cours de la prochaine décennie constituait une occasion historique pour la rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même temps qu'elle la rendait urgente.

En conclusion de cet exposé général, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est étonné de l'allocation des moyens au sein du ministère de l'éducation nationale entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur. Il a en effet indiqué qu'au-delà des difficultés méthodologiques, personne ne pouvait aujourd'hui contester que la France consacre proportionnellement déjà beaucoup plus de moyens à l'enseignement scolaire qu'à l'enseignement supérieur, de sorte qu'il semblerait logique d'accorder une priorité budgétaire aux dépenses visant à faciliter la démocratisation de l'enseignement supérieur, comme ce fut d'ailleurs le cas pour tous les gouvernements successifs sur la période 1990-2000.

Or, il a souligné que le projet de budget pour 2002, comme le budget pour 2001, se caractérisaient par une surprenante inflexion en faveur de l'enseignement scolaire, dont les crédits, rapportés au nombre d'élèves, augmentaient de 2,8 % à prix constants en 2002, alors que les crédits de l'enseignement supérieur, rapportés au nombre d'étudiants, ne progresseraient que de 0,1 % à prix constants.

Il a estimé que la mauvaise gestion du ministère s'accompagnait donc d'une mauvaise allocation globale des ressources et qu'il n'était pas possible de cautionner la priorité accordée à l'enseignement scolaire au détriment de la démocratisation des universités.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations sur l'article 65 rattaché.

Il a tout d'abord rappelé que cet article proposait, conformément au protocole signé en mai 2001 entre le ministre de l'éducation nationale et le président de l'association Diwan, d'intégrer dans l'enseignement public les personnels des établissements gérés par cette association dans des conditions plus généreuses que celles prévues par les textes en vigueur.

Il a également rappelé que ce protocole s'inscrivait dans le prolongement des engagements pris par le Gouvernement lors de la signature en 1999 de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires, dont les dispositions générales avaient été toutefois jugées non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel saisi par le président de la République.

Il a enfin rappelé qu'une précédente tentative d'intégration des établissements Diwan dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1985 avait été censurée, pour des raisons de forme, par le Conseil constitutionnel.

Il a observé que l'intégration des personnels des établissements Diwan dans l'enseignement public serait globalement neutre pour le budget de l'Etat à court terme, puisque cette intégration serait compensée à due proportion par la diminution des crédits de rémunération des enseignants des établissement privés sous contrat, mais que l'intégration des établissements eux-mêmes, qui s'effectuerait dans le cadre de la « loi Debré » de 1959, ne serait évidemment pas neutre pour les collectivités locales, par ailleurs appelées à délibérer pour inscrire les crédits correspondants dans leur budget pour 2002.

Il a ensuite estimé que le présent article soulevait des questions de principe, le ministre de l'éducation nationale soulignant lui-même que l'intégration dans l'enseignement public des établissements Diwan consacrerait la reconnaissance et favoriserait le développement de l'enseignement des langues régionales par la méthode dite de l'immersion.

Or il a rappelé que cette méthode se distinguait de celles des cours de langue régionale, comme de celles des établissements d'enseignement bilingue français-langue régionale, puisqu'elle consistait, d'une part, à utiliser la langue régionale -en l'espèce le breton- comme langue principale d'enseignement, le français n'étant introduit progressivement, et seulement dans certaines matières, qu'à partir du CM1 ; d'autre part, à utiliser la langue régionale de manière quasiment exclusive comme langue de vie pour les établissements (c'est-à-dire à la cantine, pendant les sorties, en conseil de classe, etc.), ce qui nécessitait des conditions particulières de recrutement pour ces établissements de manière à ce que l'ensemble de leurs personnels soient brittophones.

Au total, il s'est interrogé sur la conformité du dispositif à l'article 2 de la Constitution, qui dispose que la langue de la République est le français.

Après avoir souligné son attachement à la sauvegarde du patrimoine culturel et linguistique des régions de France, il a toutefois rappelé que les établissements Diwan bénéficiaient déjà du statut d'établissement d'enseignement privé sous contrat , de sorte que l'article 65 du projet de loi de finances s'inscrivait dans une situation de fait. A cet égard, il a ajouté que l'intégration des établissements Diwan dans l'enseignement public ne pouvait conduire qu'à un encadrement plus strict de la part de l'éducation nationale, de sorte qu'il a préconisé que la commission s'en remette pour cet article à la sagesse du Sénat.

A l'issue de cet exposé, un large débat s'est alors engagé.

A titre liminaire, M. Alain Lambert, président, a souligné l'enjeu que constituait l'allocation des crédits de l'enseignement scolaire pour l'avenir de notre pays et pour la lutte contre les inégalités.

S'agissant de l'article 65 rattaché, M. Yves Fréville a souligné qu'il n'y avait pas de vérité unique en matière de pédagogie et que l'article 2 de la Constitution devait être mis en balance avec le droit à la liberté d'expression reconnu par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Il a ajouté qu'il ne fallait donc pas contrecarrer l'expression des sensibilités culturelles bretonnes dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre de la législation.

En réponse à M. Jean-Pierre Demerliat, qui avait pour sa part estimé que le budget de l'enseignement scolaire pour 2002 était fort convenable en raison de la progression substantielle des crédits, même si leur répartition géographique pouvait sans doute davantage prendre en compte les spécificités et les besoins locaux, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que l'enjeu ne portait pas tant sur l'évolution des crédits de l'éducation nationale que sur leur bonne répartition entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur et sur leur bonne utilisation.

Toujours en réponse à M. Jean-Pierre Demerliat, il a précisé que le nombre de contractuels s'élèverait selon le bleu budgétaire à 30.696 en 2002, en légère baisse par rapport à 2001, et que les enseignants de langue étrangère à l'école primaire étaient notamment rémunérés sur des crédits de vacation prévus à cet effet.

En réponse à M. Joseph Ostermann, il a précisé que le plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles se poursuivait à un rythme accéléré et devrait être achevé en 2007, et que la grève administrative des directeurs d'école trouvait notamment sa source dans la lourdeur de leurs tâches administratives.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'enseignement scolaire.

Elle a ensuite décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'article 65 rattaché.

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