B. LES PERSONNELS
1. Le recrutement et la répartition des enseignants
a) La répartition fonctionnelle des emplois dans l'enseignement primaire selon le ministère
La répartition fonctionnelle des emplois du 1 er et du 2 nd degré pour l'année scolaire 2000-2001 figure dans les tableaux ci-après. Les emplois ont été agrégés selon la nature des fonctions, quelle que soit la position statutaire de l'enseignant qui dépend du support budgétaire et qui n'a pas pour effet de changer la nature de ses fonctions. Ainsi un enseignant peut exercer des fonctions d'enseignement en position d'activité, de mise à disposition ou de détachement.
RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES EMPLOIS
DU PREMIER DEGRÉ - ANNÉE SCOLAIRE 2000-2001
|
|
|
|
R.S. 2000 |
|
94% devant élèves |
82% en classe |
Postes affectés, dans les écoles et établissements spécialisés, aux classes maternelles, élémentaires et spécialisées |
254 379 |
|
12% hors classe |
Postes affectés aux actions de soutien et aux aides spécialisées |
11 575 |
|
|
Postes affectés au remplacement des personnels (congés de maladie ou de maternité, formation continue et stages longs) |
24 364 |
||
|
6%
|
5% encadre-ment administratif ou pédagogique |
Postes affectés aux décharges de service (directeurs d'écoles et d'établissements) |
9 832 |
|
Maîtres formateurs et conseillers pédagogiques E.P.S. (actions de formation continue notamment) |
3 252 |
||
|
Postes affectés aux établissements médico-éducatifs, hospitaliers et sociaux (accueil des élèves en difficulté, enfants handicapés ou malades) |
1 817 |
||
|
1% actions diverses |
Autres situations : |
|
|
|
réadaptation et réemploi |
1 005 |
||
|
oeuvres post et périscolaires |
375 |
||
|
M.G.E.N |
172 |
||
|
actions spécifiques (CEFISEM, centres de classes de nature, itinérants en zone rurale, etc.) |
809 |
||
|
établissements pénitentiaires |
295 |
||
|
décharges syndicales |
609 |
||
|
emplois mis à disposition de certains organismes et donnant lieu à remboursement |
41 |
||
|
TOTAL FRANCE MÉTROPOLITAINE-D.O.M |
308 525 |
||
|
T.O.M + Andorre |
2 368 |
||
|
TOTAL France entière « postes délégués premier degré » |
310 893 |
||
La
rubrique « actions spécifiques » recouvre les
fonctions suivantes :
- centre de classes de nature,
- équipes mobiles académiques de liaison et d'animation,
- animation pour l'enseignement des langues étrangères,
- emplois itinérants pour l'enseignement des langues et cultures
régionales,
- animations pédagogiques, pour l'informatique, dans les musées,
les bibliothèques...
- centres d'études pour la formation et l'information à la
scolarisation des enfants de migrants (CEFISEM),
- centres départementaux de documentation pédagogique.
Source : ministère de l'Education nationale.
b) La répartition fonctionnelle des emplois d'enseignants dans le second degré selon le ministère
Le tableau ci-après précise la répartition fonctionnelle des emplois d'enseignants du second degré du chapitre 31-93.
REPARTITION FONCTIONNELLE DES EMPLOIS DU SECOND DEGRE
(chapitre 31-93)
Année scolaire 2000-2001- (France entière)
|
|
Année 2000-2001 |
|
|
I. EMPLOIS D'ENSEIGNEMENT DEVANT ELEVES * |
369 521 |
|
|
Enseignement |
|
364 275 |
|
Lycées |
|
116 545 |
|
Lycées professionnels |
|
63 120 |
|
Collèges |
|
170 287 |
|
|
|
|
|
Enseignement adapté |
|
14 032 |
|
Enseignement spécialisé |
|
291 |
|
Remplacement |
|
5 246 |
|
II. EMPLOIS DE DIRECTION ET D'ENCADREMENT |
35 912 |
|
|
Direction |
|
14 888 |
|
Education |
|
10 631 |
|
Documentation |
|
8 261 |
|
Chefs de travaux et aides chefs de travaux |
|
2 097 |
|
|
|
|
|
Instructeurs |
|
35 |
|
III. AUTRES FONCTIONS |
20 675 |
|
|
Formation des adultes |
|
1 305 |
|
Stagiaires (IUFM, éducation,...) |
|
13 439 |
|
Réadaptation |
|
1 175 |
|
Réemploi |
|
460 |
|
Orientation |
|
4 296 |
|
IV. DIVERS |
1 809 |
|
|
Etablissements pénitentiaires |
|
57 |
|
Emplois gagés auprès des collectivités locales |
|
40 |
|
Mutuelles |
|
41 |
|
OEuvres post et périscolaires |
|
89 |
|
Organismes divers |
|
164 |
|
Actions diverses * |
|
1 418 |
|
ENSEMBLE |
427 917 |
|
* Les emplois destinés aux actions diverses ne sont pas intégrés dans le calcul du potentiel d'enseignement des académies lors de chaque préparation de rentrée scolaire. Il s'agit d'activités à caractère pédagogique qui ne concernent pas l'ensemble des académies.
Répartition fonctionnelle des emplois du
2
nd
degré (chapitre 31-93)
Détail des actions diverses- Année scolaire 2000-2001
(France entière)
|
Intitulé |
Rentrée 2000 |
|
Action culturelle |
24,0 |
|
Actions spécifiques dont TICE |
101,0 |
|
Aide aux jeunes en difficultés et soutien |
14,0 |
|
Activité sportive et sport de haut niveau |
30,5 |
|
Attachés de laboratoire |
21,0 |
|
CEFISEM |
24,0 |
|
Collège de philosophie |
7,5 |
|
Contrôle continu en lycée professionnel |
142,0 |
|
Coordinateurs pédagogiques des CFA |
55,0 |
|
Divers |
227,0 |
|
Enseignements spéciaux de la Seine |
12,0 |
|
Etablissements publics (CIEP, CLEMI, CNDP, CRDP, CNED, INRP) |
148,0 |
|
Evaluation |
6,0 |
|
FNSU-UNSS |
235,0 |
|
Fonction administrative auprès des recteurs |
12,0 |
|
Formation continue |
54,0 |
|
Langues et cultures régionales |
174,0 |
|
Leonardo Socrates |
10,0 |
|
Lycée aquacole de Poitiers |
17,0 |
|
Professeurs de religion |
104,0 |
|
TOTAL |
1 418,0 |
Source : ministère de l'Education nationale
c) Les emplois vacants dans le second degré
Le tableau ci-après présente, académie par académie, le nombre d'emplois délégués et le nombre d'emplois effectivement consommés en 2001 (en équivalent-temps plein) et fait apparaître à la fois des sous-consommations dans certaines académies, des surnombres dans d'autres.
Chapitre 31-93- Bilan 2001
|
|
Personnels de Direction Titulaires |
Personnels enseignants Titulaires |
Personnels d'Education Titulaires |
Personnels d'orientation Titulaires |
||||
|
effectif |
Délégués |
Consommés |
Délégués |
Consommés |
Délégués |
Consommés |
Délégués |
Consommés |
|
AIX-MARSEILLE |
536 |
532 |
16 127 |
16 234 |
484 |
463 |
178 |
179 |
|
AMIENS |
448 |
428 |
13 438 |
12 992 |
350 |
315 |
153 |
135 |
|
BESANCON |
307 |
286 |
8 071 |
8 297 |
217 |
191 |
91 |
82 |
|
BORDEAUX |
633 |
615 |
16 713 |
17 389 |
481 |
483 |
190 |
182 |
|
CAEN |
347 |
338 |
8 955 |
8 939 |
239 |
235 |
100 |
93 |
|
CLERMONT-FERRAND |
309 |
281 |
7 591 |
7 591 |
221 |
211 |
89 |
84 |
|
CORSE |
67 |
57 |
1 841 |
1 898 |
69 |
56 |
21 |
17 |
|
CRETEIL |
960 |
855 |
26 420 |
26 663 |
814 |
729 |
299 |
281 |
|
DIJON |
390 |
360 |
10 784 |
10 565 |
292 |
287 |
125 |
116 |
|
GRENOBLE |
578 |
561 |
16 945 |
16 623 |
460 |
419 |
187 |
178 |
|
GUADELOUPE |
119 |
117 |
3 809 |
3 698 |
102 |
94 |
46 |
37 |
|
GUYANE |
54 |
47 |
1 429 |
1 299 |
50 |
42 |
16 |
8 |
|
LA REUNION |
220 |
217 |
6 869 |
7 163 |
186 |
178 |
69 |
64 |
|
LILLE |
948 |
922 |
28 656 |
28 126 |
733 |
641 |
327 |
294 |
|
LIMOGES |
177 |
172 |
4 724 |
4 743 |
159 |
146 |
55 |
44 |
|
LYON |
579 |
553 |
16 521 |
16 225 |
475 |
446 |
193 |
178 |
|
MARTINIQUE |
118 |
114 |
3 695 |
3 629 |
81 |
80 |
40 |
38 |
|
MONTPELLIER |
440 |
426 |
13 360 |
13 707 |
374 |
360 |
142 |
129 |
|
NANCY-METZ |
633 |
575 |
17 218 |
17 169 |
399 |
370 |
197 |
186 |
|
NANTES |
603 |
566 |
15 364 |
15 390 |
415 |
386 |
180 |
174 |
|
NICE |
348 |
345 |
10 743 |
10 855 |
287 |
283 |
111 |
108 |
|
ORLEANS-TOURS |
568 |
540 |
15 313 |
15 541 |
381 |
388 |
173 |
163 |
|
PARIS |
383 |
372 |
11 731 |
11 497 |
366 |
326 |
149 |
155 |
|
POITIERS |
387 |
366 |
10 009 |
10 077 |
271 |
251 |
120 |
101 |
|
REIMS |
355 |
329 |
9 569 |
9 459 |
245 |
253 |
113 |
97 |
|
RENNES |
499 |
474 |
13 851 |
14 199 |
357 |
359 |
154 |
145 |
|
ROUEN |
440 |
413 |
12 722 |
12 692 |
314 |
304 |
142 |
131 |
|
STRASBOURG |
391 |
376 |
11 502 |
11 780 |
297 |
279 |
127 |
115 |
|
TOULOUSE |
539 |
515 |
14 550 |
14 905 |
505 |
471 |
160 |
160 |
|
VERSAILLES |
1 127 |
1 079 |
32 179 |
31 853 |
906 |
804 |
357 |
325 |
|
MAYOTTE |
36 |
32 |
988 |
925 |
18 |
18 |
2 |
2 |
|
NOUVELLE CALEDONIE |
50 |
50 |
1 489 |
1 361 |
41 |
37 |
7 |
13 |
|
POLYNESIE FRANCAISE |
54 |
53 |
1 709 |
1 494 |
37 |
2 |
8 |
7 |
|
ST-PIERRE-ET-MIQUELON |
2 |
1 |
63 |
56 |
|
|
|
|
|
WALLIS ET FUTUNA |
9 |
9 |
188 |
170 |
2 |
3 |
1 |
0 |
|
Total |
13 654 |
12 974 |
385 129 |
385 206 |
10 624 |
9 912 |
4 311 |
4 022 |
Source : ministère de l'Education nationale
2. La gestion des personnels de l'Education nationale
a) La mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail
On peut
rappeler que l'aménagement et la réduction du temps de travail
dans la fonction publique sont prévus par le décret
n°2000-815 du 25 août 2000, dont les dispositions entreront en
vigueur au 1
er
janvier 2002.
Ce texte, qui fixe un cadre général pour l'ensemble des
fonctionnaires de l'Etat, prévoit notamment une durée du travail
effectif de 35 heures par semaine dans les services et établissements
publics administratifs de l'Etat ainsi que dans les établissements
publics locaux d'enseignement, le décompte du temps de travail
étant réalisé sur la base d'une durée annuelle de
travail effectif de 1 600 heures maximum, sans préjudice des heures
supplémentaires susceptibles d'être effectuées.
Il incombait toutefois à chaque ministre, en accord avec les ministres
chargés du budget et de la fonction publique, d'adapter en tant que de
besoin cette réglementation générale aux
spécificités du service des différentes catégories
d'agents de son département ministériel.
S'agissant plus particulièrement de l'Education nationale, il convient
de préciser d'emblée que
les personnels enseignants et
assimilés n'entrent pas dans le champ d'application de la mesure
.
Seuls sont donc concernés les personnels de l'administration centrale et
les personnels non enseignants des services déconcentrés et des
établissements.
Par ailleurs, les résultats de
l'état des lieux
établi par le ministère du temps de travail de ses personnels non
enseignants sont les suivants :
-
dans l'administration centrale
, les horaires de travail applicables
ont été fixés par une instruction du directeur de
l'administration générale et des personnels administratifs du 29
décembre 1981. Elle indique que la journée de travail
débute à 8h45 et s'achève à 17h30 avec une pause
méridienne d'une heure. Les agents effectuent 38h45 par semaine et
bénéficient de 31 jours de congés annuels. Compte tenu
d'un nombre de huit jours fériés en moyenne par an, le temps de
travail annuel est donc à ce jour en principe de 1720 heures. En fait,
les éléments sur le temps de travail effectif des agents
tirés du diagnostic d'organisation conduit avec l'aide de l'encadrement
du ministère suggèrent que 55 % des personnels effectuent
les 38h45 hebdomadaires ; 24 % des personnels (notamment d'encadrement)
ont un temps de travail hebdomadaire supérieur à cette norme ;
21% des personnels travaillent moins de 38h45 par semaines (la plupart des
agents concernés étant soumis à des sujétions
particulières, telles que le travail en brigade ou en horaires
décalés, qui justifient ces aménagements) ;
- d'une enquête effectuée en janvier 2001 dans 125
services
académiques
(rectorats et inspections académiques), il
ressort que 35 services effectuent plus de 1650 heures annuelles, 64 services
de 1600 à 1649 heures annuelles et 26 services effectuent moins de
1600 heures (la plupart des agents concernés étant selon le
ministère soumis à des sujétions particulières).
Quoi qu'il en soit, sont annoncées les parutions prochaines d'un
arrêté ministériel qui arrêtera les modalités
d'application générale pour
l'administration centrale
des
ministères de l'éducation nationale et de la recherche, ainsi que
d'un arrêté interministériel (éducation nationale,
recherche, budget et fonction publique) qui fixera les régimes
dérogatoires de quelques catégories d'agents dont les
sujétions particulières, liées à la nature de leurs
missions, justifient des adaptations.
Enfin, le ministre de l'Education nationale a signé le 16 octobre avec
14 syndicats ou fédérations représentant 75 % des
personnels IATOSS un
accord cadre
relatif à l'aménagement
et à la réduction du temps de travail dans les services
déconcentrés.
Cet accord cadre repose sur trois grands principes :
- la reconnaissance de
45 jours de congés
annuels à tous
les agents (ce qui correspondait à la pratique de nombreux services,
compte tenu des périodes de fermeture des établissements pendant
les congés scolaires) ;
- le respect de la durée annuelle de référence de
1.600
heures
dans le cadre des horaires hebdomadaires inscrits à l'emploi
du temps, la durée hebdomadaire de travail, répartie en principe
cinq jours, ne pouvant être inférieure pour les agents à
temps complet à 32 heures (35 heures dans les filières
ouvrière et de laboratoire), ni supérieure à 44 heures
(40 heures dans les filières administrative, ouvrière et de
laboratoire), les heures effectuées le samedi matin lorsque les cinq
autres jours ont été travaillés étant
comptées pour 1,2 et les heures du samedi après-midi, du dimanche
et des jours fériés pour 1,5 ;
- l'organisation au début de chaque année scolaire d'une
séance de
concertation
tous les personnels sur l'organisation
collective du travail.
b) La rénovation des IUFM
Le Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE) a adopté le 18 janvier 2001 un rapport de synthèse sur les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), au nombre de 29, qui avaient été créés par la loi d'orientation de juillet 1989. Les principaux éléments de la synthèse de ce rapport sont reproduits dans l'encadré ci-après.
L'évaluation d'ensemble des IUFM par le Comité national d'évaluation (CNE)
« L'image d'ensemble des IUFM qui se dégage
des
évaluations conduites par le CNE dans vingt-deux d'entre eux est
positive. Pour l'essentiel, et dans un contexte souvent difficile, dont ce
rapport fait état, les IUFM remplissent les missions pour lesquelles ils
ont été créés. Les avis sur la qualité des
jeunes enseignants qui en sortent, recueillis auprès des inspecteurs et
des chefs d'établissement rencontrés, sont convergents : ils
sont mieux préparés à leur métier qu'avant...... En
réalité, les polémiques autour des IUFM masquent les vrais
problèmes qui s'y posent :
... 1 - Ce qui fait aujourd'hui le plus défaut, c'est un message fort
sur le métier d'enseignant. Seule une explicitation des
responsabilités et du rôle des enseignants au regard des missions
de l'école dans notre société peut donner du sens à
la formation, éclairer la démarche de ceux qui s'orientent vers
ce métier et qui s'y préparent, l'action de ceux qui ont la
responsabilité de recruter ou de former les maîtres...
...3 - Il apparaît assez clairement qu'aujourd'hui une politique de
recrutement et de formation doit inclure l'amont et l'aval de la formation
à l'IUFM. L'amont, c'est l'orientation des étudiants, la
constitution de viviers correspondant aux besoins de recrutement,
l'aménagement de cursus universitaires, y compris par rapport aux
besoins de l'enseignement technique et professionnel, dans la perspective d'une
ouverture à d'autres publics. L'aval, c'est l'accompagnement de jeunes
enseignants au cours des trois premières années d'exercice...
C'est le sens de la proposition du chapitre sur la formation d'une situation
intermédiaire entre celle d'étudiant et celle de professeur
stagiaire ; c'est aussi celui de la recommandation adressée aux
IUFM, d'une pédagogie plus proche des pratiques de formation des adultes.
4 - La nécessité d'un resserrement des liens entre les IUFM et
les universités de rattachement...
5 - D'une manière plus générale, ce rapport doit
questionner les IUFM et leurs formateurs sur leur volonté et leur
capacité de s'ouvrir sur leur environnement, universitaire, scolaire,
mais aussi culturel, social et économique et de s'appuyer davantage sur
lui pour assurer des missions de formation ; à former des
maîtres ouverts sur la cité, l'entreprise, le monde associatif, la
vie culturelle, les réalités multiples qui constituent le
contexte de l'école.
6 - L'incitation à associer davantage les établissements
scolaires, à instaurer d'autres relations entre les formateurs de l'IUFM
et les formateurs de terrain... participe de cette interpellation.
7 - L'évaluation de la politique et de l'activité de recherche
des IUFM met surtout en évidence les problèmes liés
à l'absence d'une politique de recherche en éducation en France
ou à la gestion de la carrière des enseignants-chercheurs qui
consacrent leurs travaux à la didactique de leur discipline.
8 - Evoqués en introduction, les problèmes
générés par le transfert des activités de formation
continue des maîtres des MAFPEN aux IUFM doivent alerter le
ministère...
... 9 - ... Le recours massif aux listes complémentaires des concours
est en train de modifier assez radicalement le rapport entre professeurs
stagiaires issus du concours de l'année et ceux du concours de
l'année d'avant. Ceci a des conséquences pédagogiques et
financières dont il ne semble pas que les pouvoirs publics aient pris
toute la mesure... »
Source : « Les IUFM au tournant de leur première
décennie », rapport du CNE du 18 janvier 2001.
Peu après la publication de cette évaluation, au terme d'une
réflexion engagée par le ministère dès 1998 et
à la suite des rapports remis par MM. Cornu et Brihault, le ministre de
l'Education nationale a annoncé le 27 février 2001 des
«
orientations sur la rénovation de la formation des
maîtres
», consistant notamment en :
la rénovation de la formation initiale :
- en proposant dès la licence aux étudiants qui se destinent aux
carrières de l'enseignement des compléments de formation dans
d'autres disciplines ou dans des aspects nouveaux de leur propre discipline.
Pour les futurs professeurs des écoles, des collèges et des
lycées, il s'agirait pour cela d'utiliser le cadre de l'option libre que
proposent de nombreuses licences et de développer les licences
pluridisciplinaires. Pour les futurs professeurs de lycée professionnel
de spécialité technique, il s'agirait de proposer des licences
adaptées, à l'instar de celles qui existent pour les futurs
professeurs de sport ;
- en proposant un stage court de sensibilisation au métier ;
la rénovation de l'année de préparation au
concours
:
- en recherchant une plus grande égalité devant la
préparation au concours, en supprimant dès 2002 la dimension
professionnelle des épreuves d'admissibilité aux concours des
professeurs des écoles de manière à ne pas avantager les
étudiants qui préparent ces concours en IUFM ;
- en fixant la date de ces épreuves d'admissibilité en
décembre ou en janvier afin de permettre aux candidats de mieux
préparer les épreuves d'admission et en permettant aux candidats
de tenter leur chance à 3 ou 4 concours, dont les dates seraient donc
décalées ;
- en transformant les programmes des concours,
via
notamment la mise en
place d'un programme national pour le concours de professeur des écoles
et l'obligation faite à tous les candidats au concours de professeur des
écoles, au plus tard à la rentrée 2003, d'être
titulaires avant l'oral du concours d'un certificat de langues de
l'enseignement supérieur (CLES) niveau 2 ou du diplôme de
compétence en langue (DCL) niveau 3 ou d'un certificat
équivalent ;
- en créant un comité de suivi des concours et en
établissant une carte des préparations aux concours ;
- en obligeant tous les candidats à effectuer avant l'oral du concours,
si ils ne l'ont pas déjà fait auparavant, un stage de
sensibilisation au métier d'une durée minimale de 20 heures ;
- en renouvelant l'entretien avec le jury de manière à ce que
cette épreuve prenne un tour professionnel et permette
d'apprécier la motivation, la qualité de l'expression orale, les
capacités de communication, la réflexion sur la discipline et la
connaissance du système éducatif des candidats ;
la « refondation » de l'année de
professionnalisation (la deuxième année d'IUFM) en la
recentrant sur la préparation au métier :
- via l'établissement d'un cahier des charges national
énonçant quatre principes (collaboration de tous les acteurs,
cohérence d'ensemble de la formation, une formation d'adultes et des
liens forts entre théorie et pratique). Concrètement, la
formation en IUFM comprendrait ainsi davantage de didactique, une initiation
aux nouvelles méthodes pédagogiques (comme l'aide
individualisée), une sensibilisation aux problèmes (notamment la
violence) posés par l'hétérogénéité
des publics, un travail sur la voix et la communication, enfin une formation
aux NTIC ;
- via l'amélioration des stages, les enseignants du second degré
devant désormais effectuer leur stage de responsabilité en
collège ; les professeurs des écoles devant effectuer un
stage d'observation en 6
ème
;
- via la libération de deux semaines pour la préparation du
mémoire professionnel ;
la réforme du recrutement des formateurs en IUFM :
- le recrutement des formateurs sera diversifié, et étendu
à des enseignants en service partagé (continuant
parallèlement d'enseigner) ;
- à l'exception des universitaires, les formateurs recrutés
devront désormais avoir une expérience préalable de
l'enseignement scolaire ;
l'accompagnement de l'entrée dans le métier :
- en proposant aux enseignants nouvellement nommés, dans le cadre de
leur service et dès l'année scolaire 2002-2003, une formation
d'une durée minimale de trois semaines au cours de leur première
année d'exercice et de deux semaines au cours de la seconde
année, dont le coût serait de 5,5 millions d'euros (36 millions de
francs) + 2.466 postes équivalent-temps plein ;
- en veillant à ce que la notation n'intervienne qu'au cours de la
seconde année d'exercice ;
enfin, la refondation de la formation continue .
Comme pour de nombreuses autres annonces du ministre, ces orientations,
pourtant longuement préparées, se sont toutefois incarnées
avec une extrême lenteur sous la forme de textes réglementaires et
de circulaires, et leur mise en oeuvre concrète est à ce jour
retardée
.
En effet, en octobre 2001, soit près de huit mois après l'annonce
du ministre, le haut comité de suivi des concours était
installé, mais des textes essentiels comme la définition du
programme national du concours de professeur des écoles ou la circulaire
relative au recrutement des enseignants formateurs en service partagé
n'étaient toujours pas parus. En outre, les universités et les
IUFM, qui étaient «
invités à se
mobiliser
», ne l'ont fait que de manière très
inégale, et, pour l'essentiel, expérimentale. Enfin, l'une des
principales mesures annoncée - l'organisation des épreuves
d'admissibilité du concours de professeur des écoles dès
décembre ou janvier - a d'ores et déjà été
repoussée
d'un an, à la rentrée 2003.
Par surcroît, on peut signaler que la formation continue est une
priorité des discours du ministre, mais pas une priorité de son
budget, comme l'illustre l'évolution des crédits de formation du
chapitre de fonctionnement 37-20. En effet, ces crédits sont
gelés
dans le projet de budget pour 2002.
Evolution des crédits de formation des enseignants inscrits en loi de finances initiale (en millions de francs)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
1er degré |
106,73 |
95,92 |
130,45* |
130,45 |
130,45 |
134,36 |
134,36 |
|
2nd degré |
259,66 |
240,70 |
225,16 |
225,16 |
225,16** |
249,69 |
249,69 |
* Les
crédits du 1
er
degré ont intégré, en
1998, les moyens destinés à la formation continue et les
crédits destinés à la formation des enseignants qui se
spécialisent en AIS (formations longues) et des directeurs
d'école (ex. chapitre 37-10).
** Il faut ajouter aux crédits du 2nd degré pour l'année
2000, une enveloppe de 50 millions de francs votée au titre du collectif
budgétaire et destinée en priorité à accompagner
les réformes en cours, notamment en lycée et lycée
professionnel.
Source : ministère de l'Education nationale, DESCO
c) Les observations de la Cour des Comptes sur la gestion des personnels enseignants du second degré
Dans le
cadre du tome 2 de son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat
publié le 24 avril 2001, la Cour des Comptes a réalisé une
monographie sur la gestion des emplois et des personnels enseignants du second
degré, dont les principales observations et quelques extraits sont
reproduits dans l'encadré ci-après.
Ces observations confirment malheureusement le diagnostic établi en 1999
par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels
enseignants
63(
*
)
.
Les conclusions de la Cour des Comptes sur la gestion des emplois et personnels enseignants du second degré
I. Les principales observations
« Après avoir analysé en 1999 la politique de
recrutement des enseignants au niveau du ministère de l'éducation
nationale et constaté le décalage entre les emplois
budgétaires autorisés et les effectifs réels,
conséquence de recrutements supérieurs aux besoins, la Cour s'est
penchée, dans le cadre d'une enquête approfondie menée dans
cinq académies (Rennes, Nantes, Limoges, Versailles et Nancy-Metz)
sur la gestion des enseignants du secondaire au niveau des rectorats. Elle tire
de cet examen les principales constatations suivantes :
1. Aucune des académies contrôlées n'est en mesure de
fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle
est chargée de gérer et leur répartition en fonction de
leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance - qui fait
écho à celle existant au niveau central - est
révélatrice d'un système qui n'est ni
maîtrisé ni contrôlé.
2. La complexité des opérations de conversion des
emplois
budgétaires autorisés
par le Parlement en
postes
implantés
dans les établissements d'enseignement est telle
qu'elle ne garantit plus le respect de l'autorisation budgétaire
initiale. Cette mécanique inflationniste est le fruit de diverses
opérations de constitution de moyens (heures supplémentaires,
quotités d'heures libérées par des professeurs travaillant
à temps partiel...) qui permettent de créer artificiellement des
postes et d'utiliser le volant disponible d'enseignants recrutés par
excès au niveau central.
3. Paradoxalement, la souplesse ainsi obtenue ne garantit pas pour autant la
satisfaction des besoins d'enseignement. Le nombre des disciplines (350) et
leur cloisonnement, la lourdeur des procédures d'affectation, le fait
que les enseignants soient de plus en plus « monovalents »
et refusent d'enseigner dans des disciplines proches de la leur, la
difficulté pour les chefs d'établissements de pouvoir obtenir des
enseignants des heures supplémentaires sont autant de causes qui
expliquent que puissent coexister des professeurs sans élèves et
des élèves sans professeurs (dans des disciplines où les
enseignants ne sont pas en nombre suffisant).
4. La situation des enseignants du secondaire, telle qu'elle résulte des
obligations de service fixées par le décret de 1950, est
caractérisée par le fait que plus le concours initial est
réputé difficile, plus la rémunération est
élevée et plus le nombre d'heures d'enseignement à
effectuer est faible : un professeur agrégé effectue
généralement quinze heures, un professeur certifié
dix-huit, un professeur de lycée professionnel entre vingt et
vingt-deux. Cette situation est aggravée par l'attribution, qui n'est
jamais contrôlée, de décharges de service de nature diverse
qui amputent leurs obligations statutaires. Pour autant, il est fréquent
que des enseignants qui bénéficient d'une heure de
décharge, par exemple pour « heure de première
chaire », effectuent également une heure supplémentaire
pour compléter leur service. Le système des heures
supplémentaires est parfois utilisé pour octroyer à des
enseignants un avantage financier, comparable à celui que constituent
les primes pour d'autres catégories de fonctionnaires.
5. Malgré l'existence de moyens de remplacement croissants (titulaires
spécifiquement affectés en zone de remplacement, jeunes
enseignants titulaires en surnombre, maîtres auxiliaires....), le
remplacement des professeurs absents est loin d'être correctement
assuré en raison de la complexité du système d'affectation
par zones et du cloisonnement des disciplines.
6. La gestion très déconcentrée des recrutements et de
l'affectation des maîtres de l'enseignement privé permet aux
recteurs d'imposer un strict respect des enveloppes financières et des
postes créés. Il n'existe aucune possibilité de
création de postes en dehors de l'enveloppe attribuée classe par
classe à l'établissement et tous les enseignants
bénéficient d'un contrat de travail qui est limité au
nombre d'heures d'enseignement nécessaire à
l'établissement.
7. L'évolution des effectifs des élèves (qui doivent
baisser de 250 000 d'ici à 2006 ), l'accélération des
départs en retraite (41 % des enseignants d'ici à 2006), la
nécessité de revoir la carte des formations et d'assurer une
meilleure gestion des compétences des enseignants au regard des missions
qui leur sont confiées imposent la mise en place urgente d'une gestion
prévisionnelle des moyens et des personnels et l'ouverture d'une
réflexion sur les règles de gestion des enseignants du second
degré, qu'il s'agisse des règles de mutations, des
modalités d'affectation ou du contenu des obligations de service.
II. Extraits du rapport :
Sur l'organisation administrative des services chargés de la gestion
des emplois et des personnels.
... Depuis la déconcentration du mouvement intra-académique les
rectorats ont également la responsabilité des opérations
d'affectation de ces personnels, dans les établissements ou en zone de
remplacement. Cette réforme, qui confirme le rôle central des
rectorats dans la gestion des personnels enseignants, a été
opérée dans le courant de l'année scolaire 1998-1999, pour
la rentrée 1999. Si cette réforme présente l'avantage de
rapprocher les centres de décision des établissements, elle n'a
cependant pas permis de clarifier la répartition des compétences
entre les différents échelons de l'administration. La gestion des
moyens et des personnels demeure partagée entre le ministère, les
rectorats et les inspections académiques, selon des frontières
dont la logique, en matière de gestion des personnels, est parfois
incertaine :
- la gestion des personnels est plus ou moins déconcentrée selon
le corps de rattachement des enseignants... ;
- la gestion des emplois budgétaires est assurée par les
rectorats pour ce qui concerne les lycées et lycées
professionnels et par les inspections académiques pour ce qui concerne
les collèges ;
- depuis la déconcentration du mouvement, toutes les affectations dans
les établissements d'enseignement relèvent de la
compétence du recteur, à l'exception des affectations des
professeurs de chaire supérieure, qui demeurent prononcées par le
ministre.
Bien que la gestion des personnels enseignants du second degré soit
principalement de la compétence des académies, les crédits
de rémunération ne sont pas déconcentrés,
même lorsqu'il s'agit des enseignants contractuels dont le recrutement
est de la seule compétence du recteur...
Sur les outils de gestion des emplois et des personnels
... Enfin, les services gestionnaires maîtrisent mal les
procédures informatisées qu'ils utilisent. L'architecture globale
de ces procédures n'est connue que des seuls informaticiens et la
formation dispensée dans les académies est partout insuffisante.
La succession rapide des systèmes informatiques a laissé les
agents administratifs désemparés : ils n'ont pas le temps de
s'approprier des outils de plus en plus complexes et sans cesse
modifiés. Dans chaque rectorat, le nombre d'agents qui maîtrisent
ces systèmes et sont capables d'administrer les bases de données
et de structurer l'information pour en faire un outil d'aide à la
décision est, au mieux, limité à une ou deux personnes.
Les services sont donc généralement démunis face au
moindre incident...
Sur le calcul de la consommation des emplois et la mesure des
dépassements budgétaires.
Le nombre d'emplois délégués par le ministère dans
une académie varie selon les sources. A Rennes, Nancy et Versailles, des
écarts ont été constatés entre les données
dont dispose le contrôleur financier central du ministère et les
budgets des services académiques. Ces écarts portaient
respectivement sur 15, 52 et 568 emplois. Ils sont demeurés
inexpliqués.
Paradoxalement, alors que la transformation des emplois en heures puis en
postes constitue une procédure complexe qui mobilise plusieurs
directions de l'administration centrale et un service spécifique dans
chaque rectorat, les modalités de conversion demeurent approximatives.
Comme le souligne le ministère, « la saturation progressive
des emplois de titulaires, puis la décision prise en 1997 d'offrir une
garantie de réemploi à une grande majorité de
maîtres auxiliaires ont perturbé le fonctionnement de ce
système de gestion des moyens, qu'il faudrait sans doute aujourd'hui
repenser »...
Sur le rendement des emplois.
... Dans toutes les académies contrôlées, le rendement
horaire des emplois est en diminution. Dans l'académie de Limoges, ce
rendement est passé en un an, de 1997 à 1998, de 18,4 heures
à 18,38 heures, ce qui, appliqué au nombre d'emplois
délégués, équivaut à une perte de 20
emplois. Dans l'académie de Nancy-Metz, pour les seuls lycées, il
a diminué de 17,9 heures en 1994 à 17,23 heures en
1998, soit une perte de 191 emplois en quatre ans. Dans l'académie de
Nantes, le rendement horaire des emplois a diminué en cinq ans de
1,23 heures, soit 1180 emplois, représentant une perte de potentiel
égale à 8 % des moyens délégués
à l'académie.
Les promotions d'enseignants dans la catégorie immédiatement
supérieure, qui ont permis d'améliorer la
rémunération des enseignants et de leur offrir un
déroulement de carrière plus attrayant, ont eu un effet à
la baisse sur le rendement en heures des emplois. L'arrêt du recrutement
des « PEGC », ces anciens instituteurs qui
exerçaient en collège, et dont l'obligation de service
était de 21 heures hebdomadaires, a également contribué
à cette diminution. Enfin, les obligations de service de plusieurs
catégories d'enseignants ont été diminuées :
le service hebdomadaire des professeurs des lycées professionnels , des
PEGC et des maîtres auxiliaires (MA) est passé de 21 heures
à 18 heures. L'académie de Nantes a calculé que, sur la
base des effectifs d'enseignants de l'année scolaire 1982-83, cette
diminution équivaut en 1996-97 à une perte de 19 000 heures
d'enseignement (11 000 heures pour les PEGC, 6 500 heures pour les PLP et 1 500
heures pour les MA)...
Sur les heures supplémentaires.
... Les irrégularités constatées dans la gestion des
heures supplémentaires traduisent également le
décalage qui n'a cessé de croître entre la conception des
obligations de service, telles qu'elles résultent des décrets du
25 mai 1950, et l'évolution des conditions d'exercice du métier
d'enseignant. Alors que la conception du service hebdomadaire demeure
limitée aux heures de cours effectuées par un enseignant dans sa
discipline, les méthodes de travail évoluent rapidement.
L'exercice du métier d'enseignant doit désormais tenir compte de
l'émergence du travail de groupe, de l'utilisation de nouveaux supports
audiovisuels ou informatiques, de la multiplication des travaux
décloisonnés assurés conjointement par plusieurs
professeurs d'une même classe, de la nécessité,
parallèlement, d'assurer une plus grande coordination entre les
différentes disciplines, de la création des dispositifs de
soutien individualisé aux élèves en difficulté...
Cette diversification des pratiques d'enseignement n'étant pas prise en
compte dans les obligations réglementaires de service, seule
l'attribution d'heures supplémentaires permet de rémunérer
le travail fourni par les enseignants concernés. Outre que cette
rémunération est généralement forfaitaire, ce qui
est contraire à la réglementation relative au paiement des heures
supplémentaires, son montant varie de façon aléatoire d'un
établissement à l'autre, puisqu'il n'existe aucun barème
en la matière...
Sur les moyens consacrés au remplacement.
Les moyens affectés au remplacement, qui avaient récemment
diminué, connaissent depuis quatre ans une augmentation sensible mais
conjoncturelle, qui résulte mécaniquement de l'augmentation du
nombre d'enseignants en sureffectif. Au niveau national, le nombre
d'enseignants en sureffectif a doublé en quatre ans et peut atteindre
dans certaines académies 8 % des moyens totaux qui lui sont
attribués. Dans l'académie de Nantes, par exemple, le nombre
d'enseignants titulaires affectés en zone de remplacement a
augmenté de 72,5 % en deux ans, entre la rentrée 1997 et la
rentrée 1999. De ce fait, les nouveaux moyens ne correspondent pas
forcément aux besoins des académies par discipline et par zone
géographique. Au contraire, l'afflux d'enseignants en sureffectif dans
les zones de remplacement concerne des matières dont les besoins sont
par définition déjà largement pourvus dans les
établissements.
Dans ces conditions, il n'est guère surprenant que le taux effectif
d'utilisation des moyens affectés au remplacement soit parfois
très faible : à Versailles, il est évalué
à 65 % mais varie en fonction des matières et des statuts.
Dans certaines disciplines, ce taux est particulièrement bas :
5,7 % en russe ; 37,8 % en philosophie. De façon
générale, le taux d'utilisation des titulaires remplaçants
est nettement plus faible que celui des maîtres auxiliaires :
57,1 % contre 66,8 %. Soumis à des conditions d'emploi plus
précaires, les maîtres auxiliaires acceptent plus facilement de
procéder à des remplacements. Dans l'académie de
Nancy-Metz, le taux de remplacement atteint des taux très bas dans
certaines matières, qui sont parfois celles dans lesquelles le potentiel
de remplacement est très important. Dans l'académie de Nantes, le
taux s'élève à 62,1 %, et à 66,4 % si
l'on exclut les disciplines excédentaires, qui comptent par
définition des moyens supérieurs aux besoins réels. Dans
14 des 46 disciplines utilisées en zone de remplacement, le taux
d'utilisation est inférieur à 50 %...
Sur les sureffectifs.
... D'après le ministère, les enseignants en sureffectif,
calculés en ETP, seraient au nombre de 9690 en janvier 1999.
L'académie de Nantes est celle qui compte les sureffectifs les plus
nombreux, suivie par Lille (661 ETP), Toulouse (560 ETP), Versailles (560 ETP)
et Créteil (518 ETP). Dans l'académie de Versailles, il existe
des sureffectifs dans 62 disciplines différentes. Les disciplines les
plus concernées sont les lettres modernes, l'histoire géographie,
les mathématiques, la physique chimie, les arts plastiques et l'anglais.
Ces six disciplines représentent plus de la moitié des personnels
en sureffectif.
En dehors des périodes pendant lesquelles ils assurent
éventuellement des remplacements, les enseignants titulaires en
sureffectif sont mis à la disposition d'un chef d'établissement
qui leur propose, au mieux, des tâches diverses de documentation ou
d'animation scolaire. Dans certains établissements que la Cour a plus
particulièrement contrôlés, le service de certains
enseignants en poste est volontairement ramené en deçà de
leur obligation hebdomadaire pour parvenir à occuper au moins
partiellement de jeunes enseignants en sureffectif.
Dans la même discipline, il peut y avoir concomitamment des enseignants
en sureffectif et des recrutements d'enseignants non titulaires, maîtres
auxiliaires ou vacataires. Cette situation paradoxale résulte des
cloisonnements géographiques au sein de l'académie et de
l'impossibilité de déplacer au gré des besoins les
enseignants titulaires qui effectuent des remplacements.
Si l'accroissement du nombre d'enseignants en sureffectif constitue un confort
momentané dans les académies, il est à terme
préjudiciable à une bonne gestion des moyens : les chefs
d'établissements sont naturellement tentés de dédoubler
des classes, de créer des activités, des groupes de soutien, des
ateliers qui n'existeraient pas si les effectifs correspondaient aux seuls
besoins identifiés par la carte des formations. Ces marges de manoeuvre
devraient disparaître au fur et à mesure des départs en
retraite...
Sur la globalisation des moyens.
...La globalisation a induit une confusion sur la notion d'emploi
budgétaire, en intégrant de façon
indifférenciée dans un même budget des emplois
budgétaires autorisés par le Parlement et des crédits
affectés à la rémunération de personnels non
permanents, convertis en ETP. Le contrôle de la consommation des emplois,
dans ces conditions, ne peut plus être assuré de façon
satisfaisante, la notion d'emploi budgétaire étant diluée
dans celle, plus vague, des ETP. Cette difficulté n'a pas
été résolue par les services académiques
chargés de suivre la consommation des moyens.
La globalisation des moyens n'a pas été accompagnée
d'actions d'information suffisantes auprès des services
académiques concernés et ces derniers n'en ont souvent pas saisi
les enjeux, ni même parfois compris le dispositif technique. Dans
certaines académies contrôlées par la Cour, les services
ont été contraints de procéder à un suivi manuel du
budget des emplois délégués à l'académie.
Enfin, il faut souligner que cette réforme est intervenue alors que la
confusion sur le suivi des emplois budgétaires était
déjà forte, comme le soulignent les développements qui
précèdent. La poursuite des réformes engagées pour
renforcer l'autonomie de gestion des rectorats n'est pas envisageable sans une
révision des procédures et un renforcement des outils de
contrôle ayant pour objet de réintégrer le respect de
l'autorisation budgétaire dans les procédures de
gestion ».
Source : Cour des Comptes, rapport particulier sur la fonction publique
de l'Etat, avril 2001.
Dans le cadre de son questionnaire sur le projet de budget pour 2002, votre
commission avait demandé au ministre de l'Education nationale de
commenter ces observations et de préciser les suites qui avaient
été ou qui pourraient être données à ces
observations.
La
réponse
du ministre à cette question est reproduite
in extenso
dans l'encadré ci-après, de manière
à ce que chacun puisse apprécier si elle est à la hauteur
de l'enjeu.
Les suites données, selon le ministère de l'Education nationale, aux observations de la Cour des Comptes
« Dans son rapport particulier, la Cour a fait des observations sur
la gestion des personnels enseignants. Certaines de ces observations appellent
les remarques suivantes.
1) La répartition des emplois entre les académies et les
outils de suivi de la consommation des emplois
Les disparités constatées entre les académies ne peuvent
être corrigées qu'à moyen terme, compte tenu de l'impact
social des redéploiements. Pour sa part, le ministère approfondit
sa démarche de gestion prévisionnelle, au plan national, par une
programmation pluriannuelle des recrutements et, au plan
déconcentré, par une meilleure prise en compte des besoins
d'enseignants par discipline.
S'agissant des recrutements, le plan pluriannuel vise plusieurs objectifs :
- adapter la carte des emplois aux réformes
pédagogiques à venir ;
- mieux couvrir les sorties, jusqu'à présent
sous-estimées, dues aux phénomènes de travail à
temps partiel, aux départs anticipés, aux évolutions
professionnelles des enseignants (promotions dans les emplois de direction ou
de l'enseignement supérieur) ;
- favoriser les vocations au métier d'enseignant, et partant, maintenir
le niveau de qualité de recrutement et le rendement des concours
externes d'enseignants, par l'information faite autour de ce plan.
Au plan déconcentré, il est indispensable d'approfondir la
démarche de gestion prévisionnelle ; c'est à ce
niveau que se situent les principaux enjeux. Des points clés, comme la
ventilation de la demande d'enseignement par discipline en fonction de la carte
des formations, l'implantation des établissements et des zones de
remplacement, doivent être analysés. En effet, la
complexité du système disciplinaire du second degré
implique un travail très fin sur l'offre d'enseignement à court
et à moyen terme, travail rendu d'autant plus nécessaire que les
usagers du service public de l'enseignement exigent désormais une
présence permanente des enseignants dès les premiers jours de la
rentrée.
Dans le cadre de la déconcentration du mouvement et de la
contractualisation, les services centraux se sont engagés dans une
démarche de soutien auprès des services
déconcentrés et de mise à disposition d'outils
nécessaires à la gestion prévisionnelle. Ainsi les
services centraux, par une synthèse des besoins académiques,
pourront mieux définir le niveau de recrutement par discipline pour les
concours nationaux.
Cette démarche passe évidemment par une meilleure connaissance du
potentiel enseignant. Le système d'informatique de gestion très
développé du ministère rend parfois complexe le
dénombrement des effectifs qui peut s'effectuer selon de multiples
entrées (critères ou date d'observation à
déterminer). C'est pourquoi le ministère se dote d'outils communs
d'observation entre académies et services centraux portant sur les
données pertinentes pour la gestion prévisionnelle et le
contrôle de gestion. D'ores et déjà, la question du
remplacement, et celle de la définition du potentiel d'enseignement
(analyse des décharges de service, mises à disposition...), ont
fait l'objet en 2001 de travaux importants de définitions de concepts et
de recueil de données au sein du ministère.
2) Le potentiel d'enseignement
La répartition fonctionnelle des enseignants 1
er
et
2
nd
degré figurant en réponse à la question
n°83 [reproduit supra] permet de constater une quasi affectation des
enseignants devant les élèves. Dans les autres cas, il s'agit
soit de fonctions exercées à l'intérieur du système
éducatif et en relation directe avec l'enseignement
(maîtres-formateurs, fonctions à l'ONISEP, au CNED...), soit des
fonctions excluant tout lien avec l'enseignement. Ces dernières sont
infimes.
Concernant le dispositif mis en place pour améliorer le remplacement des
enseignants absents, il fait l'objet d'un suivi par un comité
réunissant des représentants du ministère et des
administrations déconcentrées. Une meilleure connaissance des
absences d'enseignants est obtenue par l'alimentation systématique des
bases de données académiques, grâce à la
généralisation des modules « congé »
et « remplacement ». L'utilisation de ces applications
nationales par les chefs d'établissements devrait notamment conduire
à mieux anticiper les remplacements nécessaires. Il reste
à améliorer ces applications pour accroître leur
rapidité, leur exhaustivité et rendre possible un suivi encore
plus précis des différents motifs d'absence dans chaque
établissement scolaire. La gestion prévisionnelle du remplacement
est amorcée avec l'utilisation des outils mis au point à cet
effet et les résultats d'enquêtes et d'indicateurs sur le
remplacement que le ministère (direction de la programmation et du
développement) communique régulièrement aux responsables
académiques et aux chefs d'établissement.
Parallèlement, l'ensemble des mesures arrêtées au niveau
académique et dans les établissements traduit une plus grande
diversité de pratiques visant à assurer le remplacement de courte
durée : prise en charge des élèves par
l'équipe pédagogique ou par l'équipe disciplinaire ou, en
dernier recours, par des aides éducateurs ; mise en place
d'activités pédagogiques ou éducatives ; recours aux
enseignants remplaçants en dehors de leur mission de remplacement
fixée par les autorités académiques, à des
vacataires ; à cet égard, dans quelques académies est
mis en place sur Intranet un service permettant aux établissements
d'identifier plus rapidement les vacataires disponibles dans la discipline
recherchée.
S'agissant des procédures d'affectation et de mutation des personnels
enseignants, le mouvement national à gestion déconcentrée
a pour principal objectif l'amélioration qualitative de la gestion des
personnels et notamment une connaissance plus rapide des affectations des
enseignants. Les nouvelles modalités offrent aux recteurs plus de
souplesse dans la gestion des besoins des établissements scolaires qui
relèvent de leur autorité et facilitent une meilleure
adéquation entre le profil des postes et la compétence des agents
les plus qualifiés pour les pourvoir.
Après la troisième année d'application, le bilan est
positif : le 22 juin 2001, 90 % des opérations du mouvement
intra-académique étaient réalisées pour 28
académies ; le 27 juin 2001, celui-ci était terminé.
Une réflexion est actuellement en cours au sein de la direction des
personnels enseignants et en liaison avec les services académiques sur
la révision globale des règles relatives aux conditions
d'affectation et de déroulement de carrière des personnels du
second degré. Les travaux menés dans le cadre d'un groupe
permanent de gestion des ressources humaines ont permis d'élaborer un
projet de charte pluriannuelle de la mobilité. Celui-ci est actuellement
en cours de concertation avec les représentants des
personnels. »
Source : ministère de l'Education nationale, réponse au
questionnaire de la commission des finances du Sénat.
d) Les observations de l'IGAENR sur la gestion des personnels enseignants
Les
observations de la Cour des Comptes sont à bien des égard
corroborées
par celles de
l'inspection générale
de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche
(IGAENR).
En effet, le rapport général 2000 de l'IGAENR
64(
*
)
titrait ainsi les sous parties
d'un chapitre consacré à la rentrée 1999-2000 :
«
Dans les académies, la rentrée a été
techniquement maîtrisée, mais au prix d'une surconsommation de
moyens : Une offre de formation plus coûteuse que
nécessaire... La notion de moyens a perdu de sa lisibilité... Le
respect des enveloppes de moyens n'est pas partout assuré... La gestion
prévisionnelle des emplois reste à affiner ... la gestion
individuelle des personnels est trop peu soucieuse du caractère
excédentaire ou déficitaire des disciplines... Un excès de
centralisme au coeur de la déconcentration
».
S'agissant plus particulièrement des enseignants du premier
degré, le rapport général 1999 de l'IGAENR soulignait
ainsi, dans le cadre d'un chapitre consacré à l'allocation des
moyens
,
que :
- «
le dispositif actuel de recrutement génère une
tendance inflationniste
», notamment parce que la fixation du
nombre de postes mis aux concours s'appuie tout d'abord sur les demandes des
inspecteurs d'académie et en raison du souci d'éviter des coups
d'accordéon en matière de recrutement ;
- «
les surnombres départementaux ne sont plus des
phénomènes exceptionnels
» ;
- la part des moyens consacrés à l'enseignement dans les classes
diminuent.
Ces dysfonctionnements sont précisés dans des rapports non
publics réalisés par l'IGAENR sur la rentrée 2000-2001, et
dont votre rapporteur spécial a pris connaissance. Ces rapports
soulignent par exemple que :
- «
traditionnellement, on mesure un écart important entre
prévisions [d'effectifs] en lycée professionnel, dû
à un affichage volontariste des recteurs qui, confondant souhaits et
prévisions, augmentent les taux d'accueil et minorent les taux de
sortie. Cette pratique fait au demeurant l'objet d'un consensus qui dispense de
recherche les vraies causes et les solutions adaptées à la
désaffection des élèves pour l'enseignement
professionnel ... [Cette] surestimation des effectifs a facilité la
rentrée, mais induit un coût et des risques non
négligeables » ;
- « le respect des enveloppes de moyens ne s'est pas
amélioré... La situation de l'académie de ... illustre
parfaitement le danger de perte de repères introduit par les
excédents disciplinaires de personnel de ces dernières
années. L'académie a choisi, lors des rentrées
précédentes, d'affecter en surplus ses surnombres disciplinaires
dans les établissements, ce qui a permis de dédoubler des
structures. On peut lire, dans une note relative à cette académie
« au fil du temps, l'académie a permis toute
référence à l'origine du phénomène. Si, au
départ, il y avait des disciplines en surnombre fonctionnel dont on ne
pouvait pas imputer la responsabilité à l'académie, on
découvre maintenant des surnombres dans des disciplines
déficitaires et on recrute des contractuels dans des disciplines
où il y a surnombre
».
3. La situation de certaines catégories particulières de personnels
Chaque année, le rapport sur les crédits de l'enseignement scolaire établi au nom de la commission des finances du Sénat présente des développements relatifs à quelques catégories particulières de personnels.
a) Les difficultés non traitées des maîtres d'internat et surveillants d'externats (MI/SE)
Le rapport de la commission des finances sur le budget de l'enseignement scolaire pour 2001 avait ainsi exposé l'an passé les difficultés des maîtres d'internat et surveillants d'externat (au nombre de 40.324 en 2000-2001).
La situation difficile des maîtres d'internat et surveillants d'externat
Les
maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE), c'est à
dire les « pions », sont a priori recrutés avec un
double objectif :
- un objectif de
pré-recrutement
. L'article 1
er
du
statut des maîtres d'internat précise ainsi :
«
à égalité de titres, une priorité
sera accordée aux candidats aux carrières de
l'enseignement
» ;
- depuis les années 1960, et de manière souvent
prépondérante, un objectif
d'aide sociale
, ces emplois
devant bénéficier en priorité aux jeunes issus de milieux
modestes.
Par ailleurs, le niveau de recrutement des MI-SE s'étage le plus souvent
entre BAC et BAC+3, le niveau moyen étant très
différencié selon les académies, certaines d'entre elles
recrutant prioritairement des jeunes de niveau BAC ou BAC +1.
Enfin, il est à noter qu'un grand nombre de MI-SE doivent suivre leurs
études par correspondance, en raison de leurs contraintes de service,
comme de l'éloignement des centres universitaires.
Au total, le profil des MI-SE se rapproche fortement de celui des
aides-éducateurs, même si ces derniers sont sans doute en moyenne
un peu plus âgés, un peu plus motivés, et un peu moins bien
rémunérés (5800 francs par mois en 1999 pour les
aides-éducateurs, contre 6100 francs par mois pour les MI-SE).
Or un récent rapport
65(
*
)
de l'inspection
générale de l'administration de l'Education nationale (IGAENR)
souligne que le bilan de l'insertion professionnelle des MI-SE est
«
sombre
» :
- «
la qualité des études poursuivies est
médiocre et, en tout état de cause, le plus souvent mal prise en
compte dans la gestion des établissements
» ;
- les chances de réussite aux concours d'accès aux fonctions
d'enseignement sont «
faibles
» ;
- à l'issue de leur contrat, les MI-SE connaissent donc une insertion
professionnelle difficile : le ratio anciens MI-SE attributaires
d'allocations
chômage
/ MI-SE en poste serait ainsi de l'ordre de
20% à 30%.
Source : rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud au nom de la commission
des finances du Sénat sur les crédits de l'enseignement scolaire
pour 2001.
Les observations de l'IGAENR reproduites ci-dessus appelaient réaction
et action de la part du ministre de l'Education nationale.
Dans le cadre d'un essai d'évaluation des suites apportées
à ses rapports, l'IGAENR relevait toutefois en juillet 2000 :
«
le rapport a été normalement diffusé dans
les services. Ceux-ci, interrogés dans le cadre de la présente
enquête, indiquent qu'ils n'ont engagé aucune étude de la
mise en oeuvre des conclusions présentées, dans l'attente d'une
directive du cabinet qui n'est pas venue
».
Interrogé de nouveau par votre commission des finances sur les suites
qu'il entendait au rapport de l'IGAENR, le ministère s'est un an plus
tard contenté dans un premier temps de répondre :
«
les suites données au rapport de l'IGAENR 99-0025 seront
communiquées ultérieurement
».
A la date du 25 novembre 2001, cette réponse
« ultérieure » n'avait cependant pas
été transmise : près de trois années et demi
après un diagnostic alertant, les problèmes des
« pions » semblaient renvoyés aux calendes
grecques.
b) Les difficultés de recrutement des assistants de langue
Dans le
cadre de ses orientations en faveur de l'enseignement des langues vivantes, le
ministre de l'Education nationale avait annoncé une forte augmentation
du nombre de postes d'assistants de langue, qui devait être portée
à 5.845 postes à la rentrée 2000-2001, dont 1.400 postes
destinés au premier degré (la durée des contrats
étant de 7 mois).
Une partie de ces postes a été pourvue par des recrutements
à l'étranger dans le cadre des programmes officiels
d'échange d'assistants pour un total de 3.700 postes.
Dans le cadre de ces programmes officiels, les candidats recrutés
à l'étranger sont en principe de jeunes étudiants, entre
20 et 30 ans, étudiants en langue française et se destinant
à l'enseignement.
Cependant, les démissions (notamment d'assistants anglophones) et la
pénurie de candidatures en provenance des pays partenaires a conduit
à élargir le profil de recrutement à des étudiants
dans d'autres langues et en sciences humaines ayant une connaissance suffisante
de la langue française (en général des étudiants
étrangers résidant en France et inscrits dans des formations
universitaires de second ou de troisième cycle).
Par ailleurs, les rectorats ont procédé à des
renouvellements dans leurs fonctions d'assistants ayant
bénéficié d'un contrat l'année scolaire
précédente.
Ces procédures ne suffisant pas, il a été fait appel, dans
les académies, à d'autres candidatures (locuteurs natifs, par
exemple des épouses de cadres expatriés, mais aussi
diplômés d'universités étrangères,
étudiants français diplômés en langue et ayant
effectué des séjours de longue durée à
l'étranger, etc.), pour des recrutements locaux sur des postes
demeurés vacants, les conditions d'aptitude de tous les candidats
recrutés au niveau local devant en principe faire l'objet d'une
vérification par les commissions académiques d'habilitation.
En dépit de ces diverses formes de recrutement, des postes n'ont pu
être pourvus, principalement en langue anglaise et allemande. Leur total
s'élevait à environ 1 400 au 10 octobre 2000, soit près
d'un poste sur quatre.
c) Les handicapés
On peut
rappeler que la loi n°87-517 du 10 juillet 1987 a imposé à
tous les employeurs de plus de vingt salariés une obligation d'emploi au
bénéfice des travailleurs handicapés, fixée
à 6 % minimum des effectifs totaux.
Comme le rappelait toutefois notre collègue député Alain
Tourret dans son avis sur la fonction publique et la réforme de l'Etat
dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, le taux
d'emplois de personnes handicapées dans la fonction publique a toutefois
faiblement progressé : hors Education nationale, il n'atteignait
ainsi en moyenne que 4,16 % au 31 décembre 1999 dans la fonction
publique d'Etat, soit un niveau inférieur à celui atteint dans le
secteur privé, dans la fonction publique hospitalière (4,73 %) et
surtout dans la fonction publique territoriale (5,12 %).
Le constat relatif au ministère de l'Education nationale est pire :
non seulement le taux d'emploi de personnes handicapées était
très insuffisant (2,13 %) en 1997, dernière année connue,
mais il a nettement baissé par rapport au niveau atteint en 1988 (3,00
%), alors même que les effectifs du ministère vieillissaient.
En particulier, selon les informations transmises à votre rapporteur
spécial, l'administration centrale du ministère, qui devrait
pourtant donner l'exemple, n'employait en l'an 2000 que 56 agents
handicapés soit :
- une baisse de 30 % par rapport à 1995 ;
- 1,5 % des effectifs (inspections générales incluses).
Invité par votre commission à détailler les actions
entreprises en faveur des personnels handicapés, le ministère de
l'Education nationale a détaillé dans sa réponse une
série d'actions dont le récapitulatif reproduit ci-après
reflète l'ampleur.
En effet, seuls 6,36 millions de francs ont été utilisés
en l'an 2000 par le ministère de l'Education nationale à
l'insertion des personnels handicapés : 2,71 millions de francs au titre
des crédits ministériels et 3,65 millions de francs au titre des
crédits interministériels.
Ces crédits auront permis :
- d'entreprendre des travaux d'accessibilité des locaux pour un total
de 2,362 millions de francs.
|
Académies |
Etablissements bénéficiaires |
Opérations retenues |
|
Bordeaux |
Université Bordeaux IV |
Dispositif d'accès aux chaires des amphithéâtres |
|
Caen |
CRDP de Caen |
Remise en conformité d'un ascenseur |
|
Clermont-Ferrand |
Université d'Auvergne |
*Rampes d'accès intérieurs et extérieurs |
|
|
|
* Installation d'une plate-forme monte escalier |
|
Créteil |
rectorat |
Aménagement de sanitaires pour handicapés |
|
Grenoble |
*université J. Fourier
|
*
Accès pour un agent handicapé du laboratoire CLIPS-IMAG
|
|
Lille |
Rectorat |
*Rampe
d'accès et aménagement du sas d'entrée
|
|
IA du Pas-de-Calais |
Aménagement de sanitaires pour handicapés |
|
|
|
IUFM Centre d'Outreau |
Création de sanitaires pour handicapés |
|
Nantes |
I.A. Loire-Atlantique |
*
Création d'un ascenseur, d'une rampe d'accès, d'un sas d'accueil
|
|
Paris |
Rectorat -site Gambetta |
Aménagement :
|
- d'aménager 123 postes de travail pour un coût total de 4,002 millions de francs :
-
• 8 pour l'administration centrale ;
• 115 pour les services déconcentrés.
Nature du handicap
Personnel concerné
cécité
32
enseignant
82
déficient visuel
40
administratif
40
dysphonie
11
ouvrier
1
handicap moteur
38
surdité
2
TOTAL
123
TOTAL
123
Les matériels le plus couramment financés se répartissent ainsi :
Informatique et informatique Braille
Téléagrandisseur et vidéo projecteur
Tableau à hauteur variable
Mobilier de bureau adapté au handicap
Fauteuil ergonomique
Logiciels pour déficient visuel et aveugle
Micro-cravate
Aménagement d'une voiture (treuil pour fauteuil)
Amplificateur téléphonique
Aménagement standard pour agents aveugles
Source : ministère de l'Education nationale, réponses au questionnaire de la commission des finances du Sénat.
Le montant des dépenses ainsi engagées (6,36 millions de francs, soit 970.000 euros) peut être rapporté :
- aux effectifs de l'enseignement public (1,2 millions de personnes, emplois jeunes compris)
- au nombre de personnes handicapées que le ministère devrait théoriquement employer, soit environ 70.000 ;
- au budget de fonctionnement du ministère de l'Education nationale, dont elles représentent moins de 0,002 %.
Ainsi perceptible au niveau budgétaire, ce défaut de volonté d'intégration des personnels handicapés se retrouve d'ailleurs dans les situations individuelles évoquées par le Médiateur de l'Education nationale.Les observations du Médiateur de l'Education nationale : l'absence de respect par le ministère de la législation sur l'emploi des personnes handicapées
Diverses réclamations dont a été saisi le médiateur conduisent à constater certains dysfonctionnements dans la façon dont le ministère applique la législation...
Il apparaît qu'un certain nombre d'académies ne respectent pas l'obligation législative et choisissent [pour les emplois réservés] d'opérer un tri dans les dossiers qui leur sont présentés...
... de nombreux cas sont signalés dans lesquels l'administration réduit de plus en plus, faute de crédits suffisants sans doute, l'aide apportée aux personnels enseignants handicapés, notamment visuels. Elle envisagerait même, dans certains cas, des mises à la retraite anctipée avec pension ou non d'invalidité, alors que ces enseignants sont encore tout à fait aptes à enseigner.
Source : rapport 2000 du Médiateur de l'Education nationale.d) Les collaborateurs de cabinet
Dans le cadre du projet de loi de finances, le Premier ministre publie désormais un « jaune » budgétaire relatif à la composition des cabinets ministériels. Etabli à partir des informations transmises par les ministères, ce document détaille le nombre et l'origine des cadres officiels de ces cabinets (directeur, directeur adjoint, chef et chef adjoint, conseillers et conseillers techniques, chargés de mission, attaché parlementaire, attaché de presse et chef du secrétariat particulier), à l'exclusion notamment des secrétaires, chauffeurs, cuisiniers et agents de sécurité.
Le recensement opéré en juillet 2001 fait ainsi apparaître que le cabinet du ministre de l'Education nationale comportait 34 cadres (à 79 % des hommes), soit 5 de plus qu'en juillet 2000, tandis que le cabinet du ministre délégué à l'enseignement professionnel comportait 11 cadres (à 73 % des hommes), soit 2 de moins qu'en juillet 2000.
Avec 34 cadres, le cabinet de M. Jack Lang était ainsi le plus étoffé de ceux des ministres de plein exercice exercice , devant ceux de Mme Elisabeth Guigou (31), de M. Laurent Fabius (30), M. Jean Glavany et Mme Marie-George Buffet (24), Mme Marylise Lebranchu (22), Mme Catherine Tasca et M. Daniel Vaillant et (21), Mme Dominique Voynet et MM. Alain Richard et Jean-Claude Gayssot (20), M. Hubert Vedrine (16), M. Michel Sapin (12), M. Roger-Gérard Schwartzenberg (11) et M. Jean-Jack Queyranne (7).