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B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Sous les réserves précédentes, le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.

Récapitulatif des crédits du budget de l'enseignement scolaire

(en milliards d'euros)


 

LFI 2001

PLF 2002

Evolution (en %)

Titre III (Moyens des services)

43,47

45,35

+4,3

dont rémunérations des personnels en activité

28,09

28,90

+2,9

dont pensions

10,08

10,93

+8,4

dont charges sociales

3,80

3,99

+5,2

Titre IV (interventions)

7,04

7,25

+2,9

Total Dépenses ordinaires

50,51

52,60

+4,1

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,106

0,106

+0,7

Total (DO + CP)

50,62

52,70

+4,1

Cette présentation appelle toutefois trois remarques.

En premier lieu, comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, « le budget de l'enseignement scolaire mêle des dépenses identifiées par nature et des dépenses identifiées par destination. Les lignes consacrées ainsi à quelques politiques [notamment les crédits pédagogiques], comportent à la fois des dépenses de fonctionnement et des dépenses en personnel [et] d'autres dépenses ne sont identifiées que par leur seul objet ».

En second lieu, la nomenclature du budget de l'enseignement scolaire est particulièrement instable : 29 chapitres sur 47 ont été modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet de budget pour 2002 comporte encore 25 mesures de transfert, ce qui rend extrêmement difficile l'analyse des évolutions détaillées sur une longue période.

S'agissant enfin de l'exécution du budget, la Cour des Comptes notait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 des améliorations sensibles en matière de prévision des dépenses de personnel, tout en relevant que ces améliorations « rencontrent des limites » dues au fait que « le contrôle financier déconcentré n'a pas encore produit la totalité des effets qui en sont attendus. Outre que les procédures fiables de connaissance précise de la dépense sont mises en oeuvre inégalement dans les académies...[les procédures de recrutement au niveau local ne permettent pas toujours une maîtrise de l'évolution de la dépense] ».

En revanche, la Cour des Comptes soulignait que certains postes connaissent « un taux de consommation faible, et qui, de surcroît se détériore. Une des explications tient vraisemblablement au rythme de gestion dans les services académiques. Celui-ci est très irrégulier, les factures sont accumulées pour règlement en fin d'année et dépassent alors la capacité d'absorption des services ; une part des crédits est aussi engagée en fin d'année, après la rentrée : ainsi apparaissent à la fois une sous-consommation des crédits et un reste à payer.

Le ministère éprouve aussi de grandes difficultés à mettre en oeuvre des mesures intervenant en cours d'année ; c'est ainsi que la loi de finances rectificative de [juin] 2000 a été très mal exécutée et qu'une grande partie des mesures nouvelles qu'elle prévoyait ne prendront effet ou ne seront soldées qu'au cours de l'année 2001...

Le ministère ne dispose pas, en outre, de tous les éléments nécessaires à un suivi efficace des crédits de fonctionnement, témoignant aussi probablement de la priorité accordée par les services au suivi des dépenses de personnel 
».

Ce diagnostic est d'ailleurs confirmé par les études approfondies du fonctionnement de plusieurs services académiques effectuées en l'an 2000 par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR).

L'IGAENR relevait ainsi que dans une académie «  le contrôle de la disponibilité des crédits n'est pas réalisé au moment de l'engagement mais a posteriori. On ne peut que regretter cette procédure, qui dans un établissement d'enseignement, appellerait de sévères critiques ». En outre, dans cette même académie « les services de gestion souffrent d'un manque de personnel de catégorie A et d'une maîtrise insuffisante des réglementations, des délais et des procédures ». Enfin, après avoir regretté que la construction d'indicateurs et de tableaux de bord soit laissée à la seule initiative des chefs d'établissement, l'IGAENR concluait à cet égard « on ne peut [pourtant] renforcer les moyens distribués dans engager une évaluation de leur utilisation ; or l'académie n'a guère progressé dans ce domaine depuis de nombreuses années ».

De même, après avoir déploré les surcoûts induits par « le fractionnement des fonctions entre divisions et services, mais également... [la] subdivision excessive de l'organisation à l'intérieur même de certaines divisions [les frais de déplacement étant ainsi traités par deux bureaux distincts ]», l'IGAENR observait dans une autre académie que « le budget académique n'entre pas encore dans un contrôle de gestion. Si la dépense est techniquement bien maîtrisée, par contre les circuits adoptés, qui impliquent plusieurs divisions des services académiques, ne permettent pas un contrôle de la dépense finale ».

1. Les moyens des services (titre III)

Les dépenses ordinaires constituent 99,8 % des crédits du budget de l'enseignement scolaire. Elles s'élèvent à 52,6 milliards d'euros (+ 4,1 %) dans le projet de loi de finances pour 2002.

Les moyens des services représentent 86 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 45,34 milliards d'euros en 2002.

Plus de 97 % des moyens des services, et plus 84 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales, soit une somme totale de 42,4 milliards d'euros26(*).

Cela souligne, s'il en est encore besoin, l'enjeu que représentent la politique salariale et la gestion prévisionnelle des emplois.

a) Les crédits destinés directement aux rémunérations et aux charges sociales des personnels

Les dépenses directement27(*) consacrées aux rémunérations et aux pensions progressent de 1.852 millions d'euros (+ 4,5 %) dans le projet de budget pour 2002.

Cette progression s'explique à hauteur de 704 millions d'euros par le solde de deux mesures d'ajustement de crédits évaluatifs :

- l'ajustement à la hausse des crédits destinés aux charges de pension, à hauteur de 801 millions d'euros. Cette mesure d'ajustement s'explique par des erreurs de prévision, mais aussi par l'incidence sur le montant des pensions des revalorisations du point de la fonction publique intervenues en 2001 (alors que le budget pour 2001 avait été construit sur l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique) et par la décision arrêtée à la fin de l'an 2000 de prolonger le dispositif de « congé de fin d'activité » (CFA), qui devait en principe s'achever ;

- l'ajustement à la baisse, à hauteur de 97 millions d'euros, des crédits destinés à la rémunération des personnels en activité. Cet ajustement est pour l'essentiel le corollaire du constat précédent : en raison pour l'essentiel du prolongement du CFA, les personnels ont cessé leur activité en 2001 en nombre plus élevé que prévu.

On peut d'ailleurs souligner de manière plus générale le dynamisme des dépenses de pensions, qui devraient doubler entre 1994 et 2004.

Evolution du montant des pensions de l'éducation nationale

(en milliards d'euros)

 

1994

1995

1996

1998

1999

2000

2001

PLF 2002

Montant total

7,23

8,00

8,43

9,65

10,37

11,11

11,93

12,81

dont au budget de l'enseignement scolaire

6,36

6,64

7,36

8,27

8,87

9,51

10,08

10,89

Source : ministère de l'Education nationale

Mais la progression des dépenses destinées aux rémunérations et aux charges sociales s'explique aussi, à hauteur de 758 millions d'euros, par l'incidence en 2002 des mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2001, notamment :

- à hauteur de 558 millions d'euros, par l'effet en année pleine des mesures portant hausse des rémunérations publiques intervenues en 2001 ;

- à hauteur de 108 millions d'euros par l'effet en 2002 des mesures de revalorisation catégorielles entrées en vigueur en septembre 2001, principalement la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (20.735 emplois étant transformés à cet effet, pour un coût budgétaire en année pleine de 120 millions d'euros, cf. encadré ci-après), mais aussi la création de 500 emplois de professeurs des écoles hors classe (pour un coût budgétaire en année pleine de 4 millions d'euros), la création d'une nouvelle indemnité pour les 4.500 enseignants du premier degré qui assurent une fonction de maître formateur (pour un coût budgétaire en année pleine de 30 millions d'euros) et la poursuite des mesures de revalorisation des « ATOS » (c'est à dire des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service) ;

- à hauteur de 89 millions d'euros par l'effet en année pleine des créations d'emplois budgétaires (au nombre de 12.838) intervenues à la rentrée 2001.

L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles

Le corps des professeurs des écoles a été créé en 1990 dans le cadre du plan général Jospin de revalorisation de la fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des instituteurs ont été profondément modifiées, leur corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de listes d'aptitude ou de concours internes qui leurs sont réservés. Ils sont alors rémunérés sur l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.

Le rythme annuel de cette intégration avait été initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015. Ce rythme a ensuite régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14 641 en 1996, 14.850 en 1997 et en 1998.

En outre, face aux difficultés posées par la coexistence de deux corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de fortes pressions syndicales, à prévu, dans un relevé de conclusions du 10 juillet 1998 relatif à l'enseignement primaire, l'accélération du rythme d'intégration des instituteurs à compter de septembre 1999, cette intégration devant désormais s'achever en 2007. Le projet de loi de finances pour 2002 propose ainsi, comme en 1999, en 2000 et en 2001, de transformer 20.735 emplois d'instituteurs en emplois de professeurs des écoles.

Par ailleurs, depuis 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne part à la retraite sans avoir été intégré, et il est prévu de procéder à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée. Selon les évaluations transmises cette année à votre rapporteur par le ministère de l'Education nationale, le coût budgétaire annuel de l'intégration de la totalité des instituteurs (320.000 environ), s'élèverait à approximativement 1,5 milliards d'euros sur la période 1990-2007, compte tenu de la valeur du point de la fonction publique applicable en PLF 2001.

Au total, compte tenu des autres mesures de revalorisation mises en oeuvre, le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la situation et la gestion des personnels enseignants soulignait que le coût d'un instituteur sera en 2008 supérieur de 47 % en 2007 par rapport au niveau de 1998.


Des créations d'emplois à l'évolution des effectifs de personnels en 2001

Les créations d'emplois budgétaires pour 2001 se répartissent comme suit  :

- la création de 4.125 emplois de professeur des écoles stagiaires, de 1.330 emplois d'ATOS (625 personnels administratifs et 705 personnels techniques), de 800 emplois de professeurs des écoles, de 570 emplois d'enseignants du second degré, de 300 emplois de personnels médico-sociaux (50 médecins, 150 infirmières, 100 assistants de service social), de 45 emplois d'inspecteur et de 30 emplois de personnels de direction ;

- la consolidation des 300 emplois de chefs de travaux supplémentaires annoncés dans le cadre de la réforme de l'enseignement professionnel, ;

- la consolidation des surnombres autorisés en 1994 et 1995, soit 1.338 enseignants du second degré et 46 personnels de direction ;

- la transformation de 18.000 heures supplémentaires annuelles (HSA) en 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP 2 ;

- la poursuite de la résorption de l'emploi précaire, via la création de 3.000 emplois, pour partie financés par la suppression de crédits correspondant à la rémunération d'enseignants non titulaires.

Déduction faite des opérations de transformation et de consolidation d'emplois, il est donc prévu en 2001 une augmentation des effectifs de près de 7.700 agents, dont 6.000 enseignants et 1.675 personnels non enseignants, à laquelle il convient d'ajouter les crédits destinés à rémunérer 1.000 emplois supplémentaires de MI/SE (mesure inscrite en LFR pour 2000), 739 équivalents temps plein (ETP) pour assurer la suppléance des ATOS, 700 assistants de langue supplémentaires, 290 ETP afin d'accroître le nombre de vacations des services de santé scolaire, 111 nouveaux instituteurs à Mayotte et 26 emplois non budgétaires au profit de centre national de documentation pédagogique (CNDP).

Au total, compte tenu de la création de 588 contrats pour l'enseignement privé sous contrat, les effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire devraient croître en 2001 de plus de 11.000 équivalent-temps plein (+ 0,9 %).

Enfin, cette progression s'explique à hauteur de 391 millions d'euros par l'effet en tiers d'année des mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002 notamment :

- à hauteur de 186 millions d'euros (dont 41 millions d'euros pour les retraités), par la hausse des rémunérations prévue en 2002 ;

- à hauteur de 122 millions d'euros par l'effet en fraction d'année des créations d'emplois (au nombre de 10.942) prévues à la rentrée 2002 (pour un coût de 320 millions d'euros en année pleine) ;

- à hauteur de 94 millions d'euros (dont 41 millions d'euros pour la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles), par l'effet en fraction d'année de nouvelles mesures catégorielles (pour un coût de 238 millions d'euros en année pleine).

Les créations d'emplois et les mesures catégorielles prévues pour 2002 sont détaillées infra.

On peut toutefois formuler deux observations.

En premier lieu, le cumul des mesures d'amélioration de la situation statutaire et indemnitaire des personnels de l'Education nationale (enseignement scolaire + enseignement supérieur) intervenues durant la législature 1997-2002 devrait représenter selon les calculs effectués par le gouvernement un surcoût annuel total de 1,6 milliard d'euros en 2002, dont 616 millions d'euros par an pour l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et 211 millions d'euros pour l'intégration des professeurs de lycée professionnel de première classe dans la seconde classe, l'amélioration de la carrière des professeurs et l'extension de la hors classe.

En second lieu, le ministre de l'Education nationale aura créé pour l'enseignement scolaire dix fois plus d'emplois budgétaires (23.780) en deux ans (2001-2002), qu'il n'en avait été créé durant toute la décennie 1991-2000.

En effet, le nombre des emplois budgétaires s'était accru de 14.000 entre 1990 et 1993, puis s'était stabilisé autour de 942.000 entre 1993 et 200028(*), les créations d'emplois budgétaires accélérant ensuite à 12.838 en 2001 et à 10.942 en 2002.

Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Education nationale

(en milliers)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 (est)

PLF 2002

Emplois budgétaires

940

937

942

944

945

946

941

941

942

942

954

964

Variation annuelle (en unités)

11.460

-2.851

5.399

2.026

751

1.055

-4.982

174

318

-154

12.838

10.942

Sources : ministère de l'Education nationale pour la période 1990-2000, PLF 2002 pour 2001 et 2002

Une fois encore, il convient toutefois de souligner que l'évolution des emplois budgétaires ne donne qu'un pauvre aperçu de celle des effectifs réels.

Ainsi, selon les reconstitutions effectuées par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire, entre 1990 et l'an 2000 les emplois budgétaires n'ont progressé que de 14.000 (de 928.000 à 942.000, soit une hausse de 1,5 %), tandis que les effectifs équivalent-temps plein rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire ont augmenté de 136.00029(*) (de 1.184.000 à 1.220.000), dont + 70.000 emplois jeunes, + 34.000 personnels enseignants, d'éducation et d'orientation dans le second degré public, + 12.700 enseignants du privé, + 14.500 contrats emplois solidarité, + 5.700 personnels administratifs et techniques (ATOS) titulaires, + 4.000 assistants étrangers, + 3.000 maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI/SE) et - 8.200 enseignants du premier degré (cette baisse s'expliquant pour 2.900 par le transfert des IUFM vers le budget du supérieur et pour 6.000 par la diminution du nombre de stagiaires).

b) Les autres crédits de fonctionnement

Les autres crédits de fonctionnement, dont la nomenclature détaillée est profondément remaniée, s'élèvent à 1.525 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002, en augmentation de 21 millions d'euros (+ 1,4 %).

Cette augmentation résulte principalement de deux évolutions de sens contraire :

- d'un côté, la baisse de 28 millions d'euros (à 227 millions d'euros), des dépenses « d'action pédagogiques » du chapitre 36-71 destinées notamment à la rémunération des aides éducateurs, les crédits de ce chapitre étant depuis 1997 sous-consommés puisque le nombre effectif d'aides éducateurs (62.225 au 31 décembre 2000) demeure en deçà de l'objectif initialement fixé (70.000) ;

- de l'autre, la hausse des crédits destinés à l'informatique (+ 12 millions d'euros), aux frais de changement de résidence (+ 12 millions d'euros), au plan pour l'éducation artistique et culturelle (+ 3,8 millions d'euros pour le centre national de documentation pédagogique - CNDP - et + 4,4 millions d'euros pour les établissements), au plan Handiscol (+ 7,7 millions d'euros, à 15,9 millions d'euros) et à l'enseignement des langues vivantes à l'école (+ 6,6 millions d'euros).

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait toutefois que « l'utilisation finale des crédits de fonctionnement est incertaine ... :

- dans le secondaire, nombre de dépenses sont à la charge des établissements, qui reçoivent à cette fin des crédits identifiés par leur objectif. Or, il n'y a pas encore de compte rendu sur l'utilisation effective des crédits. En 1999, sur la base des comptes financiers analysés pour la première fois par le ministère, il est apparu que les « reliquats » dans les établissements concernant les fonds sociaux ou certaines enveloppes pédagogiques fléchées se montaient à 1,1 milliard de francs, soit le montant d'une année de crédits ;

- dans le domaine de l'enseignement primaire, l'absence de structure support de l'école conduit à ce que les services académiques soient les ordonnateurs finals de la dépense, pourtant dispersée dans un grand nombre de lieux d'usage (plus d'un millier d'écoles dans une académie). Outre la lourdeur des procédures et la charge qu'elle impose aux services académiques, ceux-ci n'assurent, sauf exception (parfois par exemple pour les ZEP) aucun suivi de la nature, du destinataire ou du montant des dépenses dites pédagogiques
 ».

2. Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 7,248 milliards d'euros (47,5 milliards de francs) dans le projet de budget pour 2002, soit une augmentation de 205 millions d'euros (+ 2,9 %), de les crédits d'intervention publique représentent 13,75 % du budget du ministère.

a) Les crédits consacrés à l'enseignement privé

Près de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés à l'enseignement privé, qui, avec 6,398 milliards d'euros (41,97 milliards de francs), voit ses dotations progresser de 218 millions d'euros, soit une hausse de 3,53 % (après + 2,02 % en 2001, + 3,65 % en 2000 et 3,06 % en 1999).

Ces dotations se décomposent comme suit :

- 5,535 milliards d'euros de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat, dont le nombre devrait augmenter de 645 en 2002 en application du principe de parité avec les établissements publics. La progression de ces crédits de (+ 3,9 %) s'explique pour l'essentiel, comme celle des crédits destinés aux rémunérations des personnels du public, par la hausse des traitements et par l'incidence des mesures de revalorisation catégorielles.;

- 0,863 milliards d'euros de subventions de fonctionnement, soit une hausse de  +1,1 %, ce faible rythme de progression s'expliquant notamment par le repli des effectifs d'élèves.

b) Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études

Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études baissent de 3,3 % (contre des hausses de 0,9 % en 2001, de 1,2 % en l'an 2000 et de 29 % en 1999) pour atteindre 627 millions d'euros (4,11 milliards de francs).

Cette baisse s'explique par les faibles taux de consommation de ces crédits au cours des années précédentes (96,1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale en 1999 et 96,0 % en 2000).

S'agissant plus particulièrement des bourses proprement dites, qui comprennent les bourses de collège (attribuées à 790.000 élèves en 2000-2001, soit 23,2 % des collégiens, et d'un montant maximal de 1.812 francs), les bourses nationales de lycée (attribuées sur critères de ressources à 589.000 élèves en 2000-2001, soit 26,8 % des lycéens), les bourses de mérite (au nombre de 30.000 à partir de la rentrée 2002 et attribuées sur critères scolaires et sociaux), les primes d'entrée en classes de seconde, de première et de terminale versées avec le premier terme de la bourse de lycée (d'un montant de 213,43 euros), les aides spécifiques aux élèves boursiers de l'enseignement technique et professionnel (primes d'équipement et primes à la qualification) et les bourses d'études pour les lycées français en Europe (au nombre de 35 en 2001-2002), la Cour des Comptes estimait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001 que « l'ajustement intervenu en 1999 pour les bourses de collège s'est révélé manifestement trop élevé, malgré l'augmentation du nombre de boursiers. La diminution du nombre de boursiers lycéens a accru le phénomène, conséquence de la faible revalorisation du plafond des bourses30(*) ». Cependant, les reliquats demeurent modestes.

En revanche, les fonds sociaux, destinés à aider certains élèves ou leurs familles à faire face à des situations difficiles, se caractérisent à la fois par des taux de consommation faibles et par des reliquats très importants. En effet, rapporté aux crédits disponibles (crédits de l'année + reliquats) le taux de consommation de ces fonds sociaux a été en l'an 2000, selon le ministère :

- d'environ 41 % pour le fonds social lycéen, créé en 1991, destiné aux lycées publics, et doté de 22,75 millions d'euros en 2001, comme en l'an 2000 (contre 20,5 millions d'euros en 1999 et 19,2 millions d'euros en 1998) ;

- d'environ 31 % pour le fonds social collégien, créé à compter de la rentrée 1995 dans les établissements publics et du 1er janvier 1996 dans les établissements d'enseignement privé sous contrat, et doté de 24,5 millions d'euros en 2001 comme en l'an 2000 (contre 26,75 millions d'euros en 1999 et 24,7 millions d'euros en 1998) ;

- d'environ 48 % dans les collèges et 51 % dans les lycées pour le fonds social pour les cantines créé à partir de la rentrée 1997-1998 dans le cadre de la loi contre les exclusions et doté de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) en 2001, comme en 2000 et en 1999.

Le rapport général de l'IGAENR pour 1999 observait d'ailleurs déjà « un accroissement des reliquats... nombreux [étant] les exemples d'établissements qui ne parviennent pas à réduire sensiblement ce reliquat, y compris dans un collège dont le principal assure pourtant que le contexte social est parfois dramatique... le cas le plus caricatural [étant] sans doute celui d'un lycée qui reçoit chaque année , au titre du fonds social, un crédit de 60.000 francs qu'il thésaurise consciencieusement au point que le montant des crédits disponibles s'élevait, à la rentrée dernière, à 362.858 francs ».

En réponse aux questions de votre rapporteur spécial, le ministre de l'Education nationale n'a pourtant mentionné aucune perspective de réforme du fonctionnement de ces fonds sociaux.

Au total, la Cour des Comptes concluait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, que le chapitre « bourses et secours d'études ...fait office de réservoir pour le titre IV ».

Ce chapitre a d'ailleurs fait l'objet en mai 2001 d'une nouvelle annulation de crédits à hauteur de 10,67 millions d'euros.

c) Les autres dépenses d'intervention

La contribution de l'Etat aux transports scolaires s'accroît de 1,9 % dans le projet de budget pour 2002 (contre + 4,4 % en 2001) pour s'établir à 102,7 millions d'euros (674 millions de francs).

Par ailleurs, les subventions aux dépenses d'éducation dans les territoires et collectivités d'outre-mer s'inscrivent en hausse de 3,8 %, à 33,2 millions d'euros (218 millions de francs).

Enfin, les crédits demandés pour le chapitre 43-80 « interventions diverses » augmentent de 6,6 %, à 86,4 millions d'euros (567 millions de francs), cette augmentation s'expliquant pour l'essentiel par la hausse des crédits destinés aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi solidarité consolidés (CEC).

3. Les dépenses en capital (titres V et VI)

Les dépenses en capital ne représentent qu'une infime fraction (0,20 %) du budget de l'enseignement scolaire, avec 106,3 millions d'euros (697 millions de francs) de crédits de paiement demandés pour 2001, soit une augmentation de 0,7 % (après + 3,0 % en 2001 et - 11 % en l'an 2000).

On peut se demander si cette augmentation tire pleinement les leçons de la sous-consommation préoccupante de ces crédits, les reports atteignant 53 millions d'euros en 2001 (soit plus de 50 % des crédits initiaux), contre 29 millions d'euros en l'an 2000 (soit 28 % des crédits initiaux).

Par ailleurs, les autorisations de programme augmentent de 9,2 %, à 131,1 millions d'euros (860 millions de francs), dont :

- 53,6 millions d'euros dans le cadre des opérations inscrites dans les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 ;

- 47,4 millions d'euros en faveur des investissements directs de l'Etat auprès des académies, de l'administration centrale et des établissements à la charge de l'Etat ;

- 19,8 millions d'euros destinés à l'acquisition de matériels pédagogiques ;

- 6,1 millions d'euros de subventions d'investissement, notamment pour le plan exceptionnel de la Corse et pour un complément de moyens pour les constructions scolaires en Guyane ;

- 4,6 millions d'euros pour la création d'un fonds d'aide à la construction et à la réhabilitation d'internats.

Il convient de souligner que la Cour des Comptes a formulé dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 des observations sévères à l'encontre de la politique d'investissement de l'Etat en matière scolaire, et notamment à l'encontre de la pratique récurrente consistant à créer des fonds de soutien aux investissements des collectivités locales (cf. encadré ci-après).

Les observations de la Cour des Comptes sur la politique d'investissement du ministère de l'Education nationale en matière scolaire

La Cour des Comptes remarque tout d'abord que « les textes portant répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une certaine confusion des compétences en matière de prise en charge des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de communication pose de manière générale cette question de frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement informatique, l'imputation sur le budget du ministère de moyens importants en cette matière, et de plus sur des crédits de fonctionnement, apparaît même contraire à la définition des compétences de l'Etat, limitativement énumérées par le décret du 25 février 1987, sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de premier équipement ».

La Cour souligne ensuite que « pour soutenir l'action des collectivités locales, privé de possibilités d'intervention sur le budget du ministère de l'Education nationale, le gouvernement a été conduit à mettre en place d'autres circuits de financement. Un chapitre a été ouvert en 1998 sur le budget des charges communes pour porter le plan d'urgence en faveur des lycées. L'Etat souhaitait aider les régions à souscrire une enveloppe de prêts de 4 milliards de francs sur 4 ans en compensant le coût des emprunts pour un montant total de 600 millions de francs pour faire face à ses exigences en matière immobilière, alors que celle-ci n'est plus de sa compétence... Dans le domaine des technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement (TICE), il a mis en place un fonds de soutien aux collectivités locales de 500 millions de francs à la Caisse des dépôts et consignations pour financer l'installation d'infrastructures adaptées à la mise en réseau des matériels informatiques et multimédias dans les écoles et les établissements scolaires ».

Ces circuits de financement peu orthodoxes ont été des échecs :

- s'agissant du plan d'urgence pour les lycées, « le chapitre 41-25 [du budget des charges communes] a été ouvert en LFR 1998 et doté de 360 millions de francs. La LFI 1999 a opéré une ouverture complémentaire de crédits à caractère symbolique (0,1 million de francs). Aucune dotation nouvelle n'a été inscrite en LFI 2000. 360,1 millions de francs de crédits étaient encore disponibles, alors que les dépenses nettes atteignaient 22,7 millions de francs et alors qu'aucune dépense n'avait été constatée en 1999 sur ce chapitre. Ce type de procédure montre les limites des politiques initiées par l'Etat dans des domaines qu'il ne maîtrise plus » ;

- s'agissant du fonds de soutien en matière de TICE, « à la fin de l'année 2000 à peine une cinquantaine de collectivités avaient demandé à bénéficier du dispositif ».

Ces deux exemples suggèrent que la création de fonds de soutien de ce type constitue avant tout une mesure d'affichage.

Comme celles qui ont été relevées précédemment, ces observations de la Cour des Comptes sont sévères. Elles appelaient de la part du ministre réactions et actions, d'autant plus qu'elles sont largement corroborées par les conclusions de l'IGAEN.

Or, à la date du 20 novembre 2001, le ministre de l'Education nationale n'avait toujours pas répondu aux questions de votre commission des finances lui demandant de commenter les observations formulées par la Cour des Comptes dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1999 et pour 2000 et de préciser les mesures envisagées pour remédier aux dysfonctionnements identifiés par la Cour des Comptes.

Les observations de la Cour des Comptes sont corroborées par celles de l'IGAEN : l'exemple de la dotation de 150 millions de francs prévue par la LFR pour 2000 pour améliorer l'équipement informatique des lycées professionnels

L'IGAEN a réalisé en novembre 2000 un rapport sur l'utilisation des 150 millions de francs de crédits ouverts sur le chapitre 56-37 par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, et qui étaient en principe destinés à l'amélioration des équipements informatiques réservés à l'enseignement général des lycées professionnels afin de renforcer l'accompagnement des élèves dans le cadre des projets pluridisciplinaires à caractère professionnel comme de l'aide individualisée pour les élèves en difficulté.

Il ressort de ce rapport les conclusions suivantes :

- les règles relatives à l'utilisation des crédits d'investissement n'ont pas été respectées. En particulier, une seule académie a recouru à la procédure d'appel d'offres, sans d'ailleurs que ses délais en aient été rallongés ;

- deux académies au moins ont utilisé les sommes reçues en tout ou partie à d'autres fins que celles qui étaient prévues ;

- les crédits d'équipement supplémentaires ont été saupoudrés par la plupart des recteurs de manière égalitaire entre les établissements, contrairement aux préconisations de la circulaire du 5 juillet 2000 selon lesquelles ces crédits devaient être alloués en priorité aux établissements dont la dotation informatique était la plus faible ou la moins bien adaptée aux objectifs pédagogiques fixés ;

- la plupart des académies n'ont mis en place aucun dispositif visant à établir un bilan de l'opération ou à en évaluer les résultats ;

- enfin, ce programme d'équipement n'a pas toujours été accompagné des actions de formation des personnels qui auraient été nécessaires, de sorte que certains matériels demeurent sous-utilisés.

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