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C. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

En 2001, le budget de l'enseignement scolaire se composait de quatre agrégats (« Administration et interventions », « Enseignement primaire », « Enseignement secondaire » et « Etablissements publics »).

Comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, ces agrégats reposaient sur une analyse très fruste des missions du ministère et correspondaient à des regroupements de lignes disparates (les deux premiers correspondant aux finalités des dépenses concernées, le quatrième à des acteurs institutionnels, et le troisième mélangeant aux crédits de fonctionnement de l'administration ceux de l'enseignement privé).

Ces critiques ont été entendues : les agrégats du budget de l'enseignement scolaire ont été entièrement refondus dans le projet de loi de finances pour 2002, ce qui permet a priori une identification plus claire de l'allocation des moyens et des objectifs du département ministériel.

En effet, le budget de l'enseignement scolaire se compose désormais des quatre agrégats suivants :

31- « Administration et fonctions support à l'enseignement » ;

11- « Enseignement primaire public » ;

12- « Enseignement secondaire public » ;

13- « Etablissements d'enseignement privé sous contrat ».

Comme l'an passé, chacun de ces agrégats se voit assigner des objectifs déclinés selon trois axes : « l'efficacité socio-économique » (quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ), « la qualité du service rendu aux usagers » et « l'efficacité de la gestion » (progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ? ).

Votre rapporteur s'attachera plus particulièrement dans les développements qui suivent à commenter ces objectifs et les indicateurs qui leur sont associés, puisqu'il préfigurent les objectifs et les indicateurs de performance des « programmes » prévus à partir de 2005 par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances31(*).

1. Administration et fonctions support à l'enseignement (agrégat 31)

a) La composition et les missions de l'agrégat

L'agrégat « administration et fonctions support de l'enseignement » regroupe désormais, par ordre d'importance :

- la contribution du ministère de l'Education nationale aux financement des pensions civiles des fonctionnaires du ministère ;

- les rémunérations, la formation et les charges sociales des personnels non enseignants affectés en administration centrale et dans les services des rectorats et des inspections académiques ;

- les moyens généraux et les dépenses d'investissement des services de l'Etat, ainsi que les frais de justice et de réparations civiles ;

- les subventions allouées aux établissements publics nationaux sous tutelle du ministère (Centre national et centres régionaux de documentation pédagogique - CNDP et CRDP - ; Centre national d'enseignement à distance - CNED - ; Office national d'information sur les enseignements et les professions - ONISEP - ; Centre d'études et de recherche sur les qualifications - CEREQ - ; Centre international d'études pédagogiques - CIEP -) ;

- la contribution de l'Etat aux dépenses de transport des élèves.

Les crédits alloués à cet agrégat, qui représentent près de 24 % de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire, s'élèvent à 12,6 milliards d'euros (83 milliards de francs) en 2002 (dont 10,9 milliards d'euros pour les pensions), soit une progression de 12,2 % par rapport à 2001, ce rythme particulièrement élevé s'expliquant pour l'essentiel par le dynamisme des charges de pension et par de nombreuses mesures de transfert entre agrégats.

Le ministère a identifié quatre composantes dans les missions assignées à cet agrégat : la charge et la gestion des pensions civiles ; la conduite de la politique éducative et le suivi des élèves et des établissements d'enseignement ; la gestion administrative et financière des personnels ; enfin la logistique (affaires juridiques, fonctionnement courant, informatique et communication).

Le bleu budgétaire propose désormais des esquisses de comptabilité analytique, puisqu'il recense pour une période glissante de quatre années (1999-2002) l'évolution du coût annuel (décomposé en dépenses de personnel et autres dépenses) de chacune de ces missions. Etablies en affectant des articles ou des prorata d'articles budgétaires à chaque mission, ces données sont a priori de lecture plus instructive que l'évolution des crédits de l'agrégat par titre ou par chapitre.

L'interprétation de ces tableaux demeure toutefois difficile, puisque les évolutions des coûts de chaque composante sur la période 1999-2002 résultent en fait pour une large part des changements de nomenclature budgétaire, qui ne sont pas neutralisés par la méthode utilisée.

En outre, ces tableaux juxtaposent des données d'exécution budgétaire issues de l'Agence comptable centrale du Trésor pour 1999 et pour 2000 à des crédits inscrits en lois de finances initiale pour 2001 et pour 2002.

Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « administration et fonctions supports à l'enseignement »

(en millions d'euros)

Composante de l'agrégat

1999

2000

2001

2002

Evolution 1999/2002

Conduite de la politique éducative

649

673

698

718

+ 10,6

Dont personnels

527

546

566

573

+ 8,7

Hors personnels

122

127

132

145

+ 18,9

Gestion administrative et financière des personnels

382

395

410

421

+ 10,2

Dont personnels

303

312

324

320

+ 6,7

Hors personnels

79

83

86

101

+ 27,8

Logistique

681

705

731

742

+ 9,0

Dont personnels

237

243

252

250

+ 5,5

Hors personnels

444

462

479

492

+ 10,8

Source : PLF 2002

b) L'évolution des subventions de fonctionnement aux établissements publics

Au sein de l'agrégat « administration et fonctions supports de l'enseignement », on peut souligner le dynamisme des crédits du chapitre 36-10 alloués aux établissements publics sous tutelle, qui sont désormais inscrits dans la composante « conduite de la politique éducative » de l'agrégat, alors qu'ils formaient auparavant un agrégat à part.

En effet, ces subventions progressent globalement de 5,5 % dans le projet de loi de finances pour 2002 (après + 12,6 % en 2001), pour atteindre 173,5 millions d'euros (1,14 milliard de francs), tandis que la part des ressources propres dans le budget prévisionnel de ces établissement (hors prélèvements sur réserves et sur fonds de roulement) poursuit globalement son repli.

Cette progression s'explique notamment par l'abondement à hauteur de 2,36 millions d'euros de la subvention du CNED au titre de sa participation à la mise en oeuvre du programme de formation des aides-éducateurs et du plan Handiscol, et par l'abondement à hauteur de 3,81 millions d'euros de la subvention du CNDP-CRDP pour permettre l'essor du plan en faveur de l'éducation artistique et de l'action culturelle à l'école.

Récapitulatif des établissements publics subventionnés sur le budget de l'enseignement scolaire


 

Subvention prévue en l'an 2000

(en millions d'euros)

Subvention prévue en l'an 2001

(en millions d'euros)

Subvention prévue en l'an 2002

(en millions d'euros)

Evolution 2000/2002 (en %)

Taux de subvention par l'Etat en l'an 2001

Effectifs budgétaires en 2001

ONISEP

25

25,5

26,7

+ 6,8

70 %

509

CNDP-CRDP

80,6

97,1

103,4

+ 28,3

63 %

2.044

CEREQ

7,8

7,2

7,0

-10,5

5832(*) %

113

CNED

27,7

27,7

29,2

+5,5

2333(*) %

1.107

CIEP

6,9

6,9

7,2

+3,5

39 %

162

Le projet de budget pour 2002 prévoit en outre 5 créations nettes d'emplois à l'ONISEP ; 18 créations nettes d'emplois au CNDP-CRDP ; 1 création nette d'emploi au CEREQ ; 6 créations nettes d'emplois au CNED ; enfin 4 créations nettes d'emplois au CIEP.

Le centre international d'études pédagogiques (CIEP)

Le CIEP est un établissement public chargé de la mise en oeuvre de programmes de coopération en éducation. L'établissement agit dans trois domaines principaux, couverts chacun par un département spécifique :

- la langue française : certifications et diplômes de langue française pour étrangers : DELF et DALF, test de connaissance du français (TCF), formation et perfectionnement d'enseignants et de formateurs en français langue étrangère et langue seconde, développement des technologies de l'information dans ce secteur ;

- la coopération en éducation : conception et organisation de sessions de formation à l'intention de cadres étrangers des systèmes éducatifs, appui à la participation du système éducatif aux programmes financés par les organisations multilatérales, mise en oeuvre de projets de coopération à la demande des partenaires institutionnels français ou étrangers, missions d'expertise ;

- l'internationalisation du système éducatif français : soutien à l'enseignement des langues étrangères, aux sections européennes et internationales, organisation des programmes d'échanges, notamment l'échange d'assistants de langues vivantes, appui à l'enseignement français à l'étranger.

A cet effet, le CIEP, implanté à Sèvres et au Tampon à l'île de la Réunion depuis la modification du décret statutaire de l'établissement en octobre 2000, organise des stages destinés aux responsables de systèmes éducatifs et aux formateurs, enseignants et étudiants tant français qu'étrangers.

Le budget de l'établissement s'élevait en 2001 après décision modificative n°1 à 20,30 millions d'euros (M€), couvert en recettes : pour 38,81 % par la subvention de l'Etat (7,88 M€) ; pour 0,08 % par d'autres subventions (0,02 M€) ; pour 40,28% par les produits des ressources affectées (8,18 M€) ; pour 14,83 % par les ressources propres (3,01 M€) ; pour 0,23 % par les produits financiers et exceptionnels (0,05 M€) ; pour 4,66 % par un prélèvement sur le fonds de réserve (0,94 M€), enfin pour 1,11 % par des recettes en capital (0,22 M€).

Le CIEP disposait en 2001 de 162 emplois budgétaires.

Outre ses activités traditionnelles :

- la gestion des deux diplômes nationaux de français langue étrangère, DELF et DALF dont le succès va croissant, avec, au cours de l'année 2000, 713 centres d'examen répartis dans 126 pays, 240 000 inscriptions aux diverses unités et 41 479 diplômes délivrés ;

- les formations, avec plus de 6.000 journées de stage produites en 2000 ;

- les échanges d'assistants de langues vivantes ;

- les activités de promotion, le CIEP ayant été présent dans plusieurs salons en France et à l'étranger (comme Expolangues à Lisbonne, le salon de l'éducation et Expolangues à Paris, le marché mondial de l'éducation à Vancouver, etc.) ;

- les publications (comme la Revue internationale d'éducation de Sèvres ou, le guide des formations en français ;

- l'animation du réseau des GRETA en matière de projets européens et internationaux ;

l'activité du CIEP s'est caractérisée en 2000-2001 par le lancement de six nouveaux projets :

- la mise en place effective d'une antenne locale du CIEP au Tampon à la Réunion avec la nomination d'un directeur et d'un agent comptable ;

- la mise au point et l'expérimentation d'un nouvel outil d'évaluation du niveau de français des publics étrangers non francophones : le test de connaissance du français (TCF), seul test français standardisé et calibré correspondant aux normes anglo-saxonnes et appelé à devenir le TOEFL français pour répondre aux besoins des organismes publics et privés qui accueillent ou emploient des étrangers non francophones ;

- l'ouverture et le développement d'un portail électronique sur Internet, www.franc-parler.org, destiné à la communauté mondiale des professeurs de français ;

- la gestion administrative et financière des stages linguistiques à l'étranger pour les personnels enseignants de langues vivantes des 1er et 2nd degrés, en partenariat étroit avec l'Inspection générale de l'éducation nationale ;

- la coordination des projets nationaux entrant dans le cadre de la participation française à « l'Année européenne des langues » ;

- le développement sur le site Internet du CIEP www.ciep.fr d'un service consacré au développement des échanges éducatifs internationaux.

c) Les objectifs assignés à l'agrégat

L'agrégat « administration et fonctions support de l'enseignement » se voit assigner des objectifs de qualité du service et d'amélioration de la gestion.

· Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
- améliorer l'encadrement sanitaire et social des élèves, les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par médecin, le nombre d'élèves par infirmière et le nombre d'élèves par assistante sociale.

Tous ces indicateurs s'inscrivent en amélioration sensible entre 1998 et 2001 (le nombre d'élèves par infirmière diminuant par exemple de 2.263 en 1998 à 1.960 en 2001). Il convient cependant de rappeler que les insuffisances actuelles du dispositif de suivi médico-social des élèves ne résultaient pas tant d'un défaut de moyens, que des carences de leur gestion, de leur allocation et de leur organisation, ainsi que du manque de formation continue des personnels (cf. encadré ci-après) ;

- favoriser le recrutement et la mobilité des personnels, les indicateurs associés à cet objectif étant d'une part le rapport du nombre d'inscrits aux concours sur le nombre de places offertes (6,59 dans le premier degré et 7,6 dans le second degré en l'an 2000), d'autre part les taux de satisfaction des voeux des personnels enseignants aux mouvements inter- et intra-académiques.

Ces objectifs sont louables. On peut toutefois s'interroger sur la pertinence des indicateurs retenus : faut-il se féliciter d'une hausse du ratio nombre d'inscrits aux concours de recrutement/nombre de reçus, qui n'est rien d'autre qu'une hausse du taux d'échec des candidats et qui peut trouver son origine dans de très nombreux facteurs plus ou moins exogènes (nombre de place offertes aux concours, situation macro-économique, etc.) ? De même, que signifie concrètement le taux de satisfaction des voeux pour les mouvements quand les enseignants sont parfois invités formuler jusqu'à trente voeux ? ;

- améliorer la qualité du service des pensions, les indicateurs associés à cet objectif étant la productivité physique des personnels (nombre de dossiers traités par équivalent temps-plein - ETP-) et le nombre de demandes de validation de services auxiliaires en retard.

On peut toutefois observer que l'objectif et l'indicateur associés ne s'inscrivent pas sur le même plan. En effet, l'objectif consistant à résorber les importants retards (parfois plus de cinq ans) est bien un objectif de qualité du service.

En revanche, le nombre de dossiers traité par ETP n'a aucun lien mécanique avec la qualité du service rendu aux personnels partant en retraite et constitue plutôt un indicateur d'efficacité de la gestion34(*).
· Inversement, la formulation de l'objectif d'efficacité de la gestion laisse sans doute à désirer, puisqu'il s'agit « d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers du système éducatif » , les indicateurs associés étant le taux de résultat positif de l'intervention du médiateur de l'Education nationale, le nombre de formulaires mis en ligne, le « nombre de messages [électroniques] destinés au réseau national et académique de conseil » et le nombre de connexions au réseau intranet de la direction des affaires financières35(*) du ministère.
La mauvaise organisation du dispositif médico-social en faveur des élèves

L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) ont rendu en février 1999 un rapport conjoint particulièrement alarmant relatif à l'organisation et au pilotage du dispositif médico-social en faveur des élèves.

Ce rapport soulignait notamment le « flou » des orientations ministérielles et « l'absence de vision d'ensemble de l'action médico-sociale » : le ministère « répond à l'urgence en traitant chaque problème au coup par coup », et en publiant « une profusion de textes » formant un ensemble « peu lisible », si bien que nombre de chefs d'établissement « confient qu'ils ont à peine le temps de lire ces textes jusqu'au bout, et rarement celui de s'interroger sur la suite qu'il convient de donner ». De même, le système produit une profusion de statistiques, mais « faute d'être exploitables, elles ne sont pas exploitées ».

Ce défaut de pilotage n'empêchait par les personnels médico-sociaux (médecins, infirmiers, assistantes sociales, secrétaires médico-sociales) de se dévouer à leur tâche et de faire preuve « d'initiatives foisonnantes », mais, du coup, ces initiatives étaient « fugaces », peu évaluées, et les meilleures pratiques n'étaient pas diffusées.

La mal-administration du dispositif conduisait également à une « parcellisation des responsabilités » et à un défaut de coordination entre la sphère scolaire et le monde extra-scolaire, évidemment préjudiciable au suivi médico-social des élèves les plus en difficulté, ce phénomène étant d'ailleurs aggravé par la « désorganisation » des fonds sociaux. Cette mal-administration se caractérisait aussi par une gestion des ressources humaines chaotique - le rapport relevait ainsi le cas de la nomination d'un infirmier dans un internat de jeunes filles, alors même que les hommes sont extrêmement minoritaires dans ce corps -, et par de fortes inégalités - le nombre d'élèves par infirmier pouvant varier de 1 à 15 -.

Enfin, le rapport concluait : « la répartition des moyens n'est pas toujours conforme à la réalité des besoins ». En particulier, « l'affectation centralisée de moyens aux sites du plan contre la violence, qui bénéficiaient déjà d'effectifs renforcés, aboutit à priver les responsables locaux de la possibilité de rechercher une véritable adéquation des moyens aux besoins, et plus généralement, de leurs responsabilités. Certains établissements bénéficient ainsi de personnels dont la présence n'est pas indispensable alors que des zones sont entièrement dégarnies, ce qui confirme le caractère aléatoire de la couverture du territoire ».

Plus généralement, le système se caractérisait par des chevauchements :

- « l'intervention croisée auprès des jeunes enfants scolarisés en maternelle de deux services de prévention (la Protection maternelle et infantile - PMI - et le Service de promotion de la santé en faveur des élèves) pose des problèmes de continuité et de collaboration » ;

- de même, « au collège et au lycée, les interventions des professionnels du service de promotion de la santé ne sont pas suffisamment coordonnées et peuvent se chevaucher ».

Inversement, le suivi des enfants était insuffisant à l'école primaire.

Cela provenait d'une sous-allocation des moyens vers les écoles primaires, pour partie imputable à la réticence des personnels titulaires de se partager entre plusieurs établissements, notamment parce que l'administration rembourse médiocrement les frais de déplacement.

Il en résultait que les enfants étaient médicalement peu pris en charge à l'école primaire, ou étaient pris en charge par des personnels vacataires à temps partiel, dont le turn over est relativement élevé, ce qui ne facilitait aucunement un suivi continu.

En outre, l'absence d'assistantes sociales constituait une entrave à une prise en charge globale. Enfin, le suivi des dépistages effectués à l'école maternelle était « entravé par la faiblesse du dispositif de retour sur information ».

Selon l'IGAS et l'IGAEN, ce suivi médical et social défaillant des enfants en difficulté nourrissait les risques d'exclusion ultérieure du système scolaire et il était notamment regrettable que nombre de troubles ne puissent être dépistés et traités au moment où les enfants sont en pleine phase d'acquisition de la lecture et de l'écriture au cours préparatoire.

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001, notre collègue M. Jean-Philippe Lachenaud, alors rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, déplorait ainsi que le ministère de l'Education nationale n'ait tiré aucune conséquence de ce diagnostic.

Cette critique a été partiellement entendue.

En effet, de nouvelles circulaires relatives aux missions respectives des médecins et des infirmiers de l'Education nationale ont été publiées en janvier 2001 ; l'amélioration du bilan de santé des enfants durant leur 6ème année est « amorcée » ; les ministres respectivement chargés de la santé, des personnes handicapées et de l'Education nationale ont rendu public en mars 2001 un plan d'action conjoint pour la prévention et la prise en charge des enfants dyslexiques et aphasiques ; le ministère de l'Education nationale a réalisé en partenariat avec la direction générale de la santé des études épidémiologiques en cours d'exploitation ; la refonte des systèmes d'information en matière de santé scolaire est désormais engagée ; enfin, le rattachement des infirmières à un ensemble constitué d'un collège et de plusieurs écoles primaires permettant un meilleur suivi des élèves est « envisagé ».

On peut toutefois regretter que les nouveaux emplois de médecins et d'infirmiers créés en l'an 2000 aient continué d'être alloués systématiquement aux établissements du second degré concernés par le plan contre la violence, contrairement aux préconisations des corps d'inspection, et que le renforcement du suivi médico-social à l'école primaire demeure modeste. D'ailleurs, en l'an 2000, à peine les deux-tiers des enfants ont bénéficié de l'examen de santé « obligatoire » durant leur sixième année.

Quoi qu'il en soit, cet exemple démontre, s'il en était besoin, que les politiques éducatives les plus efficaces ne consistent pas à afficher des créations de postes sans se préoccuper le moins du monde de leur allocation optimale, mais bien à améliorer la formation, la coordination, le déploiement et la gestion des personnels en place.

En réponse à notre collègue députée Bernadette Isaac-Sibille, M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale, a d'ailleurs reconnu le 8 novembre 2001, lors de l'examen des crédits de l'enseignement scolaire par l'Assemblée nationale, qu'au delà des moyens, « c'est l'ensemble de notre politique de santé à l'école qu'il convient de réadapter », et il a annoncé, enfin, de nouvelles orientations sous deux mois...

2. Enseignement primaire public (agrégat 11)

a) La composition et les missions de l'agrégat

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre, conformément au partage des compétences entre l'Etat et les communes, à l'enseignement primaire public (enseignements préélémentaire, élémentaire et spécialisé).

Les crédits alloués à cet agrégat (pour 99,7 % des dépenses de fonctionnement) représentent 19,5 % de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire. Ils s'élèvent à 10,24 milliards d'euros (67 milliards de francs) en 2002, soit une progression de 3,7 % par rapport à 2001, ce rythme particulièrement élevé s'expliquant pour l'essentiel par le dynamisme des charges de rémunération.

Sous les réserves déjà formulées pour l'agrégat 31, le tableau ci-après retrace l'évolution de la répartition du coût de l'enseignement primaire.

Ce tableau fait notamment apparaître le dynamisme des dépenses hors personnels, d'une part, une répartition des moyens (rapportés au nombre d'élèves) plus favorable à l'école primaire qu'à l'école maternelle, d'autre part.

Il convient toutefois de rappeler que financement de l'enseignement primaire est assuré pour une large part par les communes, qui assurent les travaux de construction, la rénovation, le fonctionnement matériel et l'entretien des écoles, ainsi que la restauration scolaire, notamment en rémunérant les personnels techniques et de service, pour un coût total (y compris l'enseignement privé) de 8,84 milliards d'euros en l'an 2000.

Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « enseignement primaire public »

(en millions d'euros)

 

1999

200036(*)

2001

2002

Evolution des coûts 1999/2002 (en %)

Evolution du nombre des élèves 1999/200237(*) (en %)

Enseignement préélémentaire

2.991

3.078

3.159

3.245

+ 8,5

+ 3,0

Dont personnels

2.974

3.054

3.134

3.213

+ 8,0

 

Hors personnels

17

24

25

32

+ 88

 

Enseignement élémentaire

6.473

6.637

6.811

6.993

+ 8,0

- 2,6

Dont personnels

6.438

6.587

6.760

6.926

+ 6,8

 

Hors personnels

35

50

51

67

+ 91

 

Dont enseignement spécialisé

712

725

754

774

+ 8,7

nc

Dont personnels

708

730

749

767

+ 8,3

 

Hors personnels

4

5

5

7

 
 

Source : PLF 2002

b) Les objectifs assignés à l'agrégat

L'enseignement primaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique et de qualité du service.

· Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les suivants :
- « préparer les très jeunes enfants vivant dans un environnement social défavorisé à leur intégration scolaire », conformément à l'article 2 de la loi d'orientation sur l'éducation de 1989, les indicateurs associés à cet objectif étant les taux de scolarisation des enfants de 2 ans en moyenne et dans les ZEP-REP. Il convient de souligner que les liens entre scolarisation précoce et performances scolaires sont complexes (cf. encadré). Cependant, la scolarisation précoce des enfants représente quoi qu'il advienne une aide appréciable pour les familles puisqu'elle est, de loin, le mode de garde le moins onéreux, aussi bien pour les familles que pour la collectivité ;

Le lien entre l'âge d'entrée à l'école maternelle et les performances scolaires

La direction de la programmation et du développement (DPD) du ministère de l'Education nationale conduit depuis 1997 des travaux sur un panel de 8.661 écoliers nés en 1991.

En 1998, la DPD avait ainsi publié une étude sur les compétences de ces élèves au moment de l'entrée en classe préparatoire, selon laquelle :

- l'entrée précoce en école maternelle débouchait sur des compétences significativement plus élevées, notamment dans le domaine de la familiarité avec l'écrit ;

- cet effet était plus prononcé aux deux extrémités de l'échelle sociale, c'est à dire pour les enfants de cadres d'un côté, pour les enfants d'ouvriers, de l'autre ;

- l'influence positive de la scolarisation à deux ans était plus prégnante pour les écoles élémentaires classées en ZEP.

La DPD vient de rendre public dans le n°60 de sa revue Education & formations daté de juillet-septembre 2001 de nouveaux résultats issus du même panel. Les principales conclusions de cette nouvelle étude, qui bénéfice d'un recul supplémentaire, puisque les enfants concernés ont désormais dix ans, sont les suivantes :

- les chances d'accéder au CE2 sans redoubler sont d'autant plus grandes que l'élève est entré précocement à la maternelle ;

- cependant, la différence entre les enfants scolarisés à deux ans et leurs camarades entrés à l'école maternelle à trois ans est faible ;

- en revanche, le petit nombre d'écoliers entrés à l'école maternelle après trois ans rencontre des difficultés relativement marquées ;

- la scolarisation à deux ans a peu d'effet sur les inégalités sociales de réussite et ce sont les enfants de cadres et les élèves étrangers ou issus de l'immigration qui semblent en tirer le plus grand bénéfice ;

- en termes de déroulement de carrière scolaire, la scolarisation à deux ans ne semble pas avoir d'effet sur les écoliers de ZEP.

- « permettre une meilleure intégration des élèves dans l'Europe du plurilinguisme » , les indicateurs associés à cet objectif étant les taux d'élèves suivant un enseignement de langue vivante dans les différents niveaux de l'école primaire ;

- « développer les bases d'une culture scientifique par une rénovation de l'enseignement des sciences et de la technologie et développer l'éducation artistique et culturelle », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par micro-ordinateur et le taux d'élèves ayant accès à internet.

Ces deux derniers objectifs appellent les observations suivantes :

- en premier lieu, on peut s'étonner de l'affichage d'un objectif relatif à l'équipement des écoles en matière de nouvelles technologies de l'information appliquées à l'enseignement, alors qu'il s'agit là d'un domaine de compétence partagé, il est de vrai de manière un peu floue, entre l'Etat et les collectivités locales ;

- en second lieu, on peut s'étonner de la disparition de l'objectif retenu en 2001 consistant à améliorer l'acquisition des connaissances fondamentales, les indicateurs associés étant les performances en français et en mathématiques.

Au total, les objectifs retenus suggèrent que le ministre de l'Education nationale accorde désormais la priorité aux réformes médiatiques (l'initiation ludique à une langue étrangère et la pratique d'internet) au détriment de ce qu'il appelle « la bataille de la lecture et de l'écriture ».

Invité dans le cadre du questionnaire adressé par la commission des finances du Sénat à préciser comment s'articulaient les objectifs visant d'une part à gagner la bataille de la lecture et de l'écriture, d'autre part à promouvoir les langues étrangères, les sciences, et les activités sportives ou artistiques à l'école primaire, le ministre de l'Education nationale a d'ailleurs apporté une réponse floue38(*).
· Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
- améliorer la prise en charge des élèves les plus jeunes en ZEP, les indicateurs associés étant le nombre d'élèves par classe en moyenne nationale et dans les ZEP-REP ;

- favoriser l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire, l'indicateur associé étant la proportion d'élèves handicapés scolarisés en milieu scolaire ordinaire par rapport au nombre d'élèves handicapés scolarisés (soit 33 % en l'an 2000 et 40 % prévus en 2001).

On peut remarquer que l'objectif consistant à réduire le nombre de classes à effectif élevé n'a pas été retenu cette année alors qu'il l'avait été l'an passé.

3. Enseignement secondaire public (agrégat 12)

a) La composition et les missions de l'agrégat

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre, conformément au partage des compétences entre l'Etat, les Départements et les Régions, à l'enseignement secondaire public (collèges, lycées, lycées professionnels, établissements d'enseignement spécialisé, sections de techniciens supérieurs et classes préparatoires aux grandes écoles).

Les crédits destinés à cet agrégat (à 97,2 % des dépenses de fonctionnement et à 2,4 % des dépenses d'action sociale) représentent 44,0 % du budget de l'enseignement scolaire .

Ces crédits s'élèvent à 23,18 milliard d'euros   (152 milliards de francs) en 2002, soit une progression de 0,2 % par rapport à 2001. Ce faible rythme de progression résulte toutefois du solde de nombreuses mesures de transfert vers l'agrégat 31« administration et fonctions supports ». A structure constante, la progression des crédits de cet agrégat ressort ainsi à environ + 3,5 % en 2002.

Compte tenu de ces mesures de transfert, les tableaux retranscrits dans le projet de loi de finances présentant l'évolution du coût de l'enseignement secondaire par grande composante sur la période 1999-2002 n'ont guère de signification.

En outre, il convient de rappeler que ces tableaux ne retracent ni les efforts consentis par les collectivités locales en faveur des lycées et collèges (environ 4,7 milliards d'euros), ni les ressources propres des établissements (restauration scolaire, produits de la vente de services, etc., pour un montant total d'environ 1,9 milliard d'euros en l'an 2000).

b) Les objectifs assignés à l'agrégat

L'enseignement secondaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique, de qualité du service et d'amélioration de la gestion.

· Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les plus détaillés. Ils consistent à :
- « assurer l'insertion professionnelle » des élèves, les indicateurs associés à cet objectif étant les taux de réussite au BEP, au BEP et au baccalauréat, ainsi que le nombre de sorties du système éducatif sans qualification, les taux d'insertion professionnelle des jeunes diplômés du CAP ou du BEP 5 ans après leur diplôme, les taux d'insertion professionnelle des jeunes sans diplôme cinq ans après leur sortie du système et les taux de jeunes bacheliers « occupant un emploi », sans autre précision.

On peut remarquer que cet objectif général d'insertion professionnelle s'est substitué cette année à l'objectif retenu dans le projet de loi de finances pour 2001 consistant à assurer une formation de niveau V à tous les élèves. Il est vrai que ce dernier objectif s'éloignait, puisque le nombre de sorties du système éducatif sans diplôme tend aujourd'hui à réaugmenter, selon les derniers travaux de l'INSEE ;

- « réduire les inégalités et la disparité des performances en fonction de l'origine sociale des parents », les indicateurs associés étant le devenir (sortie du système éducatif ou entrée dans le supérieur), huit ans après, des jeunes entrés en classe de 6ème, en fonction de la catégorie socio-professionnelle du chef de famille. On peut d'ailleurs s'étonner de ce que le budget de l'enseignement supérieur ne comporte aucun indicateur semblable ;

- « favoriser l'obtention de diplômes de l'enseignement professionnel par validation sous forme de dispense d'examen », l'indicateur associé étant le nombre de candidats à la validation ayant obtenu une dispense.
· L'objectif de qualité du service consiste à « préserver l'établissement scolaire de la violence », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par maître d'internat/surveillant d'externat et le nombre d'élèves en classes-relais, le dispositif statistique de suivi des actes de violence étant en cours de refonte.
On peut remarquer que l'objectif retenu dans le projet de loi de finances pour 2001 consistant à généraliser l'enseignement artistique et l'action culturelle, a été abandonné pour l'enseignement secondaire (au contraire de l'enseignement primaire).
· Enfin, les objectifs d'efficacité de la gestion consistent à :
- réduire le nombre d'heures perdues par insuffisance de remplacement des enseignants absents (3,6 % en 1999, contre 3,3 % en 199839(*)) ;

- « assurer une répartition équilibrée des moyens enseignants sur l'ensemble du territoire », les indicateurs associé étant les pourcentages minimum et maximum d'enseignants titulaires dans les différentes académies. Ces indicateurs ne sont toutefois représentatif que de l'allocation des moyens à l'échelle régionale, alors que nombre de problèmes d'allocation se situent à l'échelle infra-régionale.

4. Etablissements d'enseignement privé sous contrat (agrégat 13)

a) La composition et les missions de l'agrégat

Cet agrégat (constitué à 100 % de dépenses du titre IV) regroupe l'ensemble des subventions de fonctionnement aux établissements d'enseignement primaire et secondaire privé sous contrat, ainsi que les crédits afférents aux bourses et secours d'études accordés aux élèves des lycées et collèges de l'enseignement privé sous contrat.

Les crédits destinés à cet agrégat représentent 12,3 % du budget de l'enseignement scolaire et s'élèvent à 6,47 milliard d'euros (42 milliards de francs) dans le projet de budget pour 2002, en progression de 4,6 % du fait d'une mesure de transfert et de 3,2 % à structure constante.

b) Les objectifs assignés à l'agrégat

Le « bleu budgétaire » pour 2002 indique que « les objectifs assignés à l'enseignement public s'appliquent à l'enseignement privé sous contrat », mais ne fournit aucun indicateur de la réussite de ces objectifs.

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