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II. L'ALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

Les crédits consacrés à l'allégement du coût du travail représentent pour 2002, 731,85 millions d'euros (4,80 milliards de francs), contre 607,66 millions d'euros (environ 4 milliards de francs) en 2001, soit une progression de 20,4 %.



Il convient de faire trois observations :

- une mesure nouvelle, à hauteur de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), a été décidée au titre des exonérations de cotisations sociales sur la totalité des avantages en nature dans les hôtels, cafés, restaurants, suite au décret du 13 juin 2001, pris pour faciliter le passage de ces commerces aux 35 heures ;

- les exonérations au profit de certains secteurs de production dans les DOM bénéficient également d'une mesure nouvelle d'un montant de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) ;

- l'article 71 du présent projet de loi de finances propose de proroger le dispositif d'exonération de cotisations sociales patronales applicable en zone franche urbaine, cette mesure se traduisant par un coût de 49 millions d'euros (321,42 millions de francs).

Les effets sur l'emploi des allégements de charges sur les bas salaires

Le conseil supérieur de l'emploi a proposé une évaluation des mesures mises en oeuvre en France et ciblées sur les bas salaires (1). Compte tenu de la fragilité des estimations du lien entre l'emploi et son coût du travail, il a proposé une fourchette de créations (ou de préservations) d'emplois de 50 à 70.000 emplois pour une baisse de 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs) des cotisations sociales sur les emplois dont le salaire est inférieur à 1,33 SMIC. La DARES a fourni une évaluation de 60.000(2). Sur la base de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs) d'allégement, les évaluations des effets sur l'emploi seraient de 40.000 à 200.000 selon que l'on prenne en compte l'effet du financement de la mesure ou non. Ces résultats sont des résultats de moyen terme, car les délais d'action de cette politique sont lents à se faire sentir. Aujourd'hui, compte tenu de ces évaluations, les mesures d'exonération des cotisations sociales sur les bas salaires mises en place depuis 1993 pourraient avoir eu un effet cumulé sur l'emploi de l'ordre de 200.000.

Le rapport « Malinvaud » a abordé la question de l'effet des allégements de cotisations. Il a montré que les exonérations de cotisations sur les bas salaires trop ciblées (c'est le cas de l'allégement « Juppé » jusqu'à 1,3 SMIC) pouvaient créer des « trappes à bas salaires » en pénalisant financièrement les entreprises qui accordent des hausses de revenu. Pour cette raison, et selon le gouvernement, les allégements mis en place dans le cadre de la réduction du temps de travail ont été mis en place pour les salaires jusqu'à 1,8 SMIC.

Les allégements « 35 heures » sont également conditionnés à des engagements sur l'emploi des entreprises et à l'existence d'un accord de réduction du temps de travail. Cette condition n'existait pas dans les allégements jusqu'à 1,3 SMIC, qui ne posait aucune condition en matière de volume ou de qualité de l'emploi.

Au-delà des chiffrages d'effet sur l'emploi, un faisceau d'indices montre que ces mesures ont joué un rôle dans le développement de l'emploi. D'abord, une série de travaux montre qu'il y a eu enchérissement de la croissance en emplois. Le seuil de création d'emplois est ainsi passé de 2,3 % dans les années 1980 à 1,5 % dans la seconde partie des années 1990. Le développement du temps partiel explique une partie de ce résultat mais une autre partie peut s'expliquer par les politiques d'allégement. Ensuite, des travaux montrent que la part de l'emploi non qualifié dans l'emploi total a commencé à se redresser après une longue période de baisse tendancielle. De ce point de vue la baisse des charges sur les bas salaires semble donc avoir rempli son objectif initial : celui d'améliorer la situation du marché du travail des moins qualifiés.

D'autres pays mettent en oeuvre des exonérations de cotisations sociales, mais il y a assez peu d'études empiriques portant sur les effets sur l'emploi de ces mesures. Ce sont la Belgique et les Pays-Bas qui mettent en oeuvre des politiques de réduction du coût du travail sur les bas salaires les plus significatives.

En Belgique, depuis 1981, l'opération Maribel donne lieu à un allégement de cotisations sociales pour les travailleurs manuels de certains secteurs. Elle a ensuite été étendue à l'ensemble des secteurs. En 1997, pour un travailleur manuel payé au SMIC, la mesure permet de réduire de 4 à 7 points le taux de cotisation. Au niveau du salaire minimum, la réduction des cotisations sociales atteint 50 %. Au total, l'allégement a permis de baisser de 2 points le coût salarial moyen, et il était prévu de le baisser de 3,4 points à l'horizon 2004. Le bureau du plan a fourni une évaluation selon laquelle un allégement de 30 milliards de francs belges financé par un impôt sur le CO2 (760 millions d'euros, soit 5 milliards de francs environ) créerait 20.000 emplois à terme(3).

Au Pays-Bas, le programme « SPACK » a été mis en oeuvre depuis 1996 à l'intention des salariés ayant un salaire inférieur à 1,15 salaire minimum. Ce programme réduit globalement de 10 % environ le coût du travail. Des travaux économétriques cités par l'OCDE(4) montrent que ce programme a permis de créer 60.000 emplois depuis 1997.

(1) CSERC 1996, L'allégement des charges sur les bas salaires. La documentation française.

(2) DARES, La politique de l'emploi, la Découverte, 1997.

(3) Études économiques de l'OCDE, Belgique, janvier 1999.

(4) Études économiques de l'OCDE, Pays-Bas, mars 2000.

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